Dynamische efficiëntie
De dynamische efficiëntie van GTS heeft ACM vastgesteld op basis van een advies van CEPA. Daarvoor zijn als uitgangspunt gebruikt outputprijsveranderingen over de periode 1989-2007 en is niet meer, zoals voor het methodebesluit 2010-2013, een meetperiode van vier business cycles (1970-2007) gehanteerd.
GTS stelt dat er zich sinds het vorige methodebesluit geen feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die deze koerswijziging kunnen rechtvaardigen. CEPA heeft geen recentere datasets gebruikt. De stelling van ACM dat verkorting van de meetperiode van vier business cycles tot twee business cycles niet leidt tot een lagere inschatting van de productiviteitsverbetering, is onjuist. De door CEPA uitgevoerde gevoeligheidsanalyse waar ACM naar verwijst ter onderbouwing van dit standpunt, is niet uitgevoerd op outputprijsveranderingen als maatstaf voor productiviteitsverbeteringen zoals hier aan de orde, maar op een andere maatstaf (TFP). Een meetperiode van twee business cycles in plaats van vier business cycles, levert een verschil op van 0,4 procentpunt. ACM heeft ten onrechte en op basis van een ondeugdelijke motivering de dynamische efficiëntie bepaald op grond van een kortere meetperiode.
GTS richt zich tevens tegen de hoogte van de efficiëntieparameter. De dynamische efficiëntie over de periode 2014-2016 heeft ACM op basis van het CEPA-rapport vastgesteld op 1,3%. In het methodebesluit is vermeld dat ACM de efficiënte kosten (en daarmee de toegestane eindinkomsten) in 2016 bepaalt door de dynamische efficiëntie op verschillende kosten (waaronder de kapitaalkosten en operationele kosten) van 2012 toe te passen. Voor de periode 2010-2013 gold een productiviteitsverbetering van 1%. GTS stelt dat het toepassen van de productiviteitsverbetering 2014-2016 op de kosten uit de vorige reguleringsperiode niet toelaatbaar is, omdat het in strijd is met de eerdere vaststelling van de productiviteitsverbetering in de periode 2010-2013. Uitgangspunt van de regulering is dat GTS haar efficiënte kosten in de reguleringsperiode mag terugverdienen. Het toepassen van een hogere schatter over eerdere jaren – zoals ACM thans beschrijft – leidt ertoe dat GTS in de komende periode het verschil tussen 1,3% en 1% alsnog moet inhalen. De facto is dus niet alleen een productiviteitsverbetering vastgesteld, maar ook een catch up. Bovendien is deze keuze van ACM niet gebaseerd op enig onderzoek.
ACM betoogt dat CEPA op zorgvuldige wijze onderzoek heeft gedaan naar mogelijke waarden voor de dynamische efficiëntie. Er moet rekening worden gehouden met de afweging tussen enerzijds het meenemen van zo veel mogelijk data en anderzijds het elimineren van niet meer representatieve productiviteitsdata. CEPA kent meer gewicht toe aan de recentere data. GTS wil de oude productiviteitsdata betrokken zien enkel omdat deze in de vorige reguleringsperiode meegenomen zijn. Weliswaar bevestigt CEPA dat outputprijsveranderingen gedurende twee business cycles een groter verschil laten zien dan gedurende vier business cycles, maar dat enkele feit geeft ACM geen aanleiding om haar standpunt te wijzigen. Een meetperiode van twee business cycles geeft de juiste balans tussen actualiteit en robuustheid. De gevoeligheidsanalyse is gebruikt als aanvullende informatie.
ACM gaat ervan uit dat op basis van de meest recente inzichten mag worden aangenomen dat ook voor de vorige reguleringsperiode een productiviteitsverandering van 1,3% passend is. Wanneer ACM voor de eerdere jaren zou rekenen met een productiviteitsverbetering van 1,0%, zou zij de efficiëntieverbeteringen die voor GTS haalbaar zijn geacht onderschatten. Dat zou leiden tot een te hoog geschat niveau van efficiënte kosten in 2016 en tot tarieven die hoger zijn dan de efficiënte kosten, wat niet strookt met artikel 13 van de Gasverordening (Verordening (EG) nr. 715/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten). ACM heeft de resultaten van het CEPA-onderzoek zo mogen interpreteren dat de geconstateerde frontier shift ook gebruikt mag worden bij de bepaling van de efficiënte eindkosten 2016 door de frontier shift toe te passen op het kostenniveau van GTS in de jaren voorafgaand aan 2014.
Het College overweegt dat ACM de keuze om voor het bepalen van de dynamische efficiëntie van GTS een periode van twee business cycles (1989-2007) ter meting van de outputprijsverandering te hanteren ontoereikend heeft gemotiveerd. ACM heeft niet onderbouwd op grond van welke objectieve gegevens zij tot deze keuze is gekomen. Het beroep van GTS slaagt op dit onderdeel.
Met betrekking tot de wijze waarop ACM de hoogte van de efficiëntieparameter heeft bepaald overweegt het College dat, zoals ook uit de toelichting op de Gaswet volgt, een wezenlijk onderdeel van het systeem van tariefregulering is dat bedrijven die beter presteren dan de efficiëntiedoelstelling het extra behaalde rendement mogen behouden. Door in de eindinkomsten 2016 te verdisconteren dat GTS ook in 2010-2013 moet hebben voldaan aan een frontier shift van 1,3%, heeft ACM derhalve in strijd gehandeld met het systeem van tariefregulering op grond van de Gaswet. Dit onderdeel van het beroep van GTS slaagt.
Begininkomsten 2013
GTS stelt dat ACM bij de vaststelling van de begininkomsten 2013 ten onrechte heeft nagelaten om de uitbreidingsinvesteringen die in juli 2013 geactiveerd worden op te nemen, waardoor de helft van het geschatte jaarbudget 2013 niet kan worden terugverdiend in de reguleringsperiode 2014-2016. Het jaarbudget voor reguliere uitbreidingsinvesteringen begint dan in de nieuwe reguleringsperiode ten onrechte op nul. Dat het opnemen van de uitbreidingsinvesteringen van juli 2013 in de begininkomsten 2013 in strijd zou zijn met de praktijk van regulering aan de hand van tariefinkomsten, bestrijdt GTS aangezien ook de kosten van investeringen in 2012 middels de tarieven 2013 in de beginkomsten terecht komen.
ACM wijst erop dat conform de reeds lang bestaande praktijk in reguleringssystematiek, de begininkomsten worden bepaald op basis van de tariefinkomsten en niet op basis van kosten. De tariefinkomsten dienen ter dekking van de kosten (inclusief een redelijk rendement) voor het jaar 2013. Dat is slechts anders als ACM omstandigheden aanwezig acht om het beginpunt van de regulering vast te stellen op het niveau van de efficiënte kosten plus een redelijk rendement. Deze omstandigheden (die uiteengezet zijn in het methodebesluit, paragraaf 8.3) doen zich in dit geval niet voor. Een aanpassing van de eindinkomsten 2016 (door daarin de uitbreidingsinvesteringen geactiveerd in 2013 te verdisconteren) zoals GTS voorstelt kan evenmin aan de orde zijn, aangezien geen sprake is van een onjuiste inschatting van de efficiënte kosten 2016. Overigens krijgt GTS de reguliere uitbreidingsinvesteringen die in 2013 worden geactiveerd wel degelijk vergoed, namelijk door nacalculatie in de tarieven 2014 (randnummer 214 van het methodebesluit). Het tarievenbesluit 2014 waarin deze vergoeding van de kosten van reguliere uitbreidingsinvesteringen is opgenomen, is inmiddels genomen.
Voor zover GTS betoogt dat zij geen vergoeding ontvangt voor de kosten in verband met de uitbreidingsinvesteringen die vanaf medio 2013 zijn geactiveerd, indien ACM de reguleringssystematiek onverkort toepast, ontbeert deze stellingname feitelijke grondslag nu in het inmiddels genomen tariefbesluit 2014, de betreffende kosten (zoals ACM stelt en GTS niet weerspreekt) tot vergoeding komen. Dat ACM in afwijking van de regulering op basis van tariefinkomsten, de begininkomsten 2013 had moeten baseren op de efficiënte kosten plus redelijk rendement, heeft GTS onvoldoende feitelijk onderbouwd. Dat had wel op haar weg gelegen nu ACM het methodebesluit (paragraaf 8.3) uitgebreid gemotiveerd waarom in dit geval het volgen van de algemene regel van het bepalen van de begininkomsten aan de hand van de tariefinkomsten passend is. Het feit dat ook de reguliere investeringen 2012 in de begininkomsten 2013 terecht zijn gekomen (via de tarieven 2013), is naar het oordeel van het College een uitvloeisel van de reguleringssystematiek in de vorige perioden en geeft op zichzelf onvoldoende reden om de investeringen die in juli 2013 worden geactiveerd direct op te nemen in de begininkomsten. Uit het voorgaande volgt dat er evenmin aanleiding is om te overwegen de eindinkomsten 2016 aan te passen, zodat deze beroepsgrond niet slaagt.
Conclusie 5.Het beroep van GTS met betrekking tot de toepassing van de dynamische efficiëntieparameter voor de periode 2014-2016 op de periode 2010-2013 (overweging 3.3.2) slaagt. Het College zal het methodebesluit in zoverre vernietigen. Voorts lijdt het methodebesluit aan (herstelbare) gebreken, namelijk wat betreft de vergoeding van kosten van vreemd vermogen binnen de WACC (overweging 1.5) en de gebrekkige motivering van de keuze voor twee business cycles bij de bepaling van de dynamische efficiëntie van GTS (overweging 3.3.1). Het College zal ACM opdragen om deze gebreken te herstellen. Voor het overige slaagt het beroep niet.
Bestuurlijke lus
Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om ACM op te dragen de hierboven geconstateerde gebreken in het methodebesluit te herstellen dan wel opnieuw te beslissen. Hiertoe zal een termijn van zes maanden worden gesteld.
Het College zal vervolgens GTS in de gelegenheid stellen om binnen acht weken schriftelijk haar zienswijze te geven over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld. In dit geval en in de situatie dat ACM de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal het College in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.
Beslissing
Het College:
- draagt ACM op om binnen zes maanden na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen dan wel een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de overwegingen en de aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. M. van Duuren en mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. M.J. van Veen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2015.
w.g. R.C. Stam De griffier is verhinderd te ondertekenen