ECLI:NL:CBB:2019:629, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-11-2019, 18/1985

Procesverloop

Overwegingen

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2. Appellante heeft samen met haar echtgenoot een melkveebedrijf geëxploiteerd.

In 2006 is gestopt met melken vanwege ziekte van de echtgenoot. Het bedrijf is voortgezet met akkerbouw en vleesvee. De echtgenoot is in 2011 overleden. Daarna heeft appellante besloten om samen met de oudste zoon de melkveehouderij (weer) ter hand te nemen.

In 2012 is een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor 77 melkkoeien en 56 stuks jongvee. Begin 2014 zijn de eerste vaarskalveren aangekocht. De vleesveestapel is afgebouwd in de periode tot april 2015. Er heeft een verbouwing van de ligboxenstal plaatsgevonden, die op 24 februari 2015 is aangevangen. De investering in gebouwen en installaties bedroeg in totaal € 64.938,-. Op 1 april 2015 heeft appellante een lening afgesloten bij de bank voor onder meer een investering in onroerende zaken ten bedrage van € 50.000,- en voor werkkapitaal van € 71.000,-. Op 2 juli 2015 had appellante 2 melkkoeien en 41 stuks jongvee op haar bedrijf.

Besluiten van verweerder

3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 816 kg. Verweerder is daarbij uitgegaan van voormelde aantallen dieren. Appellante heeft in de bezwaarfase een beroep gedaan op de bijzondere omstandigheden bouw en startend bedrijf en op artikel 1 van het EP. Verweerder heeft het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en de op 2 oktober 2018 gedane melding bijzondere omstandigheden op 11 januari 2019 afgewezen omdat sprake is van een voortzetting of uitbreiding van het bestaande bedrijf.

De beroepsgronden

Appellante erkent in het beroepschrift dat niet wordt voldaan aan de wettelijke voorwaarden voor toepassing van de startersregeling. Deze voorwaarden zijn echter te beperkend: appellante valt wel degelijk binnen de doelgroep waarvoor deze regeling in het leven is geroepen. In het geval van appellante is maatwerk nodig. Appellante had als een starter moeten worden aangemerkt. In de aanvullende gronden betwist appellante het standpunt van verweerder dat het gaat om een voortzetting van een bestaand bedrijf. Verder voert zij aan dat de verbouwing van de stal door diverse oorzaken is vertraagd. De beoogde aanvoer van 20 koeien op 20 juni 2015 is daarom niet doorgegaan.

Voorts heeft appellante aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Bovendien is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft investeringen gedaan die door invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet kunnen worden uitgebaat. De forse investeringen kunnen door de toekenning van het te lage fosfaatrecht niet worden terugverdiend. Appellante kan 80% van de koeplaatsen niet benutten en de baten wegen niet op tegen de kosten. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante op 19 juli 2019 een overzicht met een drietal scenario’s toegezonden van de financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante.

Het standpunt van verweerder

Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een knelgeval als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Ook is geen sprake van een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit), doch van een voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf.

Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij stelt in dat verband dat appellante de investeringen voor de renovatie van de stal en de inrichting daarvan blijkens de overgelegde nota’s voornamelijk na 2 juli 2015 heeft gedaan en dat het fosfaatrechtenstelsel toen al kenbaar was. Verder plaatst verweerder kanttekeningen bij het overgelegde exploitatieoverzicht. Hij stelt onder meer dat de problemen op het bedrijf van appellante niet worden veroorzaakt door het fosfaatrechtenstelsel omdat ook in het meest positieve scenario de reserveringscapaciteit te gering is om aan alle betalingsverplichtingen te voldoen en voldoende ruimte te hebben voor vervangingsinvesteringen. Tenslotte wijst verweerder erop dat appellante in 2018 nog fosfaatrechten heeft bijgekocht dan wel geleased.

Beoordeling

Hoewel appellante erkent dat zij niet valt binnen de wettelijke termen van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit bepleit zij om haar niettemin als een starter aan te merken. Het College volgt haar daarin echter niet. Immers, appellante heeft reeds eerder een melkveehouderij geëxploiteerd, destijds samen met haar echtgenoot, totdat zijn ziekte dit niet langer mogelijk maakte. Zij heeft nadien, na het overlijden van haar echtgenoot in 2011, besloten het melken te hervatten en heeft daartoe toen ook daadwerkelijk de nodige voorbereidingen getroffen onder meer in de vorm van de aanvoer van vaarskalveren op het bedrijf vanaf het voorjaar van 2014 en het regelen van de heraansluiting bij Friesland Campina. Dat naar zeggen van appellante toen inmiddels veel bedrijfsmiddelen niet meer aanwezig waren en dat appellante voor het opnieuw gaan houden van melkvee heeft geïnvesteerd in onder meer de renovatie van de ligboxenstal maakt niet dat er sprake is van een nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat sprake was van een voortzetting van het bestaande bedrijf.

Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.

Het College is voorts van oordeel dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt.

Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last.

In de hierboven genoemde uitspraak van 23 juli 2019 is overwogen dat voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf verder van belang is of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). Dit uitgangspunt geldt ook in het geval van appellante, waarbij na de aanvankelijke omschakeling naar een vleesvee- en akkerbouwbedrijf opnieuw is gekozen voor de melkveehouderij.

Appellante wilde het melken hervatten na de afschaffing van het melkquotum en zij heeft met het oog daarop de vleesveetak van het bedrijf geleidelijk aan afgestoten. Zoals echter al is overwogen in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) had reeds vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor melkvee, voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren.

Onder die omstandigheden had ook appellante een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en had zij zich moeten realiseren dat het beoogde hervatten van de melkveehouderij voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dit gold reeds in 2014 bij de eerste nieuwe aanvoer van vaarskalveren op het bedrijf maar des te meer in 2015, toen werd begonnen met de renovatie van de ligboxenstal. Dat deze risico’s zich uiteindelijk gerealiseerd hebben dient dan ook voor haar rekening te komen.

Het College overweegt tenslotte dat aan de overgelegde financiële stukken niet die betekenis kan worden gehecht die appellante eraan toekent. Zij bieden immers niet een volledig overzicht van de positie van het bedrijf, onder meer omdat zij geen gegevens bevatten omtrent de vermogenspositie. Dit is onder meer van belang omdat appellante in 2018 nog in totaal ruim 400 kg fosfaatrechten heeft aangekocht dan wel geleased en daartoe dus kennelijk de financiële middelen had.

Slotsom

Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering betreffende de gestelde schending van artikel 1 van het EP is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing