ECLI:NL:CBB:2019:685, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-12-2019, 18/2864

Procesverloop

Overwegingen

Naar aanleiding van een melding heeft op 7 augustus 2018 een controle plaatsgevonden naar de gezondheid en het welzijn van de door appellante gehouden kippen. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een toezichtrapport Wet dieren van 10 augustus 2018, dat is opgesteld door een districtsinspecteur van de Landelijke Inspectie Dierenbescherming (LID). In dit toezichtrapport staat, voor zover hier van belang, dat twee ambtenaren van de dierenpolitie bij de woning van appellante hebben aangeklopt en dat appellante de politiebeambten toestemming heeft gegeven haar woning te betreden. Vervolgens hebben de politiebeambten gezien dat op het balkon van de woning een afgesloten konijnhok stond. In dit hok verbleven drie kippen van een middelgroot ras. Het konijnhok bestond uit twee verdiepingen, waarvan de tweede verdieping was te bereiken via een plankje. Volgens de twee politiebeambten was de lengte van het konijnenhok 140 centimeter, de breedte 50 centimeter en de hoogte 80 centimeter. De netto oppervlakte bedroeg 1,3 vierkante meter, waarvan 0,3 vierkante meter nachthok. Volgens de politiebeambten was het niet waarschijnlijk dat de kippen op de tweede verdieping konden komen, aangezien de kippen daarvoor te groot waren. Verder hebben de politiebeambten gezien dat er geen zitstokken aanwezig waren en dat er ook geen zandbad aanwezig was, waar de kippen zich konden wassen.

Naar aanleiding van voormelde bevindingen heeft verweerder het primaire besluit genomen. Daarbij heeft verweerder appellante gelast om vóór 22 augustus 2018 ervoor te zorgen dat haar kippen beschikken over voldoende ruimte, een zitstok en een zandbad. Indien appellante de maatregelen niet (tijdig) uitvoert, verbeurt zij een dwangsom van € 250,- per controle tot een maximum van € 750,-. Ook heeft verweerder appellante meegedeeld dat zij in de bij het besluit gevoegde huisdierenbijsluiter over de kip, van het Landelijk Informatiecentrum Gezelschapsdieren (LIGC) van november 2017, kan lezen hoe zij haar kippen moet huisvesten. De looptijd van de last onder dwangsom is twee jaar.

Naar aanleiding van het bezwaar van appellante is door een van de politiebeambten op 12 oktober 2018 een aanvullend proces-verbaal van bevindingen opgesteld. Een kopie hiervan is door verweerder aan de gemachtigde van appellante verstrekt. De gemachtigde heeft op 1 november 2018 een reactie gegeven.

Naar aanleiding van een hercontrole op 19 oktober 2018 heeft verweerder de invorderingsbeschikking genomen.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij terecht aan appellante een last onder dwangsom heeft opgelegd. Volgens verweerder hield appellante drie kippen in een hok met een netto oppervlakte van 1,3 vierkante meter. Daarnaast hadden de kippen niet de mogelijkheid om een stofbad te nemen en beschikten zij niet over zitstokken, aldus verweerder. Gelet op de specifieke behoeften van een kip, die worden beschreven in een deskundigenrapport van de Wageningen University and Research en de Universiteit Utrecht uit 2010 (het WUR-rapport) en de huisdierenbijsluiter van het LICG, is verweerder van mening dat de huisvesting van de kippen ontoereikend is en dat de kippen onvoldoende ruimte hebben voor hun fysiologische en ethologische behoeften.

3. Appellante betwist dat zij de door haar gehouden kippen heeft mishandeld. Volgens haar bestaat er geen formele grondslag voor de aan haar opgelegde last onder dwangsom, zodat verweerder het legaliteitsbeginsel heeft geschonden. Appellante voert aan dat tijdens de controle onvoldoende onderzoek is gedaan naar de situatie. De politiebeambte weigerde het balkon op te gaan en appellante heeft in de brief van 1 november 2018 toegelicht dat zij vanwege de zomerhitte en de stankoverlast geen uitwerpselen op haar balkon kon laten liggen. Na de inspectie heeft een ambtenaar van de LID onderzoek gedaan naar het welzijn van de kippen. Deze ambtenaar heeft geconcludeerd dat de kippen in een uitstekende conditie verkeerden. Dit tegenbewijs heeft verweerder niet meegenomen in de beslissing op bezwaar, waardoor sprake is van een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel, aldus appellante. Ten aanzien van het minimale oppervlak waarover kippen moeten kunnen beschikken, heeft appellante verwezen naar een rapport van de Raad voor Dierenaangelegenheden. Hierin staat als uitgangspunt dat maximaal negen kippen per m2 mogen worden gehouden, wat ook aansluit bij artikel 2.70 van het Besluit houders van dieren (het Besluit). Dat het rapport is geschreven voor de industrie maakt volgens appellante niet uit, omdat de wetgever nooit de bedoeling kan hebben gehad om een bepaalde omgevingsvrijheid in de industrie wel toe te staan, maar in de privé-sfeer als mishandeling te kwalificeren. Verder voert appellante aan dat zij de maatregelen heeft uitgevoerd. De kippen hebben een zitstok en beschikken over zand om in te baden. Ook hebben de kippen voldoende bewegingsvrijheid nu zij vrijelijk over het balkon kunnen lopen.

4. Op grond van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren is het houders verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.

Op grond van artikel 1.6, eerste lid, van het Besluit houders van dieren wordt de bewegingsvrijheid van een dier niet op zodanige wijze beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht.

Op grond van het tweede lid wordt een dier voldoende ruimte gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.

Op grond van artikel 1.7, aanhef en onder d, draagt degene die een dier houdt, er zorg voor dat een dier een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden.

5. Het College overweegt als volgt.

Last onder dwangsom

Verweerder heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat sprake is van een overtreding van artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Besluit en artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Besluit. Uit de Nota van Toelichting bij het Besluit (Stb. 2014, 210, p. 63) volgt dat in de artikelen 1.6 en 1.7. van het Besluit bepalingen zijn opgenomen, die mede invulling geven aan artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, waarin is bepaald dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. Anders dan appellante betoogt, wordt haar niet verweten dat zij haar kippen heeft mishandeld. Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, waarin het verbod op dierenmishandeling is opgenomen, heeft verweerder niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd en uit niets blijkt dat verweerder die bedoeling wel heeft gehad. Wat betreft de formele grondslag van het bestreden besluit, is in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan een last onder dwangsom kan opleggen. In artikel 8.5 van de Wet dieren is bepaald dat verweerder bevoegd is tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of naar aanleiding van deze wet. Gelet op het bepaalde in artikel 8.5 van de Wet dieren in verbinding met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb is verweerder dus bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen indien sprake is van een overtreding van het Besluit.

In geval van een handhavingsbesluit, als hier aan de orde, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om te bewijzen dat sprake is van een overtreding van het voorschrift, waartoe het besluit is genomen. Uit de Nota van Toelichting bij het Besluit (Stb. 2014, 210, p. 63) volgt dat de artikelen 1.6 en 1.7 van het Besluit zijn geformuleerd in de vorm van algemene verplichtingen voor de houders van dieren. Verweerder zal daarom met bewijs moeten onderbouwen dat appellante, gelet op de fysiologische en ethologische behoeften van een kip, onvoldoende ruimte beschikbaar heeft gesteld aan haar kippen en dat zij niet heeft gezorgd voor een toereikende huisvesting voor de kippen onder voldoende hygiënische omstandigheden. Dit bewijs kan bijvoorbeeld worden geleverd in de vorm van algemeen aanvaarde resultaten van (empirisch) wetenschappelijk onderzoek of door middel van door brancheorganisaties of andere organisaties van houders opgestelde gidsen voor goede praktijken. Het College verwijst hierbij naar zijn uitspraken van 18 februari 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:29) en 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:690).

Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar de huisdierenbijsluiter van het LICG en het WUR-rapport. Daarin staat dat het minimale vloeroppervlak voor middelgrote rassen 1,5 m2 per kip bedraagt, waarvan 0,5 m2 nachthok en 1 m2 buitenren. Ook volgt uit de huisdierenbijsluiter en het WUR-rapport dat in het nachthok zitstokken aanwezig moeten zijn. Verder staat in de huisdierenbijsluiter dat alle kippen behoefte hebben om zich te wassen door het nemen van zandbaden en dat daarom wordt geadviseerd om een bak met schoon wit zand op een zonnige plek in de buitenren te plaatsen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder met de huisdierenbijsluiter van het LICG en het WUR-Rapport voldoende onderbouwd dat het natuurlijk gedrag van kippen vereist dat zij kunnen beschikken over een oppervlak van 1,5 m2 per kip, een zitstok en een zandbad. Wat appellante daartegen heeft aangevoerd, is onvoldoende om verweerders bewijs te weerleggen. De norm van negen kippen per m2, die in het rapport van de Raad voor Dieraangelegenheden wordt genoemd, is afkomstig uit Richtlijn 1999/74/EG van de Raad van 19 juli 1999 tot vaststelling van minimumnormen voor de bescherming van legkippen (Richtlijn 1999/74/EG). Deze richtlijn is geïmplementeerd in het Besluit. In artikel 2.67 van het Besluit is bepaald dat paragraaf 6.2 van hoofdstuk 2 van het Besluit niet van toepassing is op houders van legkippen die minder dan 350 legkippen houden, zodat de normen uit artikel 2.70 van het Besluit niet van toepassing zijn op de situatie van appellante. Het betoog van appellante dat de wetgever geen onderscheid heeft willen maken tussen het bedrijfsmatig en het hobbymatig houden van kippen, slaagt dus niet.

Ten aanzien van het betoog van appellante dat de politiebeambte tijdens de controle onvoldoende onderzoek heeft gedaan, overweegt het College dat uit het toezichtrapport volgt dat de controle is uitgevoerd door twee politiebeambten. Ook vermeldt het toezichtrapport de afmetingen van het konijnenhok en zijn foto’s bijgevoegd. Hieruit leidt het College af dat in ieder geval één politieambtenaar op het balkon moet zijn geweest. Dat appellante haar kippen wel op het balkon laat scharrelen en dat de kippen alleen in het hok zitten als bezoek langskomt, volgt niet uit de bevindingen van de politiebeambten. Tijdens de controle heeft appellante in reactie op de mededeling dat het kippenverblijf niet voldeed aan de richtlijnen van het LICG, gezegd dat legbatterijkippen het nog slechter hebben en dat zij niets aan de huisvesting zou veranderen. Daarnaast staat in het aanvullend proces-verbaal van 12 oktober 2018 dat appellante tijdens de controle heeft verklaard dat de kippen absoluut niet uit het hok mochten, omdat zij op het balkon groente kweekte in plastic bakken. Als de kippen los zouden lopen, zouden zij de bakken leeghalen. Verder heeft de politiebeambte in het aanvullende proces-verbaal opgemerkt dat op het balkon ook geen sporen waren te zien, die erop wezen dat de kippen losliepen. Deze bevinding komt overeen met de verklaring van appellante tijdens de controle dat de kippen niet uit het hok mochten. Weliswaar heeft de ambtenaar van de LID tijdens de hercontrole op 19 oktober 2018 geconstateerd dat de kippen vrij rondliepen op het balkon, maar deze constatering laat onverlet dat op 7 augustus 2018 is geconstateerd dat de kippen in het hok zaten en dat niet is gebleken dat dit slechts een momentopname was. Gelet op het feit dat verweerder in bezwaar enkel moest heroverwegen of de last onder dwangsom terecht was opgelegd wegens overtredingen van het Besluit en niet of appellante heeft voldaan aan de last, was verweerder niet gehouden de bevindingen van de hercontrole mee te nemen in zijn heroverweging van de last onder dwangsom. Van een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel is dan ook geen sprake.

Ter zitting heeft appellante gesteld dat haar kippen wel konden beschikken over een zitstok, maar dat zij daar geen gebruik van maakten. Daarnaast heeft appellante gesteld dat haar kippen altijd hebben kunnen beschikken over een stofbad, waarvoor zij speciaal zaagsel gebruikt. Het College ziet hierin geen aanleiding om te twijfelen aan de bevindingen van de politiebeambten, zoals die zijn opgenomen in het toezichtrapport, omdat appellante eerst ter zitting, en anders dan in het beroepschrift, heeft betwist dat haar kippen niet konden beschikken over een zitstok en een zandbad. Appellante heeft ter zitting een bewijsaanbod gedaan om het zaagsel te laten zien dat zij als bodembedekking gebruikt en dat volgens appellante erg lijkt op zand. Het College heeft dit bewijsaanbod gepasseerd, reeds omdat niet kan worden vastgesteld of dit zaagsel ten tijde van de controles in het kippenverblijf lag, zodat het bekijken van het meegebrachte materiaal redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van deze zaak.

Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante niet heeft gezorgd voor een toereikende huisvesting voor haar kippen, waardoor zij werden beperkt in hun fysiologische en ethologische behoeften. Dit betekent dat appellante artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Besluit, artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Besluit houders van dieren en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren heeft overtreden. Verweerder was daarom bevoegd aan appellante een last onder dwangsom op te leggen. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had behoren af te zien van handhavend optreden is naar het oordeel van het College niet gebleken.

Invorderingsbeschikking

Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het beroep mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

Het College stelt vast dat naar aanleiding van de opgelegde last onder dwangsom op 19 oktober 2018 een hercontrole bij appellante heeft plaatsgevonden. Tijdens deze hercontrole hebben de toezichthouders geconstateerd dat het kippenhok openstond en dat de kippen vrij rondliepen op het balkon. De toezichthouders hebben echter ook geconstateerd dat de kippen geen zitstok en geen zandbad tot hun beschikking hadden. Dit betekent dat appellante de aan haar opgelegde last niet volledig heeft uitgevoerd binnen de begunstigingstermijn en dat zij een dwangsom van € 250,- heeft verbeurd. Dat de kippen van appellante inmiddels wel zouden kunnen beschikken over een zitstok en een zandbad maakt dit oordeel niet anders, aangezien het verblijf van de kippen ten tijde van de hercontrole niet voldeed aan de eisen die verweerder daaraan heeft gesteld. In de ter zitting gestelde, maar niet nader onderbouwde, beperkte draagkracht van appellante, ziet het College, mede gelet op de hoogte van de dwangsom, geen aanleiding voor het oordeel dat geheel of gedeeltelijk van invordering moet worden afgezien.

8. Het beroep is ongegrond.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing