ECLI:NL:CBB:2020:971, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-12-2020, 18/1972

Procesverloop

Overwegingen

Gronden van het beroep

Individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP)

6. Appellant betoogt dat een redelijke uitleg van de knelgevallenregeling meebrengt dat deze wel op zijn situatie van toepassing is en dat in zijn geval wel rekening dient te worden gehouden met de beoogde uitbreiding. Reeds vanaf 2008 was hij met de provincie in onderhandeling over de verplaatsing van zijn bedrijf. Vanwege de ligging van het bedrijf midden in het beoogde natuurgebied, mocht hij jarenlang niet uitbreiden op die locatie, terwijl hij wel concrete uitbreidingsplannen klaar had liggen. Wanneer de bedrijfsverplaatsing vanwege de ontwikkeling van het natuurgebied er niet was geweest, had hij deze uitbreiding veel eerder tot stand kunnen brengen en had hij op de peildatum het beoogde aantal GVE gehad, aldus appellant. Ingeval zijn situatie toch niet onder de knelgevallenregeling past, betoogt appellant dat hij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling – in het bijzonder door de vaststelling van het referentieaantal op de peildatum en door geen rekening te houden met de beoogde uitbreiding – een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Hij is geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte, onomkeerbare financiële verplichtingen en het betalen van heffingen. De mate waarin deze factoren hem treffen en impact hebben op zijn bedrijf onderscheiden zich van de gemiddelde melkveehouder. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat het bedrijf niet meer rendabel te exploiteren is door de afgedwongen reductie heeft appellant twee deskundigenrapportages overgelegd. Daarnaast is in zijn situatie ook sprake van de bijzondere omstandigheid dat hij zijn bedrijf op uitdrukkelijk verzoek en onder dreiging van onteigening gedwongen heeft verplaatst voor de realisatie van natuurdoelen. Verweerder is volledig voorbijgegaan aan deze feiten en omstandigheden en heeft ten onrechte volstaan met de opmerking dat investeringsverplichtingen en een financiële last geen individuele en buitensporige last opleveren, aldus appellant. Appellant betoogt ten slotte dat verweerder om bovenvermelde redenen gebruik had moeten maken van zijn in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde bevoegdheid om in zijn geval geen heffingen op te leggen. Hij wijst in dit verband op een besluit van 20 december 2017 waarin verweerder voor een andere melkveehouder die zich in een vergelijkbare situatie bevond, gebruik heeft gemaakt van die bevoegdheid. Dat bedrijf mocht daardoor na de peildatum uitbreiden. Verweerder had in zijn geval dezelfde afweging moeten maken, aldus appellant.

7. Volgens vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 30 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:430) biedt de knelgevallenregeling voor de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of het onderhoud van publieke infrastructuur geen ruimte voor verweerder om rekening te houden met nog niet gerealiseerde uitbreidingen. Bij de knelgevallenregeling wordt teruggekeken naar het verleden. Er wordt een vergelijking gemaakt met de situatie die op de peildatum 2 juli 2015 in redelijkheid voor een bedrijf mocht worden verwacht en waarvan, als gevolg van de buitengewone omstandigheden, geen sprake was. Het College ziet geen aanleiding hier nu anders over te oordelen. Verweerder heeft daarom terecht geen toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling voor de realisatie van een natuurgebied. Het betoog faalt in zoverre.

8. Bij uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft het College overwogen dat de vaststelling van het referentieaantal een inbreuk vormt op het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat, naast de opgelegde heffingen, uit een beperking van de bedrijfsvoering, omdat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze zonder dat daarvoor heffingen worden opgelegd. Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:419) geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellant zodanig uitwerkt, dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).

Tussen partijen is niet in geschil dat appellant wegens de realisatie van een natuurgebied de bedrijfsvoering op de locatie in [plaats 2] moest staken. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 8 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:928) in de fosfaatrechtenzaak van appellant, heeft appellant aannemelijk gemaakt dat hij gezien zijn specifieke omstandigheden – voorkoming van een onteigeningsprocedure – weinig andere opties had dan een verplaatsing naar zijn huidige locatie. Aan de ruil van de bedrijfslocaties heeft appellant een bedrag van € 645.345,- overgehouden. Uit de ruilovereenkomst volgt dat appellant ook een bedrag van € 610.630,- heeft ontvangen voor overige schadeloosstellingen. Niet is gebleken dat appellant over onvoldoende liquide middelen beschikte voor de verplaatsing van het bedrijf, aldus het College in die uitspraak. De volgende vraag is of de gedwongen verplaatsing meebracht dat voor appellant de bedrijfseconomische noodzaak bestond tot het aankopen van een bedrijf met een grotere omvang, en aldus een uitbreiding van haar veestapel te realiseren. Het College heeft die vraag in dezelfde uitspraak ontkennend beantwoord en daarbij de door appellant overgelegde financiële rapportages al beoordeeld. Het College is tot de conclusie gekomen dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de verplaatsing op basis van de historische bedrijfsgrootte bedrijfseconomisch niet toereikend zou zijn geweest. Het College ziet geen aanleiding in deze zaak tot een ander oordeel te komen en verwijst voor de motivering van dat oordeel naar die uitspraak. Gezien het moment in tijd waarop de investeringen voor de uitbreiding zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, komen die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in voornoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, voor risico van appellant. Aldus behoort de als gevolg van de gemaakte keuzes ontstane (zware) financiële last tot het ondernemersrisico van appellant en is van strijd met artikel 1 van het EP niet gebleken. Het betoog faalt in zoverre eveneens.

Hardheidsclausule (artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet)

9. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 14 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:256) kan en moet de hardheidsclausule worden toegepast in gevallen waarin het strikt volgen van de Regeling onevenredige gevolgen met zich brengt.

Appellant heeft niet aangetoond dat zijn situatie vergelijkbaar is met de situatie van de melkveehouder ten aanzien waarvan verweerder bij het besluit van 20 december 2017 toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule. Anders dan in die situatie, is in het geval van appellant namelijk geen sprake van de omvorming naar een biologisch natuurbedrijf op verzoek van de provincie of andere overheden en is evenmin een gezamenlijk investeringsplan opgesteld. Dat blijkt niet uit de verklaringen die appellant heeft overgelegd van de provincie Noord‑Brabant over de bedrijfsverplaatsing. In die verklaringen staat weliswaar dat de aankoop van het bedrijf is gedaan ter voorkoming van gerechtelijke onteigening, maar uit die verklaringen blijkt niet dat appellant erop kon vertrouwen dat hij na de peildatum mocht uitbreiden tot het door hem beoogde aantal GVE. In zoverre faalt het betoog.

Het College is, gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval, echter van oordeel dat verweerder ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien gebruik te maken van de hardheidsclausule en niet tot gehele of gedeeltelijke matiging van de heffingen is overgaan. Daartoe is redengevend dat appellant aannemelijk heeft gemaakt dat hij op de oude locatie niet kon uitbreiden, nu dat was aangewezen als natuurgebied. De stelling van verweerder ter zitting dat appellant daar wel had kunnen uitbreiden, in weerwil van de wens van de provincie, dan wel, tijdens de besprekingen met de provincie over de bedrijfsverplaatsing, al elders een tweede locatie had kunnen realiseren om uit te breiden, acht het College niet realistisch. Daarbij is van belang dat uit de hiervoor vermelde verklaringen van de provincie Noord‑Brabant blijkt dat de bedrijfsverplaatsing onder druk van onteigening heeft plaatsgevonden. In een dergelijke situatie kan niet in redelijkheid van appellant worden verwacht dat hij zijn bedrijf op de huidige locatie zou uitbreiden dan wel al tijdens de besprekingen met de provincie daar buiten om een andere locatie had moeten vinden. Het is niet zonder nadere toelichting redelijk van verweerder, als onderdeel van de overheid, te verlangen van appellant zich weinig gelegen te laten liggen aan het beleid van een andere overheid. In dit licht bezien heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom de beslissing van appellant om te wachten met de voorgenomen uitbreiding totdat met de provincie overeenstemming was bereikt over de nieuwe locatie, niet navolgbaar zou zijn. Verweerder heeft, ook ter zitting, niet duidelijk kunnen maken waarom het dan toch redelijk is het geheel voor rekening van appellant te laten komen dat hij op de peildatum de uitbreiding nog niet volledig had gerealiseerd en heffingen op te leggen voor het aantal GVE dat na de peildatum aanwezig was. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. In zoverre slaagt het betoog.

Overschrijding redelijke termijn

10. Ter zitting heeft appellant een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

10. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 12 januari 2018 tot aan de datum van deze uitspraak zijn 2 jaren en elf maanden verstreken. De procedure heeft dus langer dan twee jaar in beslag genomen. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellant daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade.

10. Omdat de behandeling van de bezwaren na ontvangst van de gronden minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellant.

Slotsom

13. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder dient, met inachtneming van hetgeen onder 9.2 is overwogen, een nieuw besluit te nemen over de toepassing van de hardheidsclausule in het geval van appellant.

13. Appellant heeft recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.

13. Verweerder dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van appellant in beroep en het door hem betaalde griffierecht te worden veroordeeld.

Beslissing