COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 februari 2021 in de zaak tussen
Mts. [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
uitspraak
zaaknummer: 19/320
(gemachtigden: ir. A.J. Kranenburg en P.J. Houtsma),
en
(gemachtigden: B. Veldkamp en mr. G. Meijerink),
en
Procesverloop
Bij besluiten van 3 augustus 2017, 23 september 2017 en 25 november 2017 (de primaire besluiten 1 tot en met 3) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante bonusgeldsommen toegekend van € 456,- voor periode 2, van € 362,- voor periode 3 en van € 1.008,- voor periode 4.
Bij besluit van 17 februari 2018 (het primaire besluit 4) heeft verweerder appellante een heffing opgelegd van € 154,- voor periode 5. Bij dat besluit heeft verweerder tevens een herberekening gemaakt voor de periodes 2 tot en met 4 en aan appellante heffingen opgelegd van € 1.694,- voor periode 2, van € 1.056,- voor periode 3 en van € 2.208,- voor periode 4.
Bij besluit van 16 juni 2018 (het primaire besluit 5) heeft verweerder een herberekening gemaakt voor periode 5 en aan appellante een heffing opgelegd van € 1.771,-.
Bij besluit van 28 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 4 en 5 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door P.J. Houtsma. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Na de zitting is het onderzoek heropend om nadere inlichtingen van verweerder te ontvangen. Appellante heeft vervolgens gereageerd op het nadere stuk van verweerder.
Partijen hebben afgezien van een nadere behandeling ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten.
Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Beoordeling van het beroep
6. Appellante betoogt dat verweerder ernstig tekort is geschoten in de uitvoering van de Regeling en verwijtbaar heeft gehandeld, door pas na afloop van 2017 een herberekening uit te voeren en heffingen op te leggen, terwijl al in augustus 2017 duidelijk had kunnen zijn dat artikel 9a van de Regeling van toepassing was op de situatie van appellante. Uit de I&R-registratie blijkt namelijk dat in periode 2 en 3 al runderen terugkeerden binnen de 4maandentermijn. Als verweerder reeds in augustus een heffing had opgelegd, had appellante haar bedrijfsvoering kunnen aanpassen om heffingen voor de periodes 4 en 5 te voorkomen. Nu appellante door de (te) late herberekening niet die gelegenheid heeft gekregen, wordt zij onevenredig zwaar getroffen. Appellante betoogt verder dat haar bedrijf en dat van [naam 2] gezamenlijk een referentieaantal hadden van 96,32 GVE, wat voldoende ruimte bood voor de gehouden aantallen runderen. Er is geen maand geweest in 2017 waarin dit aantal werd overschreden. Beide bedrijven hebben hun bijdrage geleverd aan de nationale doelstelling om de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het afgesproken niveau, maar worden nu afgerekend op een regel die was bedoeld om te voorkomen dat runderen zouden worden verplaatst naar bedrijven die niet onder de Regeling vielen, aldus appellante.
De voor melkveehouders relevante regelgeving is in korte tijd een aantal keren gewijzigd. Het College begrijpt dat het voor melkveehouders lastig moet zijn geweest steeds op de hoogte te blijven van de wijzigingen. Toch heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het de eigen verantwoordelijkheid van de melkveehouder is om aan de Regeling te voldoen. De melkveehouder dient zelf de registratie in het I&R-systeem bij te houden en kan het I&Rsysteem te allen tijde inzien. Appellante had dus kunnen weten dat in de primaire besluiten 1 tot en met 3 onjuiste maandgemiddelden stonden, als gevolg van de terugkeer van de melkkoeien in die periodes, en zij had vanaf de bekendmaking van de wijziging van de Regeling kunnen weten dat haar bedrijfsvoering – waarbij naar eigen zeggen de melkkoeien nooit langer dan 8 weken bij [naam 2] werden ondergebracht – onder artikel 9a van de Regeling viel. Dat verweerder pas begin 2018 een herberekening heeft gemaakt, betekent daarom niet dat hij daartoe niet meer bevoegd was. Evenmin heeft appellante aannemelijk gemaakt dat zij onevenredig zwaar wordt getroffen door het alsnog opleggen van heffingen. Het betoog faalt in zoverre.
Verweerder heeft zich eveneens terecht op het standpunt gesteld dat bij toepassing van de Regeling wordt gekeken naar het aantal GVE's van één bedrijf. Niet in geschil is dat appellante en [naam 2] ieder een eigen bedrijf hebben. Dat appellante en [naam 2] een veterinaire eenheid hebben, maakt dat niet anders (vergelijk de uitspraak van het CBb van 25 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:574). Het betoog faalt in zoverre eveneens.
7. In de nadere stukken van 21 september 2020 heeft appellante haar beroep aangevuld en betoogt zij dat, indien de uitgeschaarde runderen door de invoering van artikel 9a van de Regeling meetellen met haar maandgemiddelden, ook het referentie- en doelstellingsaantal opgehoogd moeten worden met de in 2015 en 2016 uitgeschaarde runderen, overeenkomstig artikel 11 van de Regeling. Dat zij niet tijdig, dat wil zeggen uiterlijk 15 april 2017, een dergelijk verzoek heeft ingediend, kan haar niet worden tegengeworpen omdat op die datum het bedrijf van [naam 2] nog onder de Regeling viel en artikel 9a van de Regeling nog niet was ingevoerd. Appellante stelt zich verder op het standpunt dat het ophogen niet alleen moet gelden voor de periodes 1 en 5, maar voor alle periodes, aangezien het uitscharen niet enkel in de zomerperiode plaatsvond, maar een structureel onderdeel was van de bedrijfsopzet van de betrokken bedrijven. Zij verwijst daarbij naar een eveneens bij het College aanhangig beroep, met zaaknummer 18/1572, waar zich volgens haar een vergelijkbare situatie voordeed en verweerder is tegemoetgekomen aan de betrokken melkveehouder.
Het College heeft hierin aanleiding gezien het onderzoek na de zitting te heropenen en verweerder om een reactie gevraagd op dit betoog.
Bij brief van 30 november 2020 heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd dat artikel 9a van de Regeling terecht is toegepast en dat er geen aanleiding is voor ophoging van het referentie- en doelstellingsaantal. Volgens verweerder is er in 2015 en 2016 geen sprake geweest van uitscharing, zodat artikel 11 van de Regeling niet kan worden toegepast. Daarnaast heeft appellante ook geen tijdig verzoek daartoe ingediend, maar indachtig zijn bedrijfsvoering er bewust voor gekozen geen uitschaarverklaring in te dienen. In het beroep met zaaknummer 18/1572 had de melkveehouder wel tijdig een verzoek gedaan in de zin van artikel 11 van de Regeling en was in 2015 en 2016 wel sprake van uitscharing, aldus verweerder.
Appellante heeft zich bij brief van 14 december 2020 op het nadere standpunt gesteld dat artikel 11 van de Regeling geen uitkomst biedt voor haar situatie, omdat zij jaarrond voor kortere perioden runderen uitwisselt met [naam 2] . Zij heeft ook daarom geen in- en uitschaarverklaring ingediend bij verweerder. Omdat appellante alleen de melkgevende koeien op haar eigen bedrijf houdt, zijn voor de vaststelling van het referentie- en doelstellingsaantal en de toekenning van de fosfaatrechten in 2018 ook alleen die runderen meegeteld, en niet het bij [naam 2] gestalde jongvee en de droogstaande melkkoeien. Door deze bij de berekening van de geldsommen wel op te tellen bij de maandgemiddelden, worden appels met peren vergeleken, aldus appellante. Zij meent dat de oplossing voor haar situatie in de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule ligt: voor het bepalen van de maandgemiddelden dienen alleen de melkgevende koeien die in de desbetreffende maand op haar bedrijf aanwezig waren te worden meegeteld en niet het jongvee en de droogstaande melkkoeien die in die maand bij [naam 2] waren gestald.
Op 26 januari 2021 heeft het College uitspraak gedaan in het beroep met zaaknummer 18/1572 (ECLI:NL:CBB:2021:68). De melkveehouder in die zaak hield er, eveneens appellante, al jaren de vaste bedrijfsvoering op na om droogstaande koeien voor een periode van ongeveer acht weken uit te scharen naar een vaste inschaarder. Anders dan appellante had hij wel tijdig een uitschaarverklaring ingediend bij verweerder, waarop stond hoeveel runderen hij op de referentie- en doelstellingsdatum had uitgeschaard. Verweerder had daarop het referentieaantal- en doelstellingsaantal voor de periodes 1 en 5 verhoogd. Ook in 2017 had de melkveehouder droogstaande koeien uitgeschaard. Omdat deze koeien binnen vier maanden op zijn bedrijf waren teruggekeerd, heeft verweerder zich na de zitting in die zaak op het standpunt gesteld dat daarom in 2017 geen uitscharing heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft nieuwe berekeningen van de geldsommen gemaakt waarbij met toepassing van artikel 11, zesde lid, van de Regeling het referentie- en doelstellingsaantal voor de periodes 2, 3 en 4, in lijn met de periodes 1 en 5, zijn verhoogd. Verder zijn de teruggekeerde koeien meegeteld bij de maandgemiddelden voor de periodes 2, 3, 4 en 5.
Gezien de gelijkenissen in de bedrijfsvoering van appellante en de melkveehouder in zaaknummer 18/1572, acht het College het standpunt van verweerder dat in het ene geval wel sprake was van uitscharing in 2015 en 2016 in de zin van artikel 11 van de Regeling en in het andere geval niet, niet houdbaar. Ook de feitelijke situatie in 2017 is in beide zaken vergelijkbaar. Het enige verschil is gelegen in de uitschaarverklaring en het verzoek om toepassing van artikel 11 van de Regeling, die in de ene zaak wel en in de andere niet zijn ingediend. De Regeling kent geen voorziening voor verschoonbaar te laat ingediende verzoeken. Verweerder hanteert echter de vaste gedragslijn dat hij in gevallen waarin de te late indiening verschoonbaar is, niet vasthoudt aan deze einddatum. Appellante heeft toegelicht dat zij niet tijdig, dat wil zeggen uiterlijk 15 april 2017, een dergelijk verzoek heeft gedaan, omdat op die datum het bedrijf van [naam 2] nog onder de Regeling viel en artikel 9a van de Regeling nog niet was ingevoerd. Toen het bedrijf van [naam 2] nog onder de Regeling viel en daarmee een eigen referentie- en doelstellingsaantal had, en de daar geplaatste droogstaande koeien en jongvee niet meetelden voor de maandgemiddelden van appellante, was het niet nodig een dergelijk verzoek te doen, aldus appellante. De wijziging van de Regeling waarbij niet-melkproducerende bedrijven buiten de Regeling zijn geplaatst en artikel 9a van de Regeling is ingevoerd, dateert van 26 april 2017 (Stcrt. 28 april 2017, 25117). Het College is, gelet op de verklaring van appellante, van oordeel dat appellante in dit geval daarom niet kan worden tegengeworpen niet uiterlijk 15 april 2017 een verzoek als bedoeld in artikel 11 van de Regeling te hebben gedaan.
Zoals hiervoor onder 2 is vermeld, werd met het toevoegen van artikel 9a het onderbrengen van runderen door melk-producerende bedrijven op niet melk-producerende bedrijven, om daarmee niet over hoeven te gaan tot reductie in 2017, tegengegaan. Dat argument gaat niet op indien de bedrijfsvoering, zoals dat van appellante en de melkveehouder in zaaknummer 18/1572, gericht is op de terugkeer van de tijdelijk ‘uitgeschaarde’ runderen. In een dergelijke situatie is het redelijk om de artikelen 9a en 11 van de Regeling toe te passen zoals verweerder heeft gedaan in zaaknummer 18/1572. Dat wil zeggen, het referentie- en doelstellingsaantal ophogen met de in 2015 en 2016 ‘uitgeschaarde’ runderen en bij de maandgemiddelden in de periodes van 2017 de op dat moment ‘uitgeschaarde’ runderen meetellen. Anders dan appellante in zijn brief van 14 december 2020 stelt, biedt artikel 11 van de Regeling via het zesde lid de mogelijkheid tot een verhoging van het referentie- en doelstellingaantal voor alle periodes van 2017. Het College volgt appellante daarom niet in de door haar voorgestane oplossing om met toepassing van de hardheidsclausule de bij [naam 2] ondergebrachte dieren in 2017 in het geheel niet mee te tellen.
De conclusie is dat de verschillen tussen de situatie van appellante en die van de melkveehouder in zaaknummer 18/1572 niet dermate groot zijn, dat ze het verschil in behandeling tussen beide rechtvaardigen. Verweerder dient ten aanzien van appellante de artikelen 9a en 11 van de Regeling op dezelfde wijze toe te passen als hij heeft gedaan in zaaknummer 18/1572.
Het betoog slaagt.
Overschrijding redelijke termijn
8. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een nietpunitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
9. Verweerder heeft de bezwaarschriften tegen de primaire besluiten 4 en 5 ontvangen op respectievelijk 22 maart 2018 en 25 juli 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan 10 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade. Wegens de samenhang tussen de besluiten bestaat één keer recht op dat bedrag en wordt voor de berekening van de schadevergoeding uitgegaan van de ontvangst van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit 4.
10. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar tegen het primaire besluit 4 meer dan een half jaar in beslag heeft genomen – te weten negen maanden en een week. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van drie maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat het resterende deel van de overschrijding van de redelijke termijn – zeven maanden – voor rekening van de Staat komt. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 300,- (3/10 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat tot betaling van een bedrag van € 700,- (7/10 x € 1.000,-) aan appellante.
Slotsom
11. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, omdat het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 7.5 tot en met 7.7 is overwogen. Indien verweerder daartoe nadere inlichtingen van appellante nodig heeft, dient hij appellante in de gelegenheid te stellen deze over te leggen.
11. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn
11. Verweerder dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van appellante in beroep en het door haar betaalde griffierecht te worden veroordeeld.
Beslissing
Het College
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries-Biharie