COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juni 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
uitspraak
zaaknummer: 19/75
(gemachtigde: J.A. Rietveld),
en
(gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. J.H. Eleveld),
en
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 4 september 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en het fosfaatrecht van appellant verlaagd.
Bij besluit van 10 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 6 mei 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellant gegrond verklaard, onder herroeping van het herzieningsbesluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2020 door de enkelvoudige kamer. Namens appellant is verschenen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn toenmalige gemachtigde mr. R. Kuiper.
Het College heeft het onderzoek heropend en de zaak doorverwezen naar de meervoudige kamer.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021 door de meervoudige kamer. Namens appellant is verschenen [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 151 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen (8 stuks jongvee en 1 fokstier) die op 2 juli 2015 op het jongvee-opfokbedrijf van appellant in [plaats] aanwezig waren. Verweerder heeft geen korting toegepast omdat het bedrijf van appellant grondgebonden is. Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant verlaagd naar 0 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gegrond verklaard, onder intrekking van het bestreden besluit en herroeping van het herzieningsbesluit, en heeft hij het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 151 kg.
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Appellant heeft in zijn brief van 28 september 2020 en op de zitting van 12 oktober 2020 aangegeven dat tegemoet is gekomen aan zijn beroepsgronden gericht tegen het bestreden besluit en dat enkel nog een geschil met verweerder resteert over zijn verzoek om schadevergoeding. Dit betekent dat appellant ook geen procesbelang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep gericht tegen het vervangingsbesluit. Het College zal het beroep tegen het vervangingsbesluit dus niet-ontvankelijk verklaren.
Verzoek om schadevergoeding
2. In geschil is enkel nog of appellant als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming schade heeft geleden die voor vergoeding in aanmerking komt. Volgens appellant heeft hij schade geleden doordat hij tussen 4 september 2018 en 6 mei 2020 het fosfaatrecht, dat bij het primaire besluit was vastgesteld op 151 kg en bij het herzieningsbesluit ten onrechte is verlaagd naar 0 kg, niet heeft kunnen verhuren. Deze schade komt volgens appellant neer op€ 7.882,20 in het jaar 2018 (151 kg fosfaatrecht min 10% afroming is 135,9 kg fosfaatrecht, keer een verhuurprijs van € 58,-) en op € 3.057,75 voor het jaar 2019 (135,9 kg fosfaatrecht min 10% afroming is 122,31 kg fosfaatrecht, keer een verhuurprijs van € 25,-), in totaal € 10.939,95. De verhuurprijs heeft appellant onderbouwd met fictieve leaseovereenkomsten. Daarnaast heeft appellant immateriële schade geleden door de overschrijding van de redelijke termijn voor het behandelen van bezwaar en beroep.
Standpunt van verweerder
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de besluitvorming onrechtmatig is, maar dat appellant niet heeft aangetoond dat hij werkelijk schade heeft geleden. Daarvoor had bijvoorbeeld een conceptovereenkomst moeten worden overgelegd waaruit blijkt dat de verhuur zou plaatsvinden. Verweerder heeft geen inzicht in de veestapel van appellant in 2018 en 2019, waardoor ook niet duidelijk is of appellant de fosfaatrechten wel had kunnen verhuren en hij de rechten niet nodig had om de veestapel te mogen houden. Ook heeft appellant geen melding van overdracht of verhuur van fosfaatrechten ingediend bij verweerder in de periode 31 januari 2018 tot en met 4 september 2018. Het verzoek om schadevergoeding moet volgens verweerder daarom worden afgewezen.
Beoordeling
Schadevergoeding
Het ligt gelet op artikel 8:92, eerste lid, onder c, van de Awb op de weg van de verzoeker om schadevergoeding om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek. In dit geval is volgens appellant sprake van een onrechtmatige daad omdat zijn fosfaatrecht ten onrechte is verlaagd in het herzieningsbesluit.
Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW).
Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan de melkveehouder een hoger aantal fosfaatrecht is toegekend, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit althans voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten was toegekend. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. De stelplicht en bewijslast van het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de schade liggen vervolgens bij de melkveehouder; die dient aan te tonen dat hij schade heeft geleden ten gevolge van de onrechtmatige besluitvorming.
Hier doet zich de situatie voor dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken, het herzieningsbesluit heeft herroepen en in plaats daarvan een besluit (het vervangingsbesluit) heeft genomen waarbij aan appellant een hoger aantal fosfaatrecht is toegekend (151 kg fosfaatrecht). In deze intrekking en herroeping moet daarom een erkenning worden gelezen van de onrechtmatigheid van de besluitvorming voor zover daarbij een lager fosfaatrecht is toegekend (0 kg fosfaatrecht). Zoals hiervoor overwogen, wordt deze onrechtmatigheid in beginsel toegerekend aan verweerder.
De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van de minister en de schade liggen bij de melkveehouder.
Ten aanzien van het causaal verband overweegt het College onder verwijzing naar de arresten van de Hoge Raad van 3 juni 2016 (ECLI:NL:HR:2016:1112) en 6 januari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:18) dat als het bestuursorgaan, in dit geval de minister, na een vernietiging van een besluit opnieuw in de zaak heeft voorzien door het nemen van een nieuw besluit, of onder intrekking of herroeping een nieuw vervangend besluit heeft genomen, het van de inhoud van dat nieuwe besluit afhangt of het eerdere, onrechtmatige besluit tot schade heeft geleid. Als het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die (voor de belanghebbende) tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere besluit, dan is dat, voor zover het gaat om schade die veroorzaakt wordt door dat rechtsgevolg, niet het geval.
Voor zover het gaat om andere schade dan schade die veroorzaakt wordt door het rechtsgevolg van het besluit, en waarvan de vergoedbaarheid daarom niet afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, geldt met betrekking tot het causaal verband dat het bestaan van dat verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
Aangezien bij het als laatste genomen besluit, het vervangingsbesluit, het aantal fosfaatrechten rechtmatig is vastgesteld op 151 kg volgt hieruit dat het herroepen herzieningsbesluit, waarbij het fosfaatrecht lager was vastgesteld, schade bij appellant heeft veroorzaakt voor zover deze daardoor over minder fosfaatrecht beschikte. Indien verweerder het nemen van het herzieningsbesluit achterwege had gelaten zou appellant in het ongestoorde genot van zijn fosfaatrechten zijn gebleven.
Gesteld is dat schade is geleden in de vorm van het niet kunnen verhuren van 151 kg fosfaatrecht in de periode van 4 september 2018 en 6 mei 2020. Appellant heeft de gestelde schade onderbouwd met een berekening van de gemiste huurinkomsten, waarbij hij de gehanteerde verhuurprijs heeft onderbouwd door overlegging van een leaseovereenkomst tussen een fictieve verhuurder en huurder Hans Rietveld Agrarische bemiddeling B.V. uit 2018 en eenzelfde leaseovereenkomst uit 2019.
Het College komt tot het oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de gestelde schade daadwerkelijk heeft geleden, omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat als het fosfaatrecht bij het herzieningsbesluit niet was verlaagd tot 0 kg, hij dit, zoals gesteld, in de periode van 4 september 2018 tot 6 mei 2020 zou hebben verhuurd. Op de zitting van 23 februari 2021 heeft appellant weliswaar uiteengezet dat hij sinds het fosfaatrechtenstelsel is ingegaan enkel vleesvee houdt en dus de fosfaatrechten niet nodig had, maar hij heeft dit niet onderbouwd. Nu niet is vast komen te staan dat het fosfaatrecht aan appellant in de betreffende periode ter beschikking stond voor verhuur (of verkoop) omdat hij het niet nodig had voor zijn eigen bedrijfsvoering, ontbreekt (een begin van) bewijs van de gestelde schade. Het College wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Redelijke termijn
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden niet is overschreden. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 15 oktober 2018 ontvangen. Appellant heeft bij brief van 28 september 2020 en ook op de zitting van 12 oktober 2020 aangegeven dat verweerder met het vervangingsbesluit volledig is tegemoet gekomen aan zijn beroepsgronden tegen het bestreden besluit. Dit betekent dat appellant vanaf het moment dat het vervangingsbesluit is genomen, 6 mei 2020, niet langer in onzekerheid verkeerde over de uitkomst van de procedure. De tweejaarstermijn is dan ook niet overschreden. Het College wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn af.
Slotsom
Zoals onder 1.2 en 1.3 al is overwogen, wordt het beroep gericht tegen het bestreden besluit en het vervangingsbesluit niet-ontvankelijk verklaard. Het verzoek om vergoeding van de door appellant gestelde schade als gevolg van het bestreden besluit wordt afgewezen. Het verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt afgewezen.
Omdat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de nadere reactie, 0,5 punt voor de nadere zitting anders dan na tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. M. van Duuren en mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.