ECLI:NL:CBB:2021:895, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-09-2021, 21/227

Procesverloop

Overwegingen

Relevante bepalingen

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).

Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw wordt onder “melkvee”, voor zover hier van belang, verstaan melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken.

In tabel I van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) zijn, voor zover hier van belang, de volgende diercategorieën opgenomen:

- melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met diernummer 100;

- weide- en zoogkoeien (koeien die ten minste eenmaal hebben gekalfd niet zijnde melk- en kalfkoeien), met diernummer 120.

Feiten

Appellante exploiteert een melkveebedrijf in Sint Anthonis. Zij doet dit vanuit twee bedrijfslocaties met de Unieke Bedrijfsnummers (UBN) [......] en [......] .

Rond 1 november 2014 was bij het melkvee van appellante sprake van diergezondheidsproblemen. Appellante heeft in dit verband een melding bijzondere omstandigheden gedaan, die verweerder op 30 maart 2018 heeft ontvangen.

Uitspraak van het College en besluit van verweerder

In de uitspraak van 19 januari 2021 ligt de inhoud van het vervangingsbesluit bij het College ter beoordeling voor. Verweerder heeft daarin onder meer het verzoek van appellante om toepassing van de knelgevallenregeling afgewezen, omdat niet zou zijn voldaan aan de 5%-drempel. Niet ter discussie staat dat appellantes veestapel is getroffen door dierziekte. Ook is niet in geschil dat voor berekening van de 5%-drempel moet worden uitgegaan van de dieraantallen op de peildatum in combinatie met de gemiddelde melkproductie per koe in 2014, waarbij laatstgenoemde moet worden berekend door de totale melkproductie in 2014 te delen door het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2014. Vraag is echter hoe verweerder tot het gemiddeld aantal in 2014 van 278,4 melk- en kalfkoeien is gekomen. Mogelijk heeft verweerder dit aantal afgeleid uit het CRV Mineraal bedrijfsoverzicht (CRV-overzicht) waarin 251,2 melk- en kalfkoeien (diercategorie 100) en 27,2 weide- en zoogkoeien (diercategorie 120) staan vermeld, wat leidt tot een totaal van 278,4 dieren, maar voor de berekening van de 5%-drempel zijn alleen de melk- en kalfkoeien relevant. Omdat daarover onduidelijkheid bestaat, heeft het College verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Daarin dient verweerder aanvullend te motiveren hoe hij tot het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2014 is gekomen en dient hij eveneens de vraag te beantwoorden of appellante in het verlengde daarvan voldoet aan de 5%-drempel, eventueel onderbouwd met een nieuwe berekening.

In het bestreden besluit II heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Ook nu ziet verweerder geen aanleiding om de knelgevallenregeling toe te passen, omdat appellante niet zou voldoen aan de 5%-drempel. Bij de berekening daarvan is verweerder wederom ervan uitgegaan dat appellante in 2014 gemiddeld 278,4 melk- en kalfkoeien hield. Het bezwaar is ongegrond verklaard en het primaire besluit is gehandhaafd.

Beroepsgronden

Appellante stelt dat verweerder haar verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling ten onrechte heeft afgewezen. Zoals volgt uit de uitspraak van 19 januari 2021 dient voor de berekening van de 5%-drempel de gemiddelde melkproductie per koe te worden bepaald. In plaats van het kalenderjaar 2014 heeft het echter appellantes voorkeur om, bij nader inzien, aan te sluiten bij de gemiddelde melkproductie per koe in het kalenderjaar 2011. Reden hiervoor is dat er toen nog geen zaken met de opfokker werden gedaan en er ook nog geen sprake was van dierziekte; in zoverre is 2011 dus representatiever dan 2014.

Moet voor het bepalen van de gemiddelde melkproductie per koe echter worden aangesloten bij het kalenderjaar 2014, dan acht appellante onder meer het volgende van belang. In het bestreden besluit II is verweerder uitgegaan van gemiddeld 278,4 melk- en kalfkoeien in 2014. Appellante is het niet eens met deze dieraantallen, nu uit het CRV-overzicht volgt dat zij in 2014 gemiddeld 251,2 melk- en kalfkoeien en 27,2 weide- en zoogkoeien op haar bedrijf hield. Appellante ziet geen reden om van het CRV-overzicht af te wijken, aangezien daarin niet voor niets onderscheid is gemaakt tussen de verschillende diercategorieën. Dat de 27,2 weide- en zoogkoeien in eerste instantie geregistreerd stonden op haar bedrijfslocatie met UBN [......] en later grotendeels zijn overgeschreven naar haar bedrijfslocatie met UBN [......] klopt weliswaar, maar zij heeft dit gedaan om meerdere redenen. Zo is bijvoorbeeld de ligging van de bedrijfslocatie UBN [......] beter, waardoor de aanvoer van de dieren via die locatie plaatsvindt. Onder welk UBN de dieren geregistreerd staan zegt in zoverre niets over de kwalificatie van de dieren. Het is dus niet zo dat – zoals verweerder lijkt te suggereren – de dieren onder UBN [......] kwalificeerden als droogstaande koeien om later weer te worden ingezet als melkkoe onder UBN [......] . En hoewel het klopt dat zij in de toelichting bij de melding bijzondere omstandigheden heeft aangegeven dat alle dieren bij UBN [......] eigenlijk thuishoorden in diercategorie 100 en dus melk- en kalfkoeien waren, had appellante dit destijds alleen vermeld omdat ze niet precies wist hoe de onderlinge verhouding tussen de verschillende diercategorieën werkte. Bovendien wist verweerder dit ook niet, nu dit pas met de uitspraak van het College van 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244) duidelijk is geworden. Appellante concludeert dan ook dat, nu er geen reden is om van het CRV-overzicht af te wijken, daarbij moet worden aangesloten als gevolg waarvan geoordeeld moet worden dat zij in 2014 gemiddeld 251,2 melk- en kalfkoeien op haar bedrijf hield.

Standpunt van verweerder

Verweerder heeft aangegeven dat uit de uitspraak van 19 januari 2021 volgt dat voor de berekening van de 5%-drempel moet worden uitgegaan van de gemiddelde melkproductie in het kalenderjaar 2014. Verweerder acht het opmerkelijk dat appellante nu ineens wil aansluiten bij kalenderjaar 2011 en kan zich daarin dan ook niet vinden.

Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij bij de berekening van de 5%-drempel terecht is uitgegaan van gemiddeld 278,4 melk- en kalfkoeien in 2014. Hoewel uit het CRV-overzicht valt af te leiden dat appellante in 2014 gemiddeld 251,2 melk- en kalfkoeien en 27,2 weide- en zoogkoeien hield, heeft zij in de toelichting bij de melding bijzondere omstandigheden aangegeven dat deze aantallen bij nader inzien niet kloppen. Meer concreet heeft zij aangegeven dat het aantal weide- en zoogkoeien moet worden opgeteld bij het aantal melk- en kalfkoeien, omdat deze dieren (uiteindelijk weer) worden ingezet voor de melkproductie, wat aldus leidt tot gemiddeld 278,4 melk- en kalfkoeien in 2014. Dit standpunt sluit aan bij de Gecombineerde Opgave (GO) 2014 en 2015 waarin appellante heeft aangegeven dat zij alleen melk- en kalfkoeien voor de melkveehouderij houdt; ‘overige koeien’ heeft zij daar niet ingevuld. Verder blijkt uit de GO dat er in 2014 gemiddeld 278 melkgevende koeien aanwezig waren op appellantes bedrijf. Tot slot verwijst verweerder voor de volledigheid naar een aantal overzichten waaruit blijkt dat de dieren die geregistreerd stonden onder UBN [......] , daar een relatief korte periode hebben gestaan. Vervolgens is het overgrote deel van de dieren, nadat ze een kalf hebben gekregen en behoudens de dieren die naar de slacht zijn gegaan, weer ingezet bij appellantes bedrijf met UBN [......] om mee te draaien in de melkproductie. Voor verweerder is het dan ook duidelijk dat de dieren die geregistreerd stonden onder UBN [......] moeten worden aangemerkt als droogkoeien en hiermee dus als melkvee (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:385, en 7 april 2020, ECLI NL:CBB:2020:218). In het verlengde daarvan heeft verweerder in het bestreden besluit II terecht geoordeeld dat appellante in 2014 gemiddeld 278,4 melk- en kalfkoeien op haar bedrijf hield.

Beoordeling

In de uitspraak van 19 januari 2021 is reeds geoordeeld dat voor de berekening van de 5%-drempel moet worden uitgegaan van de dieraantallen op de peildatum en een gemiddelde melkproductie per koe in 2014. Appellante wil het jaar van de gemiddelde melkproductie nu alsnog ter discussie stellen, in zoverre dat haar voorkeur ernaar uitgaat om aan te sluiten bij het kalenderjaar 2011 in plaats van 2014, maar het College gaat daaraan voorbij. Nog daargelaten dat een onderbouwing voor dit standpunt ontbreekt, had appellante dit ook tijdens de eerdere procedure naar voren kunnen brengen. Hetgeen appellante in dit verband heeft aangevoerd, doet hier niet aan af.

Over het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2014 oordeelt het College als volgt. Niet ter discussie staat dat de dieren die geregistreerd stonden onder UBN [......] moeten worden aangemerkt als melk- en kalfkoeien, als gevolg waarvan appellante in 2014 in ieder geval gemiddeld 251,2 melk- en kalfkoeien op haar bedrijf hield. Vraag is echter of de dieren die geregistreerd stonden onder UBN [......] ook als melk- en kalfkoeien moeten worden aangemerkt, of dat deze dieren kwalificeren als weide- en zoogkoeien. Het gaat hier dus om een kwalificatiekwestie. Het College merkt hierover op dat het onderscheid tussen een melk- en kalfkoe of een weide- en zoogkoe niet altijd makkelijk te maken is en mede afhangt van de omstandigheden op het bedrijf. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 29 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:545, onder 6.1) volgt uit het systeem van de Msw dat de I&R-registratie in beginsel leidend is voor het vaststellen van het fosfaatrecht. Wel kan er aanleiding zijn om nader onderzoek te doen naar de juistheid van die registratie, als die juistheid onderbouwd wordt betwist.

Verweerder verwijst naar een aantal overzichten waarin onder meer de leeftijd, aankomst- en vertrekdatum en locatie van de dieren staan vermeld. Hoewel deze gegevens afkomstig zouden zijn uit het I&R-systeem, kan uit die overzichten niet worden afgeleid tot welke diercategorieën de betreffende dieren behoren. Als gevolg hiervan valt het College terug op het door appellante overgelegde CRV-overzicht. Daaruit blijkt dat de gemiddeld 27,2 dieren die geregistreerd stonden onder UBN [......] kwalificeerden als weide- en zoogkoeien. Op grond hiervan zou het uitgangspunt moeten zijn dat appellante in 2014 gemiddeld 251,2 melk- en kalfkoeien op haar bedrijf hield. Het is vervolgens aan verweerder om onderbouwd aannemelijk te maken dat het CRV-overzicht een onjuist beeld geeft (zie in vergelijkbare zin de uitspraak van het College van 22 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:642).

Verweerder merkt in dit verband op dat uit de door hem overgelegde overzichten kan worden afgeleid dat een overgroot deel van de dieren die geregistreerd stonden onder UBN [......] , een kalf heeft gekregen en uiteindelijk terecht is gekomen bij UBN [......] om daar te worden ingezet als melkkoe. Als gevolg hiervan zouden de dieren die geregistreerd stonden onder UBN [......] kwalificeren als droogkoeien en hiermee dus als melkvee, aldus verweerder. Verder verwijst verweerder in dit verband naar appellantes toelichting bij de melding bijzondere omstandigheden, en de GO 2014 en 2015 waarin appellante heeft aangegeven dat zij destijds alleen melk- en kalfkoeien op haar bedrijf hield.

Het College is van oordeel dat verweerder met hetgeen vermeld onder 6.2.3 voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het CRV-overzicht geen volledig beeld geeft over de kwalificatie van de onder UBN [......] geregistreerde dieren. Ten aanzien van een deel van die dieren, bijvoorbeeld de dieren die, nadat ze een kalf hadden gekregen, weer ingezet zijn voor de melkproductie, heeft verweerder met de door hem verstrekte overzichten voldoende aannemelijk gemaakt dat deze dieren moeten worden aangemerkt als melk- en kalfkoeien. Desondanks wil dit nog niet zeggen dat daarmee alle dieren die geregistreerd stonden onder UBN [......] als zodanig kwalificeren. Een (ander) deel van die dieren lijkt volgens de overzichten namelijk terecht te zijn gekomen op een andere bestemming dan in de melkproductie, als gevolg waarvan niet zonder meer kan worden aangenomen dat appellante deze dieren aanhield voor de melkproductie en het aldus ging om melkvee. Nu verweerder ook die dieren, zonder dat is komen vast te staan dat het hier gaat om melk- en kalfkoeien, heeft meegeteld bij het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien van appellante, is het bestreden besluit II in zoverre onvoldoende gemotiveerd. Verweerder zal daarom een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen, waarin hij op individueel niveau – dus per dier dat in 2014 stond geregistreerd op appellantes bedrijf met UBN [......] – dient te beoordelen of al dan niet sprake is van een melk- en kalfkoe. Indien nodig zal verweerder in het verlengde daarvan opnieuw moeten berekenen wat het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2014 was en of appellante alsnog aanspraak maakt op toepassing van de knelgevallenregeling. Gezien dit oordeel laat het College het overige onbesproken.

Slotsom

7. Gelet op hetgeen zoals overwogen onder 6.2.4 wordt het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit II vernietigd. Het College voorziet niet zelf in de zaak, nu aan de hand van een nadere motivering al dan niet een nieuwe berekening dient plaats te vinden ter beantwoording van de vraag of aanleiding is voor toepassing van de knelgevallenregeling en zo ja, hoe daaraan toepassing wordt gegeven. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak, waarbij hem een termijn wordt gegeven van zes weken.

8. Voornoemde leidt ertoe dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht aan haar dient te vergoeden. Tevens wordt verweerder veroordeeld in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing