ECLI:NL:CBB:2023:302, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-06-2023, 20/1159

Procesverloop in hoger beroep

Grondslag van het geschil

Op 28 september 2017 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het slachthuis bezocht en daar een overtreding geconstateerd. De toezichthouder heeft zijn bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen van 6 oktober 2017 (het rapport). In dit rapport staat – voor zover in dit hoger beroep van belang – het volgende vermeld:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij bij de restrainerband voor het onbedwelmd ritueel slachten van de schapen. Ik stelde vast dat bij het onbedwelmd ritueel slachten van een schaap niet systematisch beide halsslagaders werden doorgesneden. Ik zag namelijk dat de hals niet over de hele breedte even diep werd ingesneden; ik zag dat de snede aan de zijde waar de snijder stond dieper was dan de andere zijde. Bovendien zag ik na het aansnijden in de halswond slechts één krachtige pulserende bloedstraal.

Dit leidde er toe dat het dier onvoldoende snel verbloedde en onvoldoende snel het bewustzijn verloor.

Door deze werkwijze is het dier ernstig vermijdbaar lijden berokkend.”

In het besluit van 2 februari 2018 (het boetebesluit) heeft de minister – op basis van het rapport van bevindingen en conform zijn voornemen tot het opleggen van een boete – aan het slachthuis een boete opgelegd van € 2.500,- vanwege overtreding van een bij of krachtens de Wet dieren gesteld voorschrift. Volgens de minister heeft het slachthuis bij het onbedwelmd ritueel slachten van een schaap niet systematisch beide halsslagaders doorgesneden. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Het slachthuis heeft aldus in strijd gehandeld met de artikelen 3, eerste lid, 4, vierde lid, en 15, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009) en punt 3.2 van bijlage III bij deze verordening.

Bij besluit van 12 april 2019, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Het College wijst erop dat waar hierna sprake is van overtreding van met name genoemde voorschriften uit Verordening 1099/2009, deze voorschriften ingevolge artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren zijn aangewezen als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren.

4. Het slachthuis voert aan dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan zijn beroepsgronden dat uit niets blijkt dat het verbloeden bij het schaap langer dan 45 seconden heeft geduurd, dat evenmin is gebleken dat het verbloeden bij dit schaap langer heeft geduurd dan bij andere slachtdieren, dat bij het schaap geen onderzoek is gedaan naar een afwijkende anatomie en dat de aanwezigheid van slechts één krachtige pulserende bloedstraal niet de conclusie rechtvaardigt dat niet beide aders zijn doorgesneden. Uit de uitspraak blijkt immers niet of en hoe is vastgesteld dat de verbloeding langer dan 45 seconden heeft geduurd, noch is vastgesteld dat niet beide halsslagaders waren doorgesneden.

5. De minister heeft in zijn reactie op het hogerberoepschrift gesteld dat indien beide

halsslagaders doorgesneden worden, er altijd twee bloedstralen te zien zijn, anders dan het slachthuis stelt.

Het College stelt voorop dat in een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat het slachthuis de hem ten laste gelegde overtreding heeft begaan en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat het slachthuis de hem ten laste gelegde overtreding heeft begaan, steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.

In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.

Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de hals van het schaap niet over de hele breedte even diep werd ingesneden, dat de snede aan de zijde waar de snijder stond dieper was dan aan de andere zijde en dat na het aansnijden slechts één krachtige pulserende bloedstraal zichtbaar was. De toezichthouder stelde vast dat niet systematisch beide halsslagaders werden doorgesneden. Het slachthuis heeft deze vaststelling betwist en hiertoe gesteld dat de aanwezigheid van slechts één krachtige pulserende bloedstraal de vaststelling dat niet beide halsslagaders zijn doorgesneden niet rechtvaardigt. De stelling van de minister dat indien beide halsslagaders doorgesneden worden er altijd twee stralen te zien zijn, heeft het slachthuis weliswaar weersproken, maar zonder zijn stelling van een concrete motivering te voorzien. Tegen deze achtergrond ziet het College in hetgeen het slachthuis heeft gesteld geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de bevindingen van de toezichthouder niet aan de overtreding ten grondslag heeft kunnen leggen.

Gelet op het voorgaande is het College met de rechtbank van oordeel dat het slachthuis de artikelen 3, eerste lid, 4, vierde lid, 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009 en punt 3.2 van bijlage III bij deze verordening heeft overtreden en dat de minister vanwege die overtreding bevoegd was om het slachthuis een boete op te leggen.

Het slachthuis voert aan dat de rechtbank heeft nagelaten om de hoogte van de boete te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Het slachthuis wijst erop dat gelet op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechter een evenredigheidstoets moet uitvoeren. Ter zitting van 13 juli 2022 heeft het slachthuis een beroep gedaan op zijn slechte financiële situatie. Hij heeft daartoe vervolgens twee stukken ingebracht. Een van deze stukken is een verklaring van een accountant van 20 mei 2022, inhoudende dat betaling van de NVWA-boetes van € 35.000,- het voortbestaan van het slachthuis in gevaar kan brengen, dat de quick-ratio lager is dan 1 en de solvabiliteitsratio nihil is. Het andere stuk bestaat uit een balans en drie winst- en verliesoverzichten van de periodes tot en met mei 2022, juni 2022 en juli 2022.

Op 20 maart 2023 heeft het slachthuis het College geïnformeerd dat meerdere schuldeisers het faillissement van het slachthuis hebben aangevraagd en dat er ten minste één zitting hieromtrent heeft plaatsgevonden. Desgevraagd heeft het slachthuis laten weten dat op 7 maart 2023 een zitting over die faillissementsaanvraag is geweest en dat over die aanvraag op 28 maart 2023 (weer) een zitting zou zijn.

De minister meent op basis van de aangeleverde stukken dat het slachthuis goed in staat moet worden geacht om zijn kortlopende schulden te betalen en dat er geen reden is om tot matiging van de boete over te gaan.

Ten eerste wijst de minister erop dat het slachthuis onderdeel uitmaakt van een conglomeraat van bedrijven die waarschijnlijk zeer nauw met elkaar samenwerken. Indien de genoemde vennootschappen de opdrachtgevers, de leveranciers en de afnemers van het slachthuis zijn, is niet uit te sluiten dat de slachttarieven niet marktconform zijn waardoor de jaarcijfers een te positief of een te negatief beeld van de werkelijkheid geven. Zonder de geconsolideerde jaarcijfers van andere bedrijven binnen het conglomeraat valt er voor de minister geen betrouwbaar oordeel te geven over de vraag of het slachthuis daadwerkelijk niet meer in staat zou zijn om de bestuurlijke boete te betalen.

Verder stelt de minister dat de beschikbare banktegoeden bijna al voldoende zijn om in een keer alle crediteuren te betalen. Daarnaast is er een flink bedrag aan direct opeisbare vorderingen zodat het slachthuis goed in staat moet worden geacht om zijn crediteuren – ook de minister voor wat betreft de onderhavige bestuurlijke boete – te betalen. Op basis van de voorlopige balansen berekent de minister een quick ratio die duidelijk groter is dan 1.

Het College stelt vast dat de hoogte van de boete die de minister heeft opgelegd voor de overtreding als hier aan de orde in overeenstemming is met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, en met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren.

Het College is van oordeel dat het slachthuis niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan de boete moet worden gematigd. Het College overweegt hiertoe als volgt.

De aan het slachthuis opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest) en artikel 6 van het EVRM brengen mee dat de rechter dient te toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 47 van het EU Handvest en artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie ook de uitspraak van het College van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167 en die van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301). Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit vaste rechtspraak (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403, en de uitspraak van het College van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301) volgt dat een geringe financiële draagkracht kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid – als bedoeld in het derde lid van artikel 5:46 van de Awb – die aanleiding geeft om de boete te matigen.

Het slachthuis heeft financiële stukken ingebracht. De minister heeft gemotiveerd gesteld dat zonder de jaarcijfers van andere bedrijven binnen het conglomeraat geen betrouwbaar oordeel kan worden gegeven over de draagkracht van het slachthuis. Het slachthuis heeft dit gemotiveerde betoog niet weersproken. Verder is van belang dat uit de overgelegde stukken blijkt dat in juli 2022 de liquide middelen en de vorderingen (debiteuren) voldoende hoog waren om de crediteuren te betalen. Dit betekent dat het slachthuis in ieder geval medio 2022, toen hij de stukken bij het College indiende, voldoende draagkracht had om de boete op dat moment te betalen. Het slachthuis heeft geen recentere financiële stukken ingediend. Met de ingebrachte financiële stukken heeft het slachthuis dus niet aannemelijk gemaakt dat er aanleiding bestaat om de boete te matigen.

Het College is van oordeel dat de omstandigheid dat schuldeisers een verzoek tot faillietverklaring van het slachthuis hebben ingediend, hier evenmin een reden vormt voor matiging van de onderhavige boete. Aan te nemen valt dat de vorderingen van de minister worden meegenomen bij de afwikkeling van het eventuele faillissement. Dat bij die afwikkeling de mogelijkheid bestaat dat de vorderingen van de minister niet of niet volledig betaald worden, vormt geen aanleiding om de boete in de onderhavige procedure te matigen. Een eventueel faillissement zou overigens wel een reden tot matiging kunnen zijn, in het geval het faillissement een direct gevolg zou zijn van de opgelegde boete. Dat daarvan sprake is, heeft het slachthuis niet betoogd. Evenmin bieden de gedingstukken aanleiding om hiervan uit te gaan.

Dat sprake zou zijn van andere bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen, behalve het beroep op verminderde draagkracht, heeft het slachthuis niet geconcretiseerd.

10. Het vorengaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep ongegrond is. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.

11. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. T. Pavićević en mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juni 2023.

w.g. H.L. van der Beek w.g. C.D.V. Efstratiades

BIJLAGE

Bij eenvoudige bedwelming of slacht overeenkomstig artikel 4, lid 4, worden systematisch de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten doorgesneden. Elektrische stimulatie vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier bewusteloos is. Verdere uitslachting of broeiing vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont.

Wet dieren

Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.2 Boetecategorieën

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

(…)

c. categorie 3: € 2.500,-

(…)

Regeling houders van dieren

Artikel 5.8 Verbodsbepaling

Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, (…), 15, eerste (…) lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.

Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

(…) Categorie

(…)

Regeling houders van dieren

(…)

Artikel 5.8 3