COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2024 op het hoger beroep van:
Slachterij [naam 1] B.V., te [plaats 1] (de slachterij)
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
uitspraak
Zaaknummer: 21/694
(gemachtigde: [naam 2] ),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 mei 2021, kenmerk ROT 19/5328, in het geding tussen
de slachterij
en
(gemachtigde: mr. M. Kool).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Procesverloop in hoger beroep
De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 21 mei 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:4409) (aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
De zitting was op 5 december 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de slachterij haar gemachtigde en namens de minister zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] .
De slachterij heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt.
Grondslag van het geschil
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
Op 30 augustus 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij de slachterij een inspectie uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een op dezelfde dag op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.
“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de slachthal van Slachterij [naam 1] B.V. Ik zag daar dat er aan het einde van de slachtbaan, ter hoogte van de weeginstallatie, 2 grote karkashelften aan de baan hingen. Ik zag dat beide helften elk over een lengte van ongeveer 40 centimeter op de grond hingen (zie foto’s). Pas nadat de beide helften van het karkas over ongeveer 1.5-2 meter baanlengte over de grond waren gesleept werden er maatregelen genomen door de medewerkers.
Het betrof een groot karkas van een stier. Dit karkas had echter ook het hele slachtproces doorlopen (>30 min). Alle aanwezige medewerkers hebben het karkas langs zien komen tijdens het slachtproces. Het laagste punt van de baan, waar het karkas de grond raakte, is bij een groot aantal medewerkers bekend en zou in ieder geval bekend moeten zijn bij de leidinggevende.
Ik zag dat een karkas in contact kwam met vloeren.”
Naar aanleiding van de bevindingen heeft de minister met het besluit van 15 maart 2019 (boetebesluit) de slachterij een boete opgelegd van € 2.500,-, omdat de slachterij er niet voor heeft gezorgd dat een karkas niet in contact komt met de vloer. Volgens de minister heeft de slachterij hiermee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten en artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 11, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004) overtreden.
Bij besluit van 5 september 2019 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van de slachterij tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk de slachterij en de minister moet worden gelezen:
“2.5. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt in voldoende mate uit het rapport van bevindingen wat eiseres wordt verweten. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder constateerde dat twee grote karkashelften op de grond hingen en dat er pas maatregelen werden genomen door de medewerkers, nadat beide helften van het karkas over ongeveer 1,5-2 meter baanlengte over de grond waren gesleept. Uit punt 11 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 blijkt dat karkassen en slachtafval niet in contact mogen komen met vloeren, wanden of werktafels. Verweerder heeft daarom terecht vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Dat eiseres de werkwijze hanteert dat het vlees wordt weggesneden en afgewaardeerd indien het karkas de grond heeft geraakt, leidt niet tot een ander oordeel. Door de NVWA is immers geen toestemming verleend voor het de grond laten raken van de karkassen. Eiseres had, gelet op punt 11 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004, te allen tijde dienen te voorkomen dat vlees de grond raakt. Indien sprake is van een te groot dier, had eiseres moeten overwegen dit dier niet te slachten als het bedrijf niet is toegerust om grote dieren te slachten in overeenstemming met de regels van Verordening 853/2004.
[…]
Tussen partijen is niet in geschil dat het interventiebeleid met code IB01-SPEC25, dat op 1 juli 2013 in werking is getreden, in deze zaak van toepassing is. Voor de vraag of verweerder in dit geval een boete aan eiseres kon opleggen, is van belang of in dit geval sprake is van een structurele overtreding. De waarschuwingen van 21 september 2017 en 18 december 2017, die verweerder op pagina 4 van het bestreden besluit heeft genoemd en die zich in het dossier bevinden, hebben beide betrekking op de norm als bedoeld in punt 11 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 (karkassen of slachtafval komen in aanraking met vloeren, wanden of werktafels). Het gaat weliswaar om verschillende situaties, maar het betreft overtredingen van hetzelfde hiervoor genoemde voorschrift. Ook heeft eiseres zelf gesteld dat het vaker voorkomt dat dieren te groot zijn en dat dan de standaardwerkwijze van het bedrijf is om aangetast vlees weg te snijden. Anders dan eiseres stelt, is in deze situatie wel sprake van een structurele overtreding, zodat verweerder in dit geval terecht een boete aan eiseres heeft opgelegd.
[…]
De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de van toepassing zijnde regelgeving gediende doel - het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de door eiseres begane overtreding en de risico’s die daarmee gepaard gingen, heeft verweerder in hetgeen door eiseres is aangevoerd geen reden hoeven zien om de boete te matigen dan wel af te zien van de oplegging van de boete. Evenmin is er grond voor een halvering van het boetebedrag als bedoeld in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, nu gezien de constateringen in het rapport van bevindingen niet kan worden geconcludeerd dat het risico voor de volksgezondheid gering was of ontbrak. Verweerder heeft er in dit kader in het bestreden besluit terecht op gewezen dat uit het rapport van bevindingen volgt dat het betreffende karkas anderhalf tot twee meter over de grond heeft gesleept. Eiseres was op de hoogte van de afmetingen van haar slachtbaan en had kunnen weten dat grote dieren niet passen. Zij had dus kunnen voorkomen dat het rund de grond zou raken en dat dit dier anderhalf tot twee meter over de grond zou slepen. Gelet hierop is het dus aan eiseres te verwijten dat zij de overtreding niet heeft voorkomen. Dat eiseres een werkwijze hanteert waarbij het vlees dat met de grond in contact is geweest wordt weggesneden en afgewaardeerd doet, zoals hiervoor reeds is overwogen, niet af aan de geconstateerde overtreding. Het beroep op het arrest van het Hof van 12 september 2019 slaagt niet, reeds nu eiseres niet nader heeft geconcretiseerd wat de relevantie van dit arrest is voor de onderhavige zaak.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3 Het van belang zijnde wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die onderdeel is van deze uitspraak.
Is er sprake van een overtreding?
De slachterij betwist in hoger beroep niet dat de karkashelften over een lengte van anderhalf tot twee meter over de vloer zijn gesleept. Zij betoogt dat zij heeft gehandeld volgens de standaardwerkwijze, die een duidelijke instructie geeft over wat te doen als er bezoedeling optreedt. Deze werkwijze (wegsnijden en materiaal afwaarderen als categorie-1-materiaal) - die is goedgekeurd door de NVWA - is correct uitgevoerd, met als resultaat dat het bezoedelde deel van het karkas is afgewaardeerd. De slachterij heeft in dit verband gewezen op p. 15 en16 van haar Kwaliteitshandboek, waarin deze werkwijze is beschreven. De werkwijze is ook conform de HACCP-richtlijnen. Volgens de slachterij is het onmogelijk om te produceren zonder dat incidenten voorkomen. Doet zich een incident voor, dan moet er correct worden gehandeld. Dat is in dit geval gebeurd.
In een geval als dit, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat de slachterij artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten en artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met bijlage III, sectie I en hoofdstuk IV, punt 11 van Verordening 853/2004 heeft overtreden en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat de slachterij de hiervoor genoemde bepaling heeft overtreden steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.
Op grond van artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 11 van Verordening 853/2004 mogen karkassen en slachtafval niet in contact komen met vloeren, wanden of werktafels.
Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen volgens de ondertekening is opgemaakt op ambtsbelofte. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
Het rapport van bevindingen vermeldt dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat er aan het einde van de slachtbaan, ter hoogte van de weeginstallatie, twee grote kaskashelften aan de slachtbaan hingen, die elk over een lengte van ongeveer 40 centimeter op de grond hingen. Nadat de karkashelften ongeveer 1,5 tot 2 meter over de grond waren gesleept, werden er maatregelen genomen. De toezichthouder heeft dus gezien dat de karkashelften in contact kwamen met de vloer. De slachterij betwist dit ook niet in hoger beroep. Er is dus geen reden voor twijfel aan genoemde waarnemingen van de toezichthouder.
Het College begrijpt de stelling van de slachterij dat zij heeft gehandeld conform de door de minister goedgekeurde werkwijze uit haar Kwaliteitshandboek zo, dat zij hiermee wil betogen dat zij bijlage III, sectie I en hoofdstuk IV, punt 11 van Verordening 853/2004 niet heeft overtreden doordat zij heeft gehandeld conform de instructie voor het opknappen van een bezoedeling, zoals vastgelegd in dat handboek. Naar aanleiding hiervan overweegt het College als volgt.
Hoofdstuk IV van bijlage III, sectie I, genaamd “Hygiëne bij het slachten”, beschrijft het slachtproces voor als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in chronologische volgorde. De onderdelen 1 tot en met 6 van hoofdstuk IV hebben betrekking op de ante-mortemfase. De onderdelen 7 tot en met 15 hebben betrekking op de uitslachtfase en de onderdelen 16 en 17 hebben betrekking op de fase na de post-mortemkeuring (pm-keuring). Punt 11 heeft dus betrekking op de uitslachtfase. Dat betekent dat deze norm specifiek van toepassing is in de fase vóór de pm-keuring. De pm-keuring markeert namelijk het einde van de uitslachtfase (vergelijk de uitspraak van het College van 19 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:426) over bijlage III, sectie I en hoofdstuk IV, punt 10). Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder de karkashelften op de grond zag hangen aan het einde van de slachtbaan, ter hoogte van de weeginstallatie. Dit is na de pm-keuring, zoals de minister desgevraagd op zitting heeft bevestigd. Omdat punt 11 specifiek ziet op de fase vóór de pm-keuring, is van een overtreding alleen sprake indien de karkashelften vóór de pm-keuring over de grond sleepten. Op basis van het rapport van bevindingen kan niet worden vastgesteld of de karkashelften vóór de pm-keuring over de grond sleepten. Dit betekent dat het rapport van bevindingen ontoereikend is voor het bewijs dat de slachterij de norm van punt 11 heeft overtreden. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de slachterij bovengenoemde overtreding heeft begaan en dat de minister bevoegd was tot het opleggen van een boete aan de slachterij wegens die overtreding.
Uit het onder 4.7 overwogene vloeit voort dat het hoger beroep gegrond is. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Het College zal in plaats daarvan het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het boetebesluit herroepen. Gelet hierop behoeven de overige hogerberoepsgronden van de slachterij geen bespreking.
Redelijke termijn
De slachterij heeft het College verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Omdat het College, zoals hiervoor is overwogen, het boetebesluit zal herroepen, is vermindering van die boete wegens overschrijding van de redelijke termijn niet mogelijk. Het College vat het verzoek van de slachterij daarom op als een verzoek om vergoeding van immateriële schade en overweegt daarover het volgende.
In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven een overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd.
In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen op 22 februari 2019, de dag waarop de minister de slachterij heeft medegedeeld voornemens te zijn om haar een bestuurlijke boete op te leggen. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou moeten bedragen. Dit betekent dat op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van vier jaar is overschreden met dertien maanden.
De vergoeding wegens immateriële schade bedraagt € 500,- per half jaar waarmee in de bestuurlijke of rechterlijke fase de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. Dit betekent dat de slachterij recht heeft op € 1.500,- schadevergoeding.
De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechter toe te rekenen, nu de bestuurlijke fase korter dan een jaar heeft geduurd en de rechterlijke fase in totaal langer dan drie jaar. Gelet hierop zal de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan de slachterij tot een bedrag van € 1.500,-.
Slotsom
6 Het hoger beroep is gegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Het College zal in plaats daarvan het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het boetebesluit herroepen. Het College zal de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot een schadevergoeding aan de slachterij van € 1.500,-.
7 Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Het College zal de minister opdragen het griffierecht in beroep (€ 345,-) en het griffierecht in hoger beroep (€ 541,-) te vergoeden.
Beslissing
Het College:
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2024.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. N.A. van Opbergen
Bijlage
Verordening 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong, luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 3 Algemene verplichtingen
1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
BIJLAGE IIISPECIFIEKE VOORSCHRIFTENSECTIE I: VLEES VAN ALS LANDBOUWHUIDIER GEHOUDEN HOEFDIEREN
HOOFDSTUK IV: HYGIËNE BIJ HET SLACHTEN
[…]Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan.
[…]
11. Karkassen en slachtafval mogen niet in contact komen met vloeren, wanden of werktafels.”
Wet dieren
Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden is strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 8.7. Bevoegdheid
Onze minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.”
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
[…]
d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;
(…).”