II. Beoordeling in zaak 21/54 (zaaknummer rechtbank 16/6174)
Standpunt appellante sub 10
Appellante sub 10 betoogt in de zaak 21/54, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6174, (eerst in hoger beroep) dat de minister aan haar ten onrechte reeds op basis van één constatering van verontreiniging een boete heeft opgelegd zonder dat daar twee eerdere constateringen van verontreinigingen met bijbehorende waarschuwingen aan zijn voorafgegaan. Als de minister het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 in de praktijk al toepaste voor de officiële publicatie ervan op 24 november 2015 was appellante sub 10 er onvoldoende over geïnformeerd dat na een eerdere boeteoplegging elke volgende constatering direct opnieuw een boete zou opleveren zonder dat eerst weer twee keer zou worden gewaarschuwd Dat dit de werkwijze was indien een audit was ingepland die nog niet had plaatsgevonden, was bij appellante sub 10 niet bekend en heeft de minister ook niet duidelijk naar haar toe gecommuniceerd. Dat dit de werkwijze was bleek appellante sub 10 pas uit de publicatie in november 2015 van het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015. Appellante sub 10 is hierdoor ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld op basis van eerdere waarschuwingen zodanige maatregelen te treffen dat de volgende constatering van verontreiniging en daarmee de boete kon worden voorkomen.
Is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol?
Het College stelt vast dat de controle die in deze zaak namens de minister is verricht en tot het opleggen van de boete heeft geleid, bij appellante sub 10 heeft plaatsgevonden op 5 november 2015. De minister paste in de periode tot 24 november 2015 in de (handhavings)praktijk al het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 toe.
Het College stelt verder op basis van de gedingstukken vast dat de minister in de zaak 21/54, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6174, aan appellante sub 10 direct, zonder haar eerst schriftelijk te waarschuwen, een boete heeft opgelegd na een constatering van een vierde verontreiniging. Het gaat om een opvolgende boete die de minister aan deze appellante heeft opgelegd nadat hij eerder vanwege drie eerdere constateringen van verontreiniging een initiële boete aan haar had opgelegd. Die eerdere, initiële boete is hiervoor aan de orde gekomen (uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6173).
Zoals het College hierna in 6 overweegt, zal hij dit initiële boetebesluit herroepen. Dit betekent dat er geen basis was voor de minister om in de zaak 21/54, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6174, volgens stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol versie 1 een opvolgende boete op te leggen zonder appellante sub 10 eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft er in deze zaak door het vervallen van de initiële boete immers niet van uit kunnen en mogen gaan dat het controle- en handhavingsproces zich in het stadium van stap C.1.5a van het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 bevond. De minister is er reeds hierom ten onrechte van uitgegaan dat hij in deze zaak na een vierde constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van boete kon overgaan, zonder appellante sub 10 eerst schriftelijk te waarschuwen. De minister heeft daarmee ook in deze zaak gehandeld in strijd met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 dat hij toen in de praktijk al toepaste, alsmede met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel.
De minister heeft in deze zaak te meer onzorgvuldig gehandeld, omdat voor appellante sub 10 onvoldoende duidelijk was dat de minister in de periode van juni 2015 tot en met november 2015 in de praktijk al zou handelen op de wijze die in stap C.1.5a van het later gepubliceerde Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 is omschreven. Uit stukken die de minister bij brief van 19 oktober 2023 desgevraagd heeft overgelegd blijkt namelijk niet dat de minister met appellante sub 10 heeft gecommuniceerd dat in die periode in zaken waarin al een initiële boete was opgelegd – in lijn met stap C.1.5.a – elke opvolgende constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van een nieuwe boete zou leiden als de officiële controle op het HACCP-systeem nog niet was uitgevoerd en dat in die zaken dus niet eerst nog twee keer schriftelijk zou worden gewaarschuwd.
Een brief van 5 november 2015 waarbij de minister deze handelwijze aan appellante sub 10 zou hebben kenbaar gemaakt, heeft de minister desgevraagd niet kunnen overleggen.
Omdat het hier gaat om punitieve sancties is het de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en ligt het op de weg van de minister om duidelijk uit een te zetten welke handelwijze hij hanteert. De minister is daarin tekortgeschoten.
De hoger beroepsgrond slaagt.
III. Beoordeling in zaak 21/38
Standpunt appellante sub 7
Appellante sub 7 betoogt in deze zaak (eerst in hoger beroep) dat de minister aan haar ten onrechte drie boetes heeft opgelegd zonder dat daar twee constateringen van verontreinigingen met bijbehorende waarschuwingen aan zijn voorafgegaan. Dat is volgens appellante sub 7 in strijd met het Handhavingsprotocol.
Is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol?
Het College stelt vast dat de controles die in deze zaak namens de minister zijn verricht en tot het opleggen van de drie boetes hebben geleid, bij appellante sub 7 hebben plaatsgevonden op 20 december 2017, 22 december 2017 en 12 januari 2018. Op die controles was versie 3 van 20 december 2017 van het Handhavingsprotocol van toepassing. De minister heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat versie 3 van het Handhavingsprotocol op voor deze zaak relevante punten niet verschilt van versie 2 van het protocol.
De minister is er bij het opleggen van de drie boetes van uitgegaan dat het controle- en handhavingsproces zich in het stadium van stap C.1.4a van het Handhavingsprotocol bevond. De minister is er daarom van uitgegaan dat hij in deze zaak na elke nieuwe constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van boete kon overgaan, zonder appellante sub 7 eerst schriftelijk te waarschuwen.
De minister heeft in zijn brief van 3 oktober 2023 gesteld dat aan appellante sub 7 (in 2015) een besluit “Maatregel aanpassen HACCP” is uitgereikt. Daarin heeft hij, aldus de minister, aan appellante sub 7 te kennen gegeven dat zij, zolang geen audit had plaatsgevonden, uitsluitend mocht slachten onder voorwaarden. Dat hield volgens de minister gelet op het Handhavingsprotocol ook in dat aan appellante sub 7 in de periode tot de goedkeuring van het aangepaste HACCP-systeem direct boetes werden opgelegd als bij een steekproef een verontreiniging werd vastgesteld.
Het College heeft de minister bij brief van 16 oktober 2023 (onder meer) om toezending van dit besluit gevraagd. De minister heeft niet gereageerd op deze brief. Het College kan daarom niet vaststellen dat appellante sub 7 bedoeld besluit (in 2015) heeft gekregen. In het verlengde daarvan kan het College niet vaststellen dat het controle- en handhavingsproces bij appellante sub 7 zich ten tijde van de controles in december 2017 en januari 2018 in het stadium van stap C.1.4a van het Handhavingsprotocol versie 3 van 20 december 2017 bevond. De minister heeft aldus – in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb – niet deugdelijk onderbouwd dat hij in deze zaak na elke nieuwe constatering van verontreiniging direct tot het opleggen van een boete kon overgaan, zonder appellante sub 7 eerst schriftelijk te waarschuwen.
De hoger beroepsgrond slaagt.
Slotsom
De hoger beroepen slagen. Het College zal de aangevallen uitspraken vernietigen. Het College zal de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en die besluiten vernietigen.
De gebreken die in de zaken van appellanten sub 1 tot en met 6, 8, 9 en 10 aan de boetebesluiten kleven, lenen zich naar hun aard niet voor herstel. Het College ziet in die zaken daarom aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Hij zal daartoe de boetebesluiten in die zaken herroepen en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van de te vernietigen bestreden besluiten.
Ook in de zaak 21/38 van appellante sub 7 ziet het College aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Hij neemt hierbij het volgende in aanmerking. Appellante sub 7 heeft al in haar aanvullende beroepschrift van 29 september 2022 betoogd dat de minister haar voorafgaand aan het opleggen van de drie boetes ten onrechte niet heeft gewaarschuwd. De minister heeft daarop niet uit eigen beweging stukken ingebracht waaruit (volgens hem) blijkt dat hij niet tot waarschuwen gehouden was omdat het controle- en handhavingsproces zich in stadium C.1.4a van het Handhavingsprotocol versie 3 van 20 december 2017 bevond en hij direct tot het opleggen van boetes kon overgaan. Ook nadat het College de minister bij brief van 16 oktober 2023 had verzocht hierover stukken in te dienen, heeft de minister deze niet ingebracht. De goede procesorde verzet zich ertegen dat het College de minister langs de weg van een bestuurlijke lus wederom in de gelegenheid stelt hierover stukken in te dienen. De gevolgen van het niet tijdig indienen van de in deze zaak relevante stukken dienen daarom voor rekening en risico van de minister te blijven. Het College zal dus ook de boetebesluiten in deze zaak herroepen en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit.
Het voorgaande betekent dat de boetes in alle zaken komen te vervallen. Het College komt niet toe aan een bespreking van de overige hoger beroepsgronden van appellanten.
Proceskosten en kosten in bezwaar
7 In zijn uitspraak van vandaag (ECLI:NL:CBB:2024:171) heeft het College de minister reeds in alle hiervoor in 2.1 bedoelde 28 zaken veroordeeld in de door de veertien pluimveeslachthuizen (waaronder appellanten) in hoger beroep en beroep gemaakte proceskosten en in de door hen in bezwaar gemaakte kosten. Het College verwijst naar die uitspraak. Voor een proceskostenveroordeling in deze uitspraak is daarom geen aanleiding meer.
Griffierecht
8 Het College zal de minister opdragen het door appellanten in hoger beroep en beroep betaalde griffierecht te vergoeden.
In hoger beroep heeft elke appellante een bedrag van € 541,- aan griffierecht betaald. In totaal hebben appellanten in hoger beroep dus € 5.410,- (10 x € 541,-) aan griffierecht betaald.
In beroep heeft elke appellante per zaak een bedrag van € 333,- , € 334,- of € 345,- aan griffierecht betaald.
Appelante sub 1 heeft € 334,- (1 x € 334,-),
Appellante sub 2 € 666,- (2 x € 333,-),
Appellante sub 3 € 666,- (2 x € 333,-),
Appellante sub 4 € 333,- (1 x € 333,-),
Appellante sub 5 € 333,- (1 x € 333,-),
Appellante sub 6 € 333,- (1 x € 333,-),
Appellante sub 7 € 345,- (1 x € 345,-),
Appellante sub 8 € 999,- (3 x € 333,-),
Appellante sub 9 € 999,- (3 x € 333,-) en
Appellante sub 10 € 668,- (2 x € 334,-) aan griffierecht betaald.
In totaal hebben appellanten in beroep dus € 5.676,- aan griffierecht betaald.
De minister dient aldus in totaal, volgens bovenstaande verdeling, een bedrag aan griffierecht van € 11.086,- (€ 5.410,- + € 5.676,-) aan appellanten te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraken;
- verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten gegrond en vernietigt deze besluiten;
herroept de boetebesluiten;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van (in totaal) € 11.086,- aan appellantente vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. S.C. Stuldreher en mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. W.I.K. Baart