COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 augustus 2024 in de zaak tussen
[naam 1] B.V. ( [naam 1] )
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummers: 22/668, 22/669 en 22/670
[naam 2] N.V. ( [naam 2] )
[naam 3] B.V. ( [naam 3] ),
alle te [plaats 1]
(gemachtigde: mr. N. Crooijmans)
en
(gemachtigde: mr. E. Hol)
Procesverloop
Met het besluit van 26 oktober 2021 heeft de minister [naam 1] de heffing “Diergezondheidsfonds pluimvee 2021 – 1 juli 2021 tot en met 31 augustus 2021” (de heffing) opgelegd.
Met het besluit van 21 februari 2022 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van [naam 1] ongegrond verklaard. [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] hebben daartegen beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[naam 1] heeft nadere stukken ingezonden.
De zitting was op 18 juni 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden en namens appellanten [naam 4] en [naam 5] , en namens de minister [naam 6] .
Overwegingen
1. [naam 1] en [naam 2] beschikken ieder over een uniek bedrijfsnummer (UBN). Met het besluit van 26 oktober 2021 heeft de minister [naam 1] voor 14.935 vleeskalkoenen een heffing “Diergezondheidsfonds pluimvee 2021” opgelegd van € 902,73. Deze kalkoenen zijn op 23 juli 2021 verplaatst naar de stal van [naam 1] in [plaats 2] , nadat zij eerder waren opgezet door [naam 2] in [plaats 1] .
2 [naam 1] verzet zich tegen de heffing, omdat [naam 2] voor de kalkoenen al een heffing heeft betaald. Volgens [naam 1] voert zij samen met [naam 2] een bedrijf en zijn de kalkoenen op 23 juli 2021 verplaatst binnen haar twee bedrijfslocaties die onderdeel uitmaken van hetzelfde bedrijfsproces. Alleen om administratieve reden is de bedrijfsvoering ondergebracht bij twee afzonderlijke rechtspersonen. [naam 1] en [naam 2] vallen beide onder [naam 3] , waarvan de heer [naam 4] enig aandeelhouder is. Hij heeft de uiteindelijke zeggenschap over de exploitatie. De minister legt de Wet dieren verkeerd uit, want voor dezelfde kalkoenen hoeft niet meer dan één maal de heffing te worden betaald. Als de minister de wet wel goed uitlegt, dan treft de wet [naam 1] onevenredig zwaar. Zonder ingreep in de structuur van het bedrijf zal [naam 1] immers tot in de lengte van jaren dubbele lasten moeten betalen, terwijl in het licht van de geest van de wet dubbele heffing voor dezelfde kalkoen binnen hetzelfde bedrijf uitgesloten zou moeten zijn. Volgens LTO/NOP hoeft [naam 1] niet langer dubbele heffingen te betalen. [naam 7] , heeft aangegeven dat [naam 1] geen dubbele heffing meer zal worden opgelegd. Dat de dubbele heffingen al jarenlang in de discussie zijn, volgt volgens [naam 1] ook uit de brief van LTO Nederland van 6 december 2021 aan de heer [naam 5] en de brief van [naam 8] van 8 juni 2022.
3 Volgens de minister hebben [naam 2] en [naam 1] ieder een melding gedaan dat zij dieren zijn gaan houden. Het zijn twee verschillende rechtspersonen, aan beide is een uniek relatienummer toegekend, zij beschikken ieder over een eigen UBN, leveren verschillende prestaties en zijn ook anderszins (organisatorisch of financieel) niet verweven. De heffing wordt geheven van de rechtspersoon die, of het samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat, een bedrijf voert waar de kalkoenen gehouden worden. Dat staat in artikel 9.17 van de Wet dieren. Over elk opgezet koppel is de houder heffing verschuldigd. De minister wijst erop dat [naam 1] er zelf voor heeft gekozen om de twee bedrijven wegens boekhoudkundige motieven los van elkaar te exploiteren. De keuze voor twee UBN's en twee relatienummers heeft tot gevolg dat een verplaatsing van dieren tussen deze UBN's leidt tot het opnieuw opleggen van een heffing.
Wettelijk kader
Artikel 9.15, eerste lid van de Wet dieren luidt als volgt:
“De diergezondheidsheffing wordt geheven ter zake van het houden in de uitoefening van een bedrijf van:
[…]
b. kalkoenen;
[…]”
Artikel 9.17 van de Wet dieren luidt als volgt:
“De diergezondheidsheffing wordt geheven:
a. voor het houden van dieren in de uitoefening van een bedrijf: van de natuurlijke persoon of rechtspersoon die, of het samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat, een bedrijf voert waar de dieren gehouden worden;
[…]”
Artikel 9.18 van de Wet dieren luidt als volgt:
“1. De diergezondheidsheffing voor het houden van dieren wordt geheven naar het aantal dieren van een diersoort of diercategorie dat in een kalenderjaar wordt gehouden.
(…)
4. In afwijking van het eerste lid wordt de diergezondheidsheffing voor het houden van […], kalkoenen, […] geheven naar het aantal dieren dat aan het begin van de periode waarin zij worden gehouden in een tot het bedrijf behorende stal of ruimte wordt binnengebracht.”
Artikel 9.26 van de Wet dieren luidt als volgt:
“1. De diergezondheidsheffing wordt door Onze Minister per kalenderjaar geheven.
(…)
6. In afwijking van het eerste lid wordt de diergezondheidsheffing, in geval van toepassing van artikel 9.18, vierde lid, geheven over elke periode dat […] kalkoenen, […], in een stal of ruimte worden gehouden.”
Beoordeling door het College
Zijn [naam 2] en [naam 3] ontvankelijk?
5 De heffing is met het besluit van 26 oktober 2021 opgelegd aan [naam 1] en niet aan [naam 2] of [naam 3] . Het bestreden besluit richt zich ook niet tot [naam 2] of [naam 3] en zij hebben tegen het besluit van 26 oktober 2021 geen bezwaar gemaakt. Daarmee zijn [naam 2] en [naam 3] geen belanghebbenden bij het bestreden besluit. Hun beroepen zal het College, mede indachtig artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, niet-ontvankelijk verklaren.
Hoe luidt het inhoudelijk oordeel?
6 De hiervoor weergegeven artikelen zijn met ingang van 21 april 2021 in werking getreden en komen inhoudelijk overeen met de voorheen geldende bepalingen van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd).
[naam 1] betwist vergeefs dat zij een houder is in de zin van artikel 9.17 van de Wet dieren. Zij voert immers een bedrijf waar zij kalkoenen houdt. Dat bedrijf voert zij als rechtspersoon los van (en dus niet in een samenwerkingsverband met) [naam 2] en [naam 3] . Dat de aandelen van de verschillende rechtspersonen door één of enkele personen worden gehouden, doet hieraan niet af.
Artikel 9.17 van de Wet dieren is dwingend geformuleerd en opgenomen in een wet in formele zin. Het College verwijst naar de uitspraak van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772) waarin de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen dat het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet er bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling aan in de weg staat dat een (bepaling in een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Wetten in formele zin kunnen daarmee op grond van artikel 94 van de Grondwet uitsluitend worden getoetst aan eenieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties en daarnaast aan rechtstreeks werkend Unierecht.
Het betoog van [naam 1] dat het niet de bedoeling is geweest van de wetgever een dubbele heffing voor dezelfde kalkoenen mogelijk te maken, stuit af op hetgeen het College in zijn uitspraak van 1 november 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:822) als zijn oordeel heeft gegeven over de dubbele heffing over (verplaatste) ruikippen:
“Het nieuwe heffingenstelsel heeft als doel de tekorten die (…) zijn ontstaan in het Diergezondheidsfonds weg te werken. (…) Het betreft een vorm van collectieve financiering die de lasten van de bestrijding en preventie van dierziekten moet verdelen over alle pluimveehouders, omdat de sector als geheel profiteert van een adequate bestrijding en preventie van dierziekten. Bovendien lopen alle pluimveehouders het risico dat hun dieren worden getroffen door een (besmettelijke) dierziekte. Voor pluimveehouders die koppels ruikippen kopen en plaatsen, brengt het nieuwe stelsel (…) mee dat opnieuw een heffing wordt opgelegd over dezelfde kippen. Het College ziet hierin geen bijzondere omstandigheid die niet is verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die aanleiding zou moeten geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Het voorgaande brengt reeds mee dat het betoog van appellante, dat zij voor haar ruikippen onevenredig veel moet meebetalen aan het wegwerken van de tekorten, haar niet kan baten. Verweerder heeft in dit verband voorts terecht gewezen op het zogenoemde insleeprisico, waarbij door de verplaatsing van koppels pluimvee de kans op verspreiding van ziekten en besmettingen toeneemt. Een pluimveehouder kan de omstandigheid dat een heffing zal worden geheven over ruikippen bovendien betrekken bij de bedrijfsmatige afweging om wel of niet ruikippen te kopen en te plaatsen.”
In zijn uitspraken van 12 juli 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:367 en ECLI:NL:CBB:2022:378) heeft het College over die kwestie nog overwogen:
“Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet (herziening heffingenstelsel Diergezondheidsfonds, Stb. 2017, 313) blijkt dat het uitgangspunt voor het nieuwe stelsel van de diergezondheidsheffing is dat de kosten die de overheid maakt voor de bestrijding en preventie van dierziekten (voor zover die niet gefinancierd worden door EU-bijdragen) in beginsel gedragen dienen te worden door het betrokken bedrijfsleven. De houders van dieren die voor productiedoeleinden worden gehouden profiteren van een adequate bestrijding van een geconstateerde besmetting bij hun bedrijf of bij een ander bedrijf. De omgang met dieren levert per definitie het risico op dat zich een dierziekte voordoet. Dit kan dan ook in beginsel worden beschouwd als een normaal bedrijfsrisico. Dit was ook al het uitgangspunt bij het voorheen geldende stelsel van de diergezondheidsheffing (zie Kamerstukken II 2016-2017, 34570, nr. 3, p. 2 en 3).”
In het geval van ruikippen heeft het College dus al geoordeeld dat het feit dat voor (dezelfde) ruikippen na verplaatsing opnieuw een heffing wordt opgelegd geen bijzondere omstandigheid oplevert die niet is verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die aanleiding zou moeten geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt en het College is van oordeel dat dit ook in het onderhavige geval geldt. Het College mist daarmee de ruimte om te oordelen dat de wettelijke bepalingen zozeer in strijd komen met het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel of ander ongeschreven recht dat toepassing ervan achterwege moet blijven. Het is aan de wetgever om daarin als dat nodig is verandering te brengen.
Gewekt vertrouwen?
8 Uit de door [naam 1] overgelegde brieven van LTO/NOP, LTO Nederland en [naam 8] valt niet af te leiden dat de minister voor de heffingsperiode in 2021 afziet van de dubbele heffingen. Volgens het citaat van Marco [naam 7] van LTO/NOP zou de dubbele heffing, als het goed is, verholpen moeten zijn en zou volgens hem de nieuwe werkwijze in werking treden per 21 april 2022 en gelden voor de eerstkomende heffingsronde voor 2022. [naam 8] geeft in de brief van 8 juni 2022 aan dat het probleem volgens LNV, hopelijk, vanaf 21 april 2022 zal zijn opgelost. Daaruit blijkt niet een (concrete) toezegging van de minister en reeds daarom faalt het beroep op het vertrouwensbeginsel.
Conclusie
9 De beroepen van [naam 2] en [naam 3] zijn niet-ontvankelijk. Het beroep van [naam 1] is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding ziet het College geen aanleiding.
Beslissing
Het College
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2024.
De voorzitter is verhinderd w.g. F.J.J. van West de Veer
de uitspraak te ondertekenen.