ECLI:NL:CBB:2025:672, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-11-2025, 25/802

Procesverloop

Overwegingen

Deze zaak gaat over de vraag of de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening moet treffen door te bepalen dat de tenuitvoerlegging van het door NIWO genomen bestreden besluit wordt geschorst. [naam 1] wil daarmee bereiken dat zij gebruik kan blijven maken van de communautaire vergunning, dat wil zeggen dat zij door kan gaan met het goederenvervoer over de weg.

Op grond van het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt het College in de (eventuele) bodemprocedure(s) niet.

Totstandkoming van het bestreden besluit

[naam 1] exploiteert een transportbedrijf. Op 19 september 2022 is aan haar een communautaire vergunning verleend met zes vergunningbewijzen. De communautaire vergunning is vijf jaar geldig. In datzelfde besluit is [naam 1] aangemerkt als een risicobedrijf, omdat uit de overgelegde financiële gegevens is gebleken dat de solvabiliteitsratio van de onderneming lager is dan 20% en/of het beschikbaar risicodragend vermogen is aangevuld met een achtergestelde lening. [naam 1] moet daarom jaarlijks aantonen dat (nog) aan de eis van financiële draagkracht wordt voldaan.

Met de brief van 20 juli 2023 heeft NIWO [naam 1] verzocht om uiterlijk op 1 oktober 2023 stukken te overleggen waarmee zij aantoont aan de eis van financiële draagkracht te voldoen. Uit de door NIWO ontvangen stukken is gebleken dat niet wordt voldaan aan de eisen van financiële draagkracht. Voor het indienen van aanvullende stukken heeft [naam 1] uitstel gekregen tot uiterlijk 31 december 2023. Op 1 januari 2024 heeft [naam 1] nogmaals verzocht om uitstel. Met de brief van 20 februari 2024 heeft NIWO aan [naam 1] kenbaar gemaakt voornemens te zijn de communautaire vergunning in te trekken omdat op dat moment uit de stukken een risicodragend vermogen van € 415.156,- negatief is gebleken. Daarmee wordt niet voldaan aan de eis van financiële draagkracht. Door [naam 1] is op 4 maart 2024 een zienswijze met stukken ingediend. In die zienswijze is door [naam 1] toegelicht dat zij is toegelaten tot schulddienstverlening en aangegeven dat 2023 een winstgevend jaar was. [naam 1] verwacht daarom binnen een termijn van 18 maanden wel aan de eis van financiële draagkracht te kunnen voldoen. Hierop is door NIWO een hersteltermijn gegeven van zes maanden, tot 30 augustus 2024. Op 28 augustus 2024 is door [naam 1] een besluit van de Gemeente [naam 4] overgelegd waaruit volgt dat aan de onderneming een bedrijfskapitaal van € 180.000,- wordt toegekend voor schuldsanering zodra een akkoord is bereikt met de schuldeisers. NIWO heeft daarop aangegeven dat deze toekenning onder voorwaarden nog niet aantoont dat [naam 1] voldoet aan de eis van financiële draagkracht. Met het besluit van 6 september 2024 heeft NIWO de communautaire vergunning ingetrokken.

[naam 1] heeft bezwaar gemaakt tegen het intrekkingsbesluit. Gedurende de bezwaarprocedure heeft NIWO de werking van het besluit geschorst. In de bezwaarfase heeft [naam 1] twee vergunningbewijzen ingeleverd omdat zij maar vier vergunningbewijzen nodig heeft. Op 9 januari 2025 heeft [naam 1] een prognose van de balans na sanering van schulden ingediend. Omdat die prognose er positief uitzag is na overleg met de boekhouder van [naam 1] door NIWO uitstel verleend. De onderneming was namelijk nog in afwachting van het akkoord van de schuldeisers, waaronder het akkoord van de Belastingdienst. Vervolgens heeft NIWO, in afwachting van een beslissing van de Belastingdienst over het saneringsvoorstel, meermaals uitstel verleend aan [naam 1] , uiteindelijk tot en met 18 september 2025. Op 16 september 2025 is door [naam 5] , de partij die namens de onderneming onderhandelde met de schuldeisers, aan NIWO medegedeeld dat zij nog in afwachting zijn van het akkoord van de Belastingdienst. In het bestreden besluit van 19 september 2025 verklaart NIWO het bezwaar ongegrond omdat [naam 1] niet heeft aangetoond dat zij voldoet aan de eis van financiële draagkracht. NIWO handhaaft de intrekking van de communautaire vergunning en verzoekt [naam 1] de vergunning met bijbehorende vier vergunningbewijzen te retourneren.

Heeft [naam 1] een spoedeisend belang bij deze procedure?

3 De voorzieningenrechter is van oordeel dat [naam 1] een spoedeisend belang heeft bij deze procedure. [naam 1] beschikt sinds het bestreden besluit niet meer over een communautaire vergunning en kan daarom geen bedrijfsactiviteiten verrichten. Dit betekent dat lopende vervoersovereenkomsten niet meer kunnen worden nagekomen en de omzet van de onderneming komt te vervallen. Het College acht het aannemelijk dat het niet kunnen uitvoeren van de bedrijfsactiviteiten mogelijk zal leiden tot een faillissement. Op de zitting is daarnaast door partijen toegelicht dat het terugkeuren van de voertuigen, waardoor eventueel goederenvervoer zonder vergunningplicht kan plaatsvinden, in dit geval geen reële mogelijkheid is. Gelet op deze omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang en daarom zal de voorzieningenrechter een voorlopig oordeel geven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit.

Wettelijk kader

Financiële draagkracht

Op grond van artikel 3, eerste lid, onder c, van Verordening 1071/2009 moeten ondernemingen die het beroep van wegvervoerondernemer uitoefenen voldoende financiële draagkracht bezitten. Uit artikel 7 van Verordening 1071/2009 volgt dat om te voldoen aan de eis van financiële draagkracht een onderneming steeds in staat moet zijn haar financiële verplichtingen in het lopende boekjaar na te komen. Hiertoe toont de onderneming aan de hand van door een accountant of een daartoe naar behoren gemachtigde persoon gecertificeerde jaarrekeningen aan dat zij jaarlijks beschikt over kapitaal en reserves ter waarde van ten minste € 9.000,- wanneer slechts één voertuig wordt gebruikt en € 5.000,- per extra voertuig. [naam 1] heeft – nadat zij in de bezwaarfase twee vergunningbewijzen heeft ingeleverd – vier vergunningbewijzen, zodat in haar geval moet worden aangetoond dat het risicodragend vermogen ten minste € 24.000,- bedraagt. Uit artikel 6, derde lid, van de Regeling wegvervoer goederen volgt dat de vervoerder zijn financiële draagkracht aantoont door overlegging van een openingsbalans, een tussentijdse balans of jaarcijfers, voorzien van een vermogensopstelling indien het eigen vermogen onvoldoende is.

Risicobedrijf

Uit artikel 12 van Verordening 1071/2009 volgt dat de bevoegde instanties regelmatig controleren of de ondernemingen waaraan zij een vergunning hebben verleend voor de uitoefening van het beroep van wegvervoerder, steeds aan de in artikel 3 van Verordening 1071/2009 vastgestelde vereisten voldoen. Daartoe voeren zij gerichte controles uit bij die ondernemingen die als risicobedrijf zijn aangemerkt. Uit artikel 10 van de Beleidsregel vergunningverlening van de NIWO volgt wanneer een onderneming als risicobedrijf wordt aangemerkt. Dat is het geval indien sprake is van een solvabiliteitsratio lager dan 20% of een achtergestelde lening die gebruikt wordt om aan de eis van financiële draagkracht te voldoen.

Intrekking van de vergunning

Uit artikel 13, eerste lid van Verordening 1071/2009 volgt dat de bevoegde instantie een termijn kan verlenen waarbinnen de situatie (van niet voldoen aan één of meer van de vereisten) wordt geregulariseerd. Uit datzelfde artikel, onder c, volgt dat die termijn zes maanden bedraagt indien niet is voldaan aan het vereiste van financiële draagkracht. De onderneming moet binnen die termijn aantonen dat zij opnieuw permanent aan dit vereiste zal voldoen. Uit het derde lid volgt dat indien niet is voldaan aan één van de voorwaarden, de vergunning wordt geschorst of ingetrokken. In artikel 3.2, vierde lid, van de Wet wegvervoer goederen is bepaald dat NIWO overgaat tot intrekking of schorsing van de communautaire vergunning of van een bestuurdersattest volgens de daarvoor geldende procedure van de beroepsverordening voor het wegvervoer indien de vervoerder niet meer voldoet aan de vereisten voor de uitoefening van het beroep van wegvervoerondernemer van die verordening. Uit artikel 9, negende lid, van de Beleidsregel vergunningverlening van de NIWO volgt dat de vergunning wordt ingetrokken indien, na een eventueel verleende hersteltermijn, uit onderzoek blijkt dat niet aan alle vergunningeisen wordt voldaan.

Wat verzoekt [naam 1] ?

[naam 1] stelt zich op het standpunt dat NIWO ten onrechte en in strijd met het wettelijk kader geen reële kans op herstel aan de onderneming heeft gegeven en dat de vergunning in strijd met het evenredigheidsbeginsel is ingetrokken. De nadruk van de Verordening 1071/2009 en het beleidskader van NIWO ligt op het managen van risico’s en het monitoren van herstel. De Verordening 1071/2009 en het beleidskader zijn dus niet gericht op het liquideren van bedrijven. [naam 1] erkent dat zij op het moment van het bestreden besluit niet beschikte over de vereiste financiële draagkracht, maar zij bevond zich in de afrondende fase van een omvangrijk schuldsaneringsproject. Het is disproportioneel en in strijd met het wettelijk kader om in deze laatste fase geen uitstel meer te verlenen. Er wordt een te zwaar gewicht toegekend aan de formele hersteltermijn. De vertraging in het herstel is te wijten aan haar voormalig schuldhulpverlener. Inmiddels heeft [naam 1] een nieuwe schuldhulpverlener ingeschakeld. De nieuwe schuldhulpverlener verklaart dat [naam 1] structureel levensvatbaar is en er wordt nu een nieuw spaartraject van achttien maanden gestart. Daarnaast wordt binnen twee maanden de schuldpositie volledig in kaart gebracht en zal naar verwachting uiterlijk 31 maart 2026 een algeheel akkoord met de schuldeisers zijn bereikt. Er ligt dus een concreet herstelplan. Gelet op deze omstandigheden staan de nadelige gevolgen van de intrekking niet in verhouding tot het doel dat NIWO beoogt te bereiken met het intrekken van de vergunning. Voor zover NIWO heeft opgemerkt dat de onderneming een nieuwe aanvraag kan doen, stelt zij zich op het standpunt dat dit een schijnoplossing is. Deze intrekking leidt onvermijdelijk tot een faillissement zodat van een nieuwe aanvraag geen sprake kan zijn. [naam 1] stelt zich verder op het standpunt dat NIWO het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft genomen. NIWO had zich actief moeten informeren over de concrete status van het traject met de Belastingdienst. Zo had NIWO bij [naam 5] navraag kunnen doen, maar dit heeft zij nagelaten. Tot slot verwijst [naam 1] naar de uitspraak van het College van 27 augustus 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:444). Uit die uitspraak volgt dat een onderneming die serieus, onderbouwt en met een concreet plan aan herstel werkt de kans moet krijgen die Verordening 1071/2009 haar toekent.

Op de zitting heeft [naam 1] zich daarnaast en voor het eerst op het standpunt gesteld dat het vertrouwensbeginsel en het motiveringsbeginsel zijn geschonden. Daarnaast stelt de onderneming dat zij ten onrechte in de bezwaarfase niet is gehoord.

Standpunt van NIWO

NIWO stelt zich op het standpunt dat [naam 1] geen (spoedeisend) belang heeft bij deze procedure. Daarnaast bestaat volgens NIWO geen gerede kans van slagen van het beroep in de bodemprocedure. Dat de onderneming levensvatbaar is, maakt nog niet dat is voldaan aan de eis van financiële draagkracht. De aan de vergunning verbonden voorwaarde is dat het risicodragend vermogen van [naam 1] ten minste € 24.000,- moet zijn. Dat in het proces vertraging is ontstaan door de voormalig schuldhulpverlener, kan NIWO niet worden tegengeworpen. NIWO benadrukt dat zij al meermaals uitstel heeft verleend. Na het verlenen van de formele herstelmogelijkheid van zes maanden, tot 30 augustus 2024, is nog ruim een jaar gewacht met het intrekken van de communautaire vergunning. Op 16 september 2025 werd verzocht om uitstel van enkele weken. Inmiddels is duidelijk dat pas uiterlijk 31 maart 2026 een algeheel akkoord wordt verwacht. Van zicht op herstel op korte termijn is dus geen sprake. Het hele traject wordt opnieuw gestart en het is onzeker of aan het einde van het traject wel is voldaan aan de eis van financiële draagkracht. Op grond van de aanvullende stukken komt NIWO tot de conclusie dat ook in 2025 nog sprake is van een negatief eigen vermogen. Ook uit de prognose voor de jaren 2026 en 2027 volgt nog niet dat sprake is van voldoende financiële draagkracht. [naam 1] heeft al ruim twee jaar lang niet aangetoond te voldoen aan de eis van financiële draagkracht. De intrekking is dan ook terecht en niet onevenredig.

NIWO betwist daarnaast dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. Door NIWO is nooit toegezegd dat het afronden van het schuldsaneringstraject ook betekent dat wordt voldaan aan de eis van financiële draagkracht. NIWO benadrukt verder dat een hoorzitting is aangeboden aan [naam 1] , maar dat door de onderneming niet is ingegaan op het aanbod.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is er geen aanleiding te veronderstellen dat het bestreden besluit in beroep niet in stand zal blijven. Voor het treffen van een voorlopige voorziening is daarom geen reden. De voorzieningenrechter legt hierna uit hoe tot dit oordeel is gekomen.

Eén van de voorwaarden om te mogen beschikken over een communautaire vergunning voor goederenvervoer over de weg is dat de onderneming voldoende financiële draagkracht bezit (artikel 3, eerste lid, onder c, van Verordening 1071/2009). Als, eventueel na het hebben gekregen van een hersteltermijn, niet wordt voldaan aan deze voorwaarde, dan wordt de vergunning geschorst of ingetrokken (artikel 13 van Verordening 1071/2009). Anders dan [naam 1] meent, volgt uit het wettelijk kader dus niet dat NIWO slechts het herstel moet monitoren. Het intrekken van een vergunning is een gevolg van het niet voldoen aan de voorwaarden voor het bezitten van een communautaire vergunning en het intrekken van de vergunning in dat geval is dan ook niet in strijd met het wettelijk kader.

Tussen partijen is niet in geschil dat [naam 1] in ieder geval vanaf 20 juli 2023 tot op heden niet heeft aangetoond dat zij voldoet aan de eis van financiële draagkracht. Het gaat dan om een periode van ruim twee jaar. Gedurende die periode is aan [naam 1] steeds uitstel verleend, waaronder de formele uitsteltermijn van zes maanden op grond van artikel 13, eerste lid, onder c, van Verordening 1071/2009, om aan te tonen dat zij wél voldoet aan de eis. NIWO heeft toegelicht dat dit uitstel is verleend omdat in het geval van de afronding van het schuldsaneringstraject mogelijk wel zou worden voldaan aan de eis van financiële draagkracht. Inmiddels is gebleken dat het traject met de voormalig schuldhulpverlener is beëindigd en een nieuw traject is opgestart. De voorzieningenrechter is met NIWO van oordeel dat uit de door [naam 1] op 27 oktober 2025 aangeleverde nadere stukken niet blijkt óf en wanneer aan de eis van financiële draagkracht zal worden voldaan. Anders dan [naam 1] zelf meent is er geen concreet zicht op herstel. Dat de situatie van [naam 1] anders zou zijn dan de situatie aan de orde in de uitspraak van 27 augustus 2025, volgt de voorzieningenrechter dan ook niet. Er ligt weliswaar een concreet plan, maar het is onzeker of dit plan ook uitmondt in een akkoord van alle schuldeisers. Indien al sprake is van een akkoord van alle schuldeisers, wat dus ook pas uiterlijk 31 maart 2026 bekend is, is nog steeds onduidelijk of vervolgens zal worden voldaan aan de eis van financiële draagkracht. Dat de onderneming met dit plan heeft aangegeven levensvatbaar te zijn, maakt dit niet anders. Ook dan moet worden aangetoond dat sprake is van een financiële draagkracht van ten minste € 24.000,- en dat is niet het geval. Gelet op al deze omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat NIWO niet gehouden was om langer uitstel te verlenen en de vergunning (nog) niet in te trekken. Het intrekken van de vergunning is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet onevenredig. [naam 1] heeft ruim twee jaar – dus ook langer dan de formele hersteltermijn van zes maanden - de tijd gekregen om aan te tonen dat zij voldoet aan de eis van financiële draagkracht. Daar is zij niet in geslaagd. Dat de vertraging zou zijn ontstaan door de voormalig schuldhulpverlener maakt ook niet dat het bestreden besluit onevenredig uitpakt. De verantwoordelijkheid om aan te tonen dat aan de eis van financiële draagkracht is voldaan, ligt bij [naam 1] . Het lag dus ook niet op de weg van NIWO om zich actief te laten informeren over de status van het schuldsaneringstraject. Van onzorgvuldigheid in de besluitvorming is dus ook geen sprake. NIWO heeft verder – in ieder geval ter zitting – toegelicht waarom de levensvatbaarheid van de onderneming onvoldoende is om tot een ander besluit te komen. Van een motiveringsgebrek is ook geen sprake.

De voorzieningenrechter volgt [naam 1] verder niet in haar standpunt dat gedurende de bezwaarprocedure door het verlenen van uitstel het vertrouwen zou zijn gewekt dat het afronden van het schuldsaneringstraject zou leiden tot behoud van de communautaire vergunning. Nog daargelaten dat [naam 1] niet nader heeft onderbouwd op welke toezegging of gedraging zij haar standpunt baseert, merkt de voorzieningenrechter op dat door NIWO meermaals is aangegeven dat het niet tijdig indienen van aanvullende stukken kan leiden tot het ongegrond verklaren van het bezwaarschrift. Daarnaast volgt uit het dossier niet dat door NIWO zou zijn toegezegd dat indiening van aanvullende stukken of afronding van het schuldsaneringstraject ook betekent dat daarmee is voldaan aan de eis van financiële draagkracht. Ook volgt de voorzieningenrechter NIWO in het standpunt dat aan [naam 1] wél een hoorzitting is aangeboden zodat de hoorplicht niet is geschonden. Hoewel [naam 1] met de mail van 3 november 2024 heeft aangegeven een persoonlijk gesprek te willen, is zij niet ingegaan op de mail van NIWO van 4 november 2024 met datavoorstellen. Voor zover door [naam 1] ter zitting is betwist dat een hoorzitting is aangeboden, blijkt uit de stukken dus het tegendeel. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is van schending van de hoorplicht dus geen sprake geweest.

Conclusie

8 Gelet op het bovenstaande zal de ordemaatregel van 14 oktober 2025 daarom worden opgeheven en het verzoek om een voorlopige voorziening worden afgewezen. NIWO hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing