ECLI:NL:CBB:2026:100

Procesverloop

Overwegingen

Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) 2023 van de Europese Unie is voor zover hier van belang vastgelegd in Verordening 2021/2115, Verordening 2021/2116, Uitvoeringsverordening 2021/2290 en Gedelegeerde verordening 2022/1172. De nationale invulling van de GLB-verordeningen is neergelegd in Uitvoeringsregeling GLB 2023.

De Uitvoeringsregeling GLB 2023 bevat een aantal belangrijke wijzigingen ten opzichte van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (oud), zoals de regels rondom het aanvragen van GLB-steun. Paragraaf 10 van de toelichting in de Staatscourant luidt voor zover van belang als volgt:

“Om het aanvraagproces maximaal te kunnen ondersteunen […] wordt het aanvraagproces opgeknipt in twee stappen: een aanmelding (voorafgaand aan het aanvraagjaar) en een vooraf gecontroleerde aanvraag. Hierdoor worden fouten in de aanvraag voorkomen en dat zal minder sancties tot gevolg hebben. Gedurende het jaar ontvangt de aanvrager van RVO informatie over welke prestaties RVO wel en niet heeft geconstateerd en dat leidt vervolgens tot een vooraf gecontroleerde aanvraag. Aanpassingen leiden niet meer tot kortingen of sancties, de betaling geschiedt op basis van de uitgevoerde prestatie. De aanmelding bevat een opgave van de regelingen waar de aanvrager aan mee gaat doen en tevens het concept bouwplan en de voorgenomen eco-maatregelen voor het betreffende aanvraagjaar. De aanmelding is de basis voor de controles die vanuit de EU zijn voorgeschreven […] aangevuld met risicogerichte controles op basis van programmatisch handhaven en verantwoord vertrouwen worden ingericht volgens de nationale kaders. Gedurende het aanvraagjaar wordt de aanvrager zo goed mogelijk begeleid naar een foutloze aanvraag. […] Wat gelijk blijft is de peildatum van 15 mei, dat is het moment waarop geen percelen en landschapselementen meer toegevoegd kunnen worden aan de aanvraag. Op dat moment wordt op basis van de RVO registers bepaald wie de beschikking heeft over een perceel of een landschapselement.”

De maatschap heeft zich tijdig aangemeld voor de basispremie, extra betaling eerste veertig hectare en de eco-regeling voor 2023. De maatschap heeft de aanvraag echter niet tijdig, dat wil zeggen uiterlijk op 30 november 2023, definitief gemaakt. De maatschap heeft gebruik gemaakt van de door de minister geboden mogelijkheid om een melding overmacht als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 te doen. Bij een gehonoreerde melding had de maatschap de mogelijkheid kunnen krijgen alsnog de aanvraag in te dienen. Het beroep richt zich tegen het niet honoreren van die melding, en daarmee tegen de weigering om de aanvraag alsnog in behandeling te nemen.

Wettelijk kader

2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Standpunt van de maatschap

De maatschap stelt dat zij in de veronderstelling was dat zij op 24 november 2023 de definitieve aanvraag had ingediend. Op die dag heeft zij ingelogd om wijzigingen door te voeren. Nadat alle stappen waren doorlopen, is de maatschap op de verzendpagina terecht gekomen en heeft daar op de verzendknop gedrukt. Vervolgens bleef de (web)pagina gedurende langere tijd laden en kon de verzendknop niet opnieuw worden gedrukt. Op enig moment werd de pagina weer actief, waarna deze kon worden afgesloten. Het uitblijven van een ontvangstbevestiging heeft de maatschap niet bevreemd, omdat het aanvraagproces in het jaar 2023 nieuw was. De herinnering die de maatschap op 27 november 2023 heeft ontvangen over het indienen van de definitieve aanvraag vóór 30 november 2023, heeft zij, zoals daarin ook stond, als niet verzonden beschouwd omdat zij er vanuit is gegaan dat de verstuurde aanvraag en de mail van 27 november 2023 elkaar hadden gekruist. Zodra zij erachter kwam dat de aanvraag niet definitief was geworden, heeft zij een melding overmacht gedaan.

Voor zover geen sprake is van overmacht, stelt de maatschap dat de minister ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule van artikel 48 van de Uitvoeringsregeling 2023. Ook is het vasthouden aan de uiterlijke aanvraagdatum volgens de maatschap in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het gaat hier om een onbedoelde vergissing met grote financiële gevolgen (mislopen van circa € 82.500,-). Daarbij komt dat de maatschap vijftig hectare grond van derden pacht en de GLB-steun over deze grond moet zij volgens de pachtovereenkomsten doorbetalen aan de verpachters, zelfs nu zij die steun niet heeft gekregen. Dat de aanvraagprocedure vanaf het jaar 2025 is gewijzigd en niet meer een aparte aanmelding vereist, bevestigt dat het strikt vasthouden aan de uiterlijke aanvraagdatum in haar geval leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard dan wel tot een onevenredige uitkomst. Tot slot is volgens de maatschap sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding en van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De maatschap heeft op de zitting de beroepsgrond over een kennelijke fout ingetrokken.

Standpunt van de minister

De minister stelt vast dat de maatschap in de periode van 15 oktober tot en met 30 november geen aanvraag heeft ingediend. Uit onderzoek van systeemgegevens is gebleken dat de maatschap op 24 november 2023 bezig is geweest in de applicatie ‘Mijn percelen’ en in de Gecombineerde opgave. Zij heeft de wijzigingen in ‘Mijn percelen’ opgeslagen en verzonden. Daarna is zij naar de Gecombineerde opgave gegaan, maar heeft deze niet verzonden. Dit was volgens de minister ook niet mogelijk omdat de maatschap het onderdeel ‘Beregening’ niet opnieuw heeft ingevuld. Verder geeft de maatschap zelf aan dat zij geen ontvangstbevestiging heeft ontvangen van haar Gecombineerde opgave. Als een opgave is ingediend, stuurt het systeem automatisch een ontvangstbevestiging. Omdat de maatschap deze niet heeft ontvangen, had zij kunnen weten dat de Gecombineerde opgave niet was ingediend. De maatschap heeft in voorgaande jaren ook zelf de Gecombineerde opgave ingediend en zij heeft na het verzenden van die opgave, steeds een bevestiging daarvan in het scherm gekregen en een ontvangstbevestiging in mijnrvo. Ook heeft de maatschap een ontvangstbevestiging ontvangen na het indienen van de aanmelding. Zij had dus kunnen en moeten weten dat de ontvangst van een Gecombineerde opgave altijd wordt bevestigd. Om die reden is de veronderstelling van de maatschap niet juist dat haar Gecombineerde opgave en de door de minister gestuurde herinneringen elkaar hebben gekruist. Het ontbreken van een ontvangstbevestiging had voor de maatschap juist aanleiding moeten zijn om te controleren of de Gecombineerde opgave daadwerkelijk was verzonden. Daarbij komt dat de herinnering van 27 november 2023 dateert van drie dagen na haar laatste inlogmoment.

De minister stelt dat in de situatie van de maatschap geen sprake is van overmacht. Op 24 november 2023 waren geen storingen in het digitale aanvraagsysteem of onderhoudswerkzaamheden. De veronderstelling dat de aanvraag was afgerond en ingediend is geen uitzonderlijke situatie. Het gaat immers om een vergissing binnen de bedrijfsvoering van de maatschap, waarvoor de verantwoordelijkheid volledig bij haar ligt. Volgens de minister is geen sprake van gelijke gevallen omdat de situatie van de maatschap afwijkt van de in bezwaar genoemde uitspraken van het College van 14 januari 2025 en van de overgelegde (geanonimiseerde) beslissing op bezwaar. De minister stelt zich verder op het standpunt dat er geen aanleiding is voor het toepassen van de hardheidsclausule en dat het bestreden besluit ook niet onevenredig is. Het tijdig indienen van een aanvraag is nodig om de controles voor de verschillende aangevraagde regelingen tijdig te kunnen inplannen. Verder kunnen pas na ontvangst van alle aanvragen de steuntarieven per hectare worden vastgesteld binnen het voor het GLB beschikbare budget. Zonder een uiterste indieningsdatum kan bovendien niet een grote hoeveelheid van tussen de 40.000 en 50.000 aanvragen worden afgehandeld voor de uiterste beslisdatum (30 juni van het jaar dat volgt op het jaar van de aanvraag (artikel 11, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023)). Dat de minister ook de maatschap gehouden heeft aan de strikte aanvraagtermijn en zij daardoor mogelijk € 82.500,- misloopt, maakt het besluit nog niet onevenwichtig. De maatschap heeft ruimschoots de gelegenheid gehad om tijdig haar Gecombineerde opgave in te dienen en is door de minister in verschillende berichten herinnerd aan het (belang van het) indienen van een tijdige aanvraag. De toekomstige wijziging van de aanvraagprocedure, die is bedoeld om het GBL-stelsel in zijn geheel beter uitvoerbaar te maken, heeft geen terugwerkende kracht en rechtvaardigt niet de conclusie dat de procedure in 2023 (en 2024) ondeugdelijk was.

Beoordeling

De Uitvoeringsregeling GLB 2023 is – zoals gezegd – een ministeriële regeling die de nationaalrechtelijke invulling geeft aan de per 1 januari 2023 in werking getreden Europese GLB-verordeningen. De keuze voor het opknippen van het aanmeldproces in twee stappen, de daarvoor geldende termijnen en het opnemen van een hardheidsclausule zijn nationaalrechtelijke keuzes van de minister geweest.

Met het stellen van een uiterste datum voor het indienen van een aanvraag voor steun over 2023 op grond van het GLB worden meerdere legitieme doelen gediend, zoals volgt uit de nadere toelichting door de minister, weergegeven onder 4.2. Uitgangspunt dient dan ook te zijn dat een landbouwer zijn aanvraag binnen de aanvraagtermijn, in dit geval uiterlijk op 30 november 2023, moet hebben ingediend om voor GLB-steun in aanmerking te komen.

Overmacht

6 Op grond van artikel 3 van Verordening 2021/2116 kunnen voor de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB overmacht en uitzonderlijke omstandigheden worden erkend. Deze bepaling bevat voorbeelden van overmacht en uitzonderlijke gevallen. De enkele omstandigheid dat de maatschap in de veronderstelling was een definitieve aanvraag ingediend te hebben, is hiermee echter niet vergelijkbaar. Naar het oordeel van het College is geen uitzonderlijke omstandigheid aanwezig zoals bedoeld in artikel 3 van de Verordening 2021/2116. Er is dan ook geen sprake van overmacht.

Hardheidsclausule

De maatschap heeft aangevoerd dat de minister aanleiding had moeten zien om de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 48 van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 toe te passen. Deze houdt in dat de minister kan afwijken van artikel 11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 voor zover de toepassing van het artikel gelet op het doel ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.

Het College is van oordeel dat het niet afwijken van de in artikel 11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 neergelegde uiterste aanvraagdatum van 30 november 2023 niet leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. De maatschap wist dat zij in 2023 eerst een aanmelding moest doen om in aanmerking te komen voor GLB-steun, en dat de aanvraag uiterlijk op 30 november 2023 moest worden gedaan door de Gecombineerde opgave opnieuw in te dienen. Het is de verantwoordelijkheid van de maatschap, als aanvrager van GLB-steun, om ervoor te zorgen dat zij die definitieve aanvraag tijdig indient. Nadat de verzendpagina van de Gecombineerde opgave na het aanklikken van de verzendknop bleef hangen en zij (ook) geen automatische bevestiging kreeg, zoals wel is gebeurd in eerdere aanvraagjaren en bij de aanmelding van 19 juni 2023, had het op de weg van de maatschap gelegen om te controleren of haar definitieve aanvraag daadwerkelijk was verzonden. De minister heeft in dit geval bovendien op 27 november 2023 – drie dagen na het laatste inlogmoment – een e-mail gestuurd aan de maatschap dat de aanvraag nog niet was ontvangen. Dat de maatschap deze e-mail als niet verzonden heeft beschouwd, omdat zij in de veronderstelling was dat de aanvraag al was ingediend, komt voor haar rekening. Voor het oordeel dat aan het financiële belang van de maatschap meer gewicht moet worden toegekend dan aan de legitieme doelen waarop de minister zich heeft beroepen, ziet het College daarom geen grond. Dat de aanvraagprocedure met ingang van het aanvraagjaar 2025 is gewijzigd en geen (aparte) aanmelding meer is vereist om in aanmerking te komen voor GLB-steun, verandert dit niet. Zoals de minister heeft toegelicht is de wijziging bedoeld om het GLB-stelsel beter uitvoerbaar te maken en de administratieve lasten te verlichten, maar doet deze niet af aan de – voor 2023 duidelijke – verplichting om een aanvraag binnen de aanvraagtermijn in te dienen.

Gelijkheidsbeginsel

8 Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat een bestuursorgaan gelijke gevallen gelijk behandelt. Alleen gevallen die in relevant opzicht gelijk zijn aan de voorliggende situatie kunnen leiden tot een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel. De door de maatschap genoemde gevallen zijn geen gelijke gevallen. In de zaken die tot de uitspraak van het College van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:8) hebben geleid, ging het om te late aanmeldingen, en niet om een aanvraag, die bovendien verband hielden met het chaotische verloop van de aanmeldfase door problemen op het gebied van techniek en verwarrende communicatie over de aanmelding en de daarvoor geldende termijn. Ook wijkt de situatie van de maatschap af van de situatie die heeft geleid tot een geslaagd beroep op de hardheidsclausule bij een te late aanmelding in de overgelegde (geanonimiseerde) beslissing op bezwaar. De minister heeft daarbij als bijzondere omstandigheid in aanmerking genomen dat de betrokkene voor het eerst een Gecombineerde opgave deed en daarbij voor het einde van de aanmeldtermijn ten onrechte een e-mail heeft gekregen waarin de aanmelding werd bevestigd. Die omstandigheid speelt in dit geval niet.

Evenredigheidsbeginsel

9 De maatschap heeft aangevoerd dat het niet als tijdig aanmerken van haar aanvraag in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Gelet op de onder 7.2 genoemde omstandigheden volgt het College de maatschap hier niet in.

Verschoonbare termijnoverschrijding

10 Het beroep van de maatschap op de uitspraak van het College van 30 januari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:31) over verschoonbare termijnoverschrijding, treft geen doel. Het gaat hier namelijk niet om het te laat aanwenden van een rechtsmiddel. De feitelijke omstandigheden die de maatschap in dit geval naar voren heeft gebracht spelen een rol bij de beoordeling van het beroep van de maatschap op de hardheidsclausule en op schending van het evenredigheidsbeginsel en zijn in dat kader (ook) door het College beoordeeld.

Conclusie

11 De beroepsgronden slagen niet. Het College zal het beroep ongegrond verklaren. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Bijlage

1. Voor de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB kunnen overmacht en uitzonderlijke omstandigheden met name worden erkend in de volgende gevallen:

a. a) het bedrijf is zwaar getroffen door een ernstige natuurramp of extreme weersomstandigheden;

b) de veehouderijgebouwen op het bedrijf zijn door een ongeluk verloren gegaan;

c) al het vee of alle landbouwgewassen van de begunstigde of een gedeelte ervan zijn getroffen door een epizoötie, de uitbraak van een plantenziekte of de aanwezigheid van een plaagorganisme;

d) het volledige bedrijf of een groot deel ervan is onteigend, indien deze onteigening op de dag van indiening van de aanvraag niet was te voorzien;

e) overlijden van de begunstigde;

f) langdurige arbeidsongeschiktheid van de begunstigde.

1. Een landbouwer die ingevolge artikel 10 een aanmelding tot deelname heeft gedaan dient in de periode van 15 oktober tot en met 30 november van het aanvraagjaar een aanvraag in. Wanneer 30 november een zaterdag of zondag is wordt de uiterste termijn verlengd tot en met de eerstvolgende dag die niet een zaterdag of zondag is.

2. […]

3. De aanvraag wordt gedaan door middel van een door de minister beschikbaar gesteld elektronisch formulier en bevat in ieder geval:

a. een opgave van alle percelen en in voorkomend geval alle landschapselementen die op de peildatum ter beschikking van de landbouwer staan;

b. een opgave van de zeldzame landbouwhuisdierrassen, als bedoeld in artikel 28, die betrekking hebben op het desbetreffende aanvraagjaar;

c. indien van toepassing een accountantsverklaring als bedoeld in artikel 5, derde lid;

d. indien van toepassing een volledige invulling voor het aandeel niet productieve grond, bedoeld in artikel 32, onderdeel b, in samenhang met bijlage 4, onder 8; en

e. een opgave van de gerealiseerde eco-activiteiten.

[…]

5. De minister beslist op de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, uiterlijk op 30 juni van het jaar volgend op het jaar waarin de aanvraag is ingediend.

[…]

1. De landbouwer die een beroep wil doen op overmacht of uitzonderlijke omstandigheden doet hiervan zo spoedig mogelijk een melding bij RVO met gebruikmaking van een door de minister beschikbaar gesteld elektronisch formulier.

1. De minister kan afwijken van de artikelen […] 11, eerste lid, […], voor zover de toepassing van deze artikelen gelet op het doel ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.