COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2026 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [vestigingsplaats] , ( [naam 1] )(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummer: 23/1367
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 mei 2023, kenmerk 21/5336, in het geding tussen
[naam 1]
(gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 mei 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4241).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De zitting was op 30 januari 2026. Aan de zitting heeft de gemachtigde van de minister deelgenomen.
Grondslag van het geschil
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
[naam 1] exploiteert een biogas- en composteerinstallatie en beschikt met het oog hierop voor beide installaties over een erkenning als bedoeld in Verordening (EG) nr. 1069/2009 (Verordening dierlijke bijproducten).
Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben op 1 oktober 2020 een inspectie uitgevoerd bij [naam 1] , waarvan de bevindingen zijn opgenomen in een op 23 december 2020 op ambtseed/-belofte opgemaakt rapport van bevindingen.
Naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders heeft de minister op 14 mei 2021 (boetebesluit) aan [naam 1] een boete opgelegd van € 2.500,- voor het volgende beboetbare feit: de exploitant van een biogasinstallatie voldeed niet aan de eisen inzake de registratie van de bewakingsresultaten. Er was geen borging dan wel registratie van categorie 2 en 3 materiaal inzichtelijk waardoor de vereiste tijd/temperatuur parameters niet aantoonbaar waren. Dit is volgens de minister een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dierlijke producten en artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, gelet op bijlage V, hoofdstuk I, afdeling 1, punt 1, aanhef en onder b, van Verordening (EU) nr. 142/2011.
De minister heeft met het besluit van 23 september 2021 (beslissing op bezwaar) het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij – voor zover hier van belang en kort samengevat – het volgende geoordeeld. De minister heeft terecht direct een boete opgelegd. Zij had niet hoeven te volstaan met een waarschuwing. De minister had [naam 1] niet in de gelegenheid hoeven te stellen om te reageren op een aanvulling op het rapport van bevindingen die zij aan het dossier heeft toegevoegd na de hoorzitting in bezwaar, omdat zij in die aanvulling slechts een kennelijke verschrijving heeft gecorrigeerd. Ook heeft de inspecteur de cautie tijdig gegeven en daarmee zijn positie niet misbruikt. De termijn van dertien weken tussen het opstellen van het boeterapport en het boetebesluit is overschreden, maar aan die overschrijding zijn volgens vaste rechtspraak geen consequenties verbonden. De rechtbank ziet hierin ook geen aanleiding tot matiging van de boete. Bij de overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase heeft de rechtbank een aantal maanden niet meegenomen in het vaststellen van die overschrijding vanwege – samengevat – het procedeergedrag van [naam 1] .
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. Het College komt tot het oordeel dat de hogerberoepsgronden niet slagen en dat het hoger beroep daarom ongegrond is. Vanwege het overschrijden van de redelijke termijn zal het College de boete wel matigen. Hierna licht het College zijn oordeel toe aan de hand van de door [naam 1] aangevoerde gronden.
Verwijzingen naar gronden ingebracht in bezwaar
[naam 1] verwijst naar de eerder in bezwaar en beroep ingebrachte gronden en handhaaft deze in hoger beroep. Zij stelt daarbij dat de minister en de rechtbank deze niet hebben weerlegd.
Omdat [naam 1] niet onderbouwt in welk opzicht de uitspraak van de rechtbank niet ingaat op de door [naam 1] aangevoerde gronden, is deze verwijzing onvoldoende om te spreken van een hogerberoepsgrond waarop het College moet ingaan (zie ook de uitspraak van het College van 18 november 2025, ECLI:NL:CBB:2025:608, onder 8). Het College betrekt deze verwijzing dan ook niet bij de inhoudelijke behandeling van de gronden van [naam 1] die hierna volgt.
Had de minister een waarschuwing moeten geven in plaats van een boete?
Volgens [naam 1] heeft de rechtbank miskend dat door het onderliggende feitencomplex en het ontbreken van verwijtbaarheid een waarschuwing in plaats van een boete had moeten worden opgelegd. Zo zou [naam 1] een ‘first offender’ zijn en betekent het gegeven dat een boeterapport is opgemaakt niet dat er ook een boete moet worden opgelegd.
Het College oordeelt als volgt. De rechtbank heeft overwogen dat uit het Specifiek Interventiebeleid Dierlijke Bijproducten (IB02-SPEC33) volgt dat de overtreding van [naam 1] geldt als een klasse B overtreding waarvoor niet eerst wordt gewaarschuwd, maar direct een rapport van bevindingen wordt opgemaakt en een boete wordt opgelegd. Dat heeft [naam 1] niet bestreden. Dat de minister niettemin een waarschuwing had moeten opleggen heeft [naam 1] op geen enkele wijze onderbouwd. Reeds hierom slaagt deze hogerberoepsgrond niet.
Heeft de minister de hoorplicht van artikel 7:9 van de Awb geschonden?
Volgens [naam 1] kan de minister niet naar believen het boetebesluit corrigeren. Als de minister wel corrigeert, betekent dat volgens [naam 1] dat het bezwaar gegrond was en dat de minister, door [naam 1] niet in de gelegenheid te stellen op het aanvullend relaas van bevindingen te reageren, de hoorplicht “flagrant” heeft geschonden. [naam 1] stelt dat zij zich in de voorfase en in de bezwaarprocedure onmogelijk heeft kunnen verweren tegen het aanvullend relaas, waardoor zij nodeloos in haar procesbelang is geschaad.
Het College begrijpt het betoog van [naam 1] zo dat zij een beroep doet op artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld was sprake van een correctie van een kennelijke verschrijving: in het rapport van bevindingen van 20 september 2021 stond dat de toezichthouders op 20 oktober 2020 met de bedrijfsleider van [naam 1] hebben gesproken, terwijl dat gesprek op 30 oktober 2020 heeft plaatsgevonden. Dit is hersteld in het aanvullend relaas van bevindingen. Het gaat hier niet om een feit dat voor het op bezwaar te nemen besluit van aanmerkelijk belang kan zijn als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb. Niet is gebleken dat [naam 1] , door haar niet te horen over deze kennelijke verschrijving, in haar procesbelang is geschaad. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Cautie
[naam 1] stelt dat de toezichthouders de cautie niet, althans te laat, hebben gegeven. Volgens [naam 1] waren er verschillende momenten waarop zij al als verdachte werd aangemerkt en dus de cautie had moeten krijgen. Zo blijkt volgens [naam 1] uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouders al op 6 oktober 2020, respectievelijk 19 oktober 2020 vonden dat niet werd voldaan aan de wettelijke verplichtingen. In ieder geval stelt [naam 1] als verdachte te zijn aangemerkt op het moment dat haar een rapport van bevindingen werd aangezegd. Omdat de cautie niet eerder dan op 30 oktober 2020 is gegeven, is volgens [naam 1] sprake van een onrechtmatige situatie. [naam 1] voert verder aan dat de rechtbank haar oordeel dat de toezichthouders geen misbruik hebben gemaakt van hun positie, niet heeft gemotiveerd.
Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel mag uitgaan van de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of -belofte opgesteld rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van die bevindingen te twijfelen. In het ambtsedig opgestelde rapport van bevindingen van 23 december 2020 is opgenomen dat op 20 (na correctie in het aanvullend relaas van bevindingen: 30) oktober 2020 voorafgaand aan het verhoor van de bestuurder van [naam 1] de cautie is gegeven overeenkomstig artikel 5:10a van de Awb. In wat [naam 1] naar voren brengt ziet het College geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze weergave in het rapport van bevindingen.
Wat betreft de vraag of de cautie te laat is gegeven overweegt het College als volgt. Op grond van artikel 5:10a van de Awb moet de cautie aan de betrokkene worden gegeven voor het verhoor met het oog op een aan hem op te leggen bestraffende sanctie. Het College stelt vast dat op 30 oktober 2022 voor het eerst een verhoor heeft plaatsgevonden van [naam 2] als bestuurder van [naam 1] . Dat was het eerste moment waarop de toezichthouders op grond van artikel 5:10a van de Awb gehouden waren de cautie te geven, wat ook is gebeurd. Het College volgt dan ook de rechtbank in haar oordeel dat de cautie tijdig is gegeven. Dat impliceert dat de toezichthouders geen misbruik hebben gemaakt van hun positie door de bestuurder van [naam 1] niet tijdig de cautie te geven. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Heeft de minister [naam 1] gewezen op het recht op bijstand door een raadsman?
Volgens [naam 1] is zij tijdens het verhoor ten onrechte niet gewezen op het recht op bijstand door een raadsman. Zij verwijst hierbij naar het arrest van de Hoge Raad van 6 september 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1135). Gelet hierop zou de minister niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, de boete moeten worden ingetrokken of vernietigd, dan wel de boete moeten worden gematigd.
In het rapport van bevindingen is niet opgenomen dat [naam 2] als bestuurder van [naam 1] voorafgaand aan het verhoor op 30 oktober 2022, waarvoor hem de cautie was gegeven, is gewezen op zijn recht op rechtsbijstand. Het College gaat ervan uit dat dit dan ook niet is gebeurd. Onder verwijzing naar het genoemde arrest van de Hoge Raad is het College van oordeel dat dit wel had gemoeten. Het College verbindt hier echter niet de gevolgen aan die [naam 1] daaraan verbonden wil zien. Omdat [naam 2] tijdens het verhoor geen inhoudelijke verklaring heeft afgelegd, zijn er ook geen bewijsmiddelen verkregen die aan het boetebesluit ten grondslag zijn gelegd. Hierdoor is er ook geen verklaring die uitgesloten zou kunnen worden van het bewijs, als zou blijken dat het proces als geheel met inachtneming van de omstandigheden van het geval niet behoorlijk is geweest. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Had de minister de boete moeten matigen gezien de interne Werkinstructie matiging langdurige processen?
[naam 1] voert aan dat de minister op basis van haar eigen interne werkinstructie de boete met 10% had moeten matigen, omdat er meer dan zeven maanden zijn verstreken tussen het moment van de inspectie (1 oktober 2020) en het boetebesluit (14 mei 2021). Daarbij verwijst [naam 1] naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 oktober 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:9460), onder 6.5, waar deze interne werkinstructie is toegepast.
Volgens de minister is er geen aanleiding om de boete te matigen omdat de termijnen niet zijn overschreden.
Het College stelt vast dat sinds 14 juli 2025 de Werkinstructie matiging langdurige processen, code BJZ-TBM-036, versie 07 wordt gehanteerd. De minister past deze werkinstructie ook toe op processen die, zoals hier, al zijn afgerond. Op basis van deze werkinstructie wordt de boete gematigd als de termijn tussen het afronden van het onderzoek en het op de hoogte stellen van de overtreder van de bevindingen van dat onderzoek langer dan 24 weken heeft geduurd, of indien de termijn tussen de (definitieve) dagtekening van het rapport van bevindingen en het nemen van een boetebesluit langer is dan 37 weken.
In het geval van [naam 1] hebben de toezichthouders op 1 oktober 2020 hun inspectie uitgevoerd. In het rapport van bevindingen is vermeld dat zij [naam 1] op 30 oktober 2020 op de hoogte hebben gesteld van hun bevindingen. De periode tussen deze twee data is daarmee korter dan 24 weken die wordt genoemd in de werkinstructie. Ook tussen de definitieve dagtekening van het rapport van bevindingen en het nemen van het boetebesluit zit minder dan de in de werkinstructie genoemde 37 weken. Het rapport van bevindingen is namelijk gedagtekend op 23 december 2020, terwijl het boetebesluit dateert van 14 mei 2021. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Overschrijding redelijke termijn
[naam 1] betoogt dat de rechtbank voor de aanvang van de redelijke termijn ten onrechte niet is uitgegaan van de datum 1 oktober 2020 (datum inspectie), althans 6 oktober 2020 (mailwisseling tussen inspecteurs en [naam 1] ), althans 30 oktober 2020 (cautie). Daarnaast voert zij aan dat de rechtbank bij de berekening van de overschrijding van de redelijke termijn ten onrechte bepaalde periodes niet heeft meegenomen. Daarmee heeft de rechtbank artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en de rechtspraak ten aanzien van de redelijke termijn geschonden.
De minister stelt zich op het standpunt dat de redelijke termijn is aangevangen op 23 maart 2021. Dit is de dag van het voornemen tot boeteoplegging. [naam 1] heeft volgens de minister zelf een aandeel gehad in het tijdsverloop in de rechterlijke fase door verschillende malen om verlenging van termijnen te vragen en verhinderdata op te geven, maar uiteindelijk niet op de opnieuw vastgestelde zitting te verschijnen. Volgens de minister hebben professionele gemachtigden, zoals de gemachtigde van [naam 1] , een verantwoordelijkheid om bij te dragen aan effectieve rechtspraak. Als het honoreren van uitstelverzoeken en het vertragen van de procedure (automatisch) tot boetematiging of schadevergoeding voor de Staat zou leiden, zou dit ondermijnend werken voor een effectieve handhaving en rechtspraak.
De rechtbank heeft – zo begrijpt het College – in het procedeergedrag van [naam 1] aanleiding gezien om een deel van de periode tussen het uitbrengen van het voornemen en het doen van uitspraak niet mee te nemen bij de berekening van de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Het College oordeelt als volgt. In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
In dit geval is de redelijke termijn volgens vaste rechtspraak en anders dan [naam 1] stelt, aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 23 maart 2021. Wat verder ook zij van de op zichzelf te volgen overwegingen van de rechtbank ten aanzien van het overschrijden van de redelijke termijn en de bijdrage daaraan door het procedeergedrag van [naam 1] , vast staat dat inmiddels de redelijke termijn van de procedure in haar geheel hoe dan ook is overschreden. Op het moment van het doen van de uitspraak in hoger beroep is de redelijke termijn van vier jaar, gerekend vanaf 23 maart 2021 – ook als de periodes die de rechtbank (gedeeltelijk) niet heeft meegenomen, buiten beschouwing worden gelaten – overschreden met meer dan zes maanden, maar minder dan twaalf maanden. Voor deze overschrijding matigt het College de boete met 5% per half jaar tot een bedrag van € 2.250,-.
Slotsom
De hogerberoepsgronden slagen niet. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Daarom zal het College het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 2.250,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
Het College zal de minister in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten veroordelen. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het doen van een verzoek om matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).
Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep zal de griffier van het College het in hoger beroep door [naam 1] betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen. Het griffierecht in beroep zal op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb door de minister aan [naam 1] moeten worden vergoed.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de beslissing op bezwaar voor zover het de hoogte van de boete betreft;
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.P. Glerum en mr. P. Glazener, in aanwezigheid van mr. E.M.M.A. Driessen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2026.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. E.M.M.A. Driessen
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
5:10a
1.Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen.
2.Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
5:16
Een toezichthouder is bevoegd inlichtingen te vorderen.
5:20, eerste lid,
Een ieder is verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
7:9
Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.