ECLI:NL:CBB:2026:14, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-01-2026, 24/499

Procesverloop

Overwegingen

Op 2 november 2023 heeft een districtsinspecteur van de LID een controle uitgevoerd in de woning van [naam 1] aan de [adres] , te [woonplaats] . Tijdens de inspectie is geconstateerd dat [naam 1] in de periode tussen 17 mei 2023 en 2 november 2023 in ieder geval 40 katten van het ras Britse Kort- en Langhaar, heeft gefokt, verkocht en/of te koop aangeboden. De bevindingen van de inspectie zijn neergelegd in een naar waarheid opgemaakt rapport van bevindingen (rapport) van 14 november 2023. Naar aanleiding hiervan heeft de minister vastgesteld dat [naam 1] bedrijfsmatig katten houdt en dat [naam 1] niet voldoet aan de eisen die gelden voor het bedrijfsmatig houden van katten.

Met het besluit van 1 december 2023 heeft de minister [naam 1] bericht dat hij voornemens is een last onder dwangsom op te leggen. [naam 1] heeft geen zienswijze ingediend tegen dit voornemen.

Met het besluit van 19 december 2023 heeft de minister een last onder dwangsom (last) aan [naam 1] opgelegd. Volgens de minister heeft [naam 1] artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren overtreden in samenhang met artikel 3.7, eerste lid, artikel 3.10, artikel 3.11, eerste en tweede lid, artikel 3.14, eerste lid en artikel 3.17 van het Bhd. De last bevat de volgende vijf maatregelen:

“1. Zorg ervoor dat u een deugdelijke administratie bijhoudt van de gezelschapsdieren die in uw inrichting verblijven. Deze administratie bewaart u ten minste twee jaar vanaf het tijdstip dat een dier niet meer in de inrichting verblijft.

2. Zorg ervoor dat er in uw bedrijfsinrichting gebruik wordt gemaakt van een protocol waaruit blijkt dat de gezondheid van gezelschapsdieren die in de inrichting verblijven dagelijks gecontroleerd wordt, maatregelen ter voorkoming van ziekten worden genomen en zieke gezelschapsdieren op passende wijze worden verzorgd.

3. Zorg ervoor dat de schriftelijke informatie die u verstrekt aan de koper of degene aan wie de aflevering plaatsvindt correct is en in ieder geval betrekking heeft op de verzorging, de huisvesting en het gedrag van het gezelschapsdier en de kosten die gemoeid gaan met het houden van het gezelschapsdier.

4. Zorg ervoor dat u uw bedrijfsinrichting aanmeldt, zoals bedoeld in artikel 3.7 lid 1 van het Besluit houders van dieren (het beschikken over een UBN).

5. Zorg ervoor dat een beheerder werkzaam is binnen uw bedrijfsinrichting die in het bezit is van een geldig bewijs van vakbekwaamheid.”

[naam 1] diende de maatregelen 1, 2 en 3 vóór 2 januari 2024 te nemen en de maatregelen 4 en 5 vóór 16 januari 2024 en diende deze in stand te houden. De dwangsom is € 1.000,- bij het niet uitvoeren van de maatregelen 1, 2, 3 of 4 per controle, tot een maximum van € 5.000,- per maatregel. In het geval van het niet uitvoeren van maatregel 5 is de dwangsom € 1.250,- per controle tot een maximum van € 7.500,-. De last is gedurende twee jaar van toepassing.

Het tegen de last ingestelde bezwaar van [naam 1] heeft de minister met het besluit van 15 mei 2024 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Tegen dit besluit richt zich het beroep.

Standpunten van partijen

In beroep heeft [naam 1] verzocht de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast te beschouwen. Daarnaast heeft [naam 1] aangevoerd dat de last tot stand is gekomen met een volgens [naam 1] onrechtmatige melding van een deurwaarder (ambtsmisdrijf). Voorts heeft [naam 1] aangevoerd dat zij de katten hobbymatig houdt en niet bedrijfsmatig. Relevant is volgens [naam 1] ook dat er geen dierenleed is geconstateerd. De reden dat er zich zoveel katten in de woning bevonden, was dat het vanwege corona moeilijk was om dieren van de hand te doen. Sinds 17 mei 2023 heeft [naam 1] een aantal van haar katten weggegeven. Ook daaruit blijkt dat zij de katten niet bedrijfsmatig houdt, maar hobbymatig. Tot slot verzoekt [naam 1] het College om de last te vernietigen vanwege misbruik van bevoegdheid.

De minister meent dat de last op goede gronden is opgelegd.

Beoordeling door het College

Wettelijk kader

3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Procesbelang

Op de zitting heeft de minister toegelicht dat zowel in 2024 als in 2025 een hercontrole heeft plaatsgevonden. Daarbij is vastgesteld dat op beide momenten geen sprake was van het bedrijfsmatig houden van katten. Er zijn dus geen dwangsommen verbeurd. Op de zitting heeft de minister voorts medegedeeld dat alle toen nog aanwezige katten in juni 2025 bij [naam 1] zijn weggehaald vanwege een geconstateerde dierziekte. Er is geen informatie beschikbaar over hoeveel katten [naam 1] momenteel heeft.

Het College stelt vast dat de looptijd van de last op het moment van de zitting nog niet, maar op het moment van deze uitspraak wel is geëindigd. Omdat geen informatie beschikbaar is in hoeverre [naam 1] opnieuw katten is gaan houden, kan zij nog steeds belang hebben bij een beoordeling van de inhoud van de opgelegde last. Om die redenen oordeelt het College dat [naam 1] voldoende procesbelang heeft bij haar beroep.

Inleiding

5 [naam 1] heeft verzocht de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast te beschouwen. Onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:391) en van 21 april 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:132) is deze mededeling naar het oordeel van het College onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op in dient te gaan. [naam 1] heeft immers niet onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van de minister op haar bezwaar in het bestreden besluit ontoereikend was.

Misbruik van bevoegdheid?

[naam 1] heeft aangevoerd dat de last vanwege misbruik van bevoegdheid in de zin van artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zou moeten worden vernietigd. Het College oordeelt dat er geen sprake is van misbruik van bevoegdheid in die zin. Hierna licht het College dit toe.

Volgens [naam 1] zouden de inspectie, het rapport en de last het gevolg zijn van een melding die in de ogen van [naam 1] een ambtsmisdrijf opleverde. De minister heeft hiertegen ingebracht dat de inspectie en de last niet gebaseerd zijn op deze melding en dat de LID zelfstandig bevoegd was tot het uitvoeren van de controle.

Het is niet aan het College om een oordeel te geven over de vraag of sprake is van een ambtsmisdrijf. Als hiervan al sprake zou zijn, dan levert dit naar het oordeel van het College geen grond op voor vernietiging van de last. Met de minister is het College in de eerste plaats van oordeel dat de LID als bevoegde toezichthouder ook zonder melding bevoegd was om het controlebezoek te brengen. De LID is immers aangewezen om toezicht te houden op de naleving van, voor zover relevant, artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en paragraaf 3.2 van het Bhd (het bedrijfsmatig houden van gezelschapsdieren). Dit blijkt uit artikel 2, onder g, sub 1 en 2, van het Besluit aanwijzing toezichthouders Wet dieren. Een op deze manier aangewezen toezichthouder is op grond van artikel 5:15 van de Awb in samenhang met artikelen 8.1 en 8.2 van de Wet dieren bevoegd om de woning van [naam 1] te betreden. Als reden voor het bezoek op 2 november 2023 vermeldt het rapport dat het om een hercontrole ging van de bedrijfsmatige activiteiten die tijdens een eerdere controle op 17 mei 2023 waren geconstateerd. Dit is ook aan [naam 1] medegedeeld. In de tweede plaats blijkt uit de last zelf dat de minister niet de melding ten grondslag heeft gelegd aan de last, maar het rapport van de toezichthouder. Het College oordeelt daarom dat de vermeend onrechtmatige melding geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van de last. Anders dan [naam 1] stelt, is er geen sprake van misbruik van bevoegdheid in de zin van artikel 3:3 Awb waardoor de last (lees: het bestreden besluit) vernietigd zou moeten worden.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Hield [naam 1] de katten hobbymatig of bedrijfsmatig?

Volgens [naam 1] houdt zij haar katten louter hobbymatig. Het College oordeelt echter dat [naam 1] bedrijfsmatig katten heeft gehouden. Hierna legt het College uit hoe het tot dit oordeel komt.

De Wet dieren en het Bhd bevatten geen definitie van wat moet worden verstaan onder het bedrijfsmatig houden van gezelschapsdieren. De minister heeft in het verweerschrift gewezen op de nota van toelichting bij het Bhd (Stb. 2014, 232). Daarin staat dat het begrip bedrijfsmatig staat voor het “in zekere omvang en met een zekere regelmaat uitoefenen van activiteiten”. Dit wordt per geval getoetst. De nota van toelichting bevat ook een lijst omstandigheden aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of gezelschapsdieren bedrijfsmatig worden gehouden. Het College heeft al eerder overwogen (uitspraak van 16 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:470)) dat deze lijst niet cumulatief is. Dat betekent dat niet aan alle genoemde omstandigheden moet worden voldaan. Door het niet-cumulatieve karakter van de lijst zal uiteindelijk in elk individueel geval afzonderlijk op basis van de concrete feiten en omstandigheden beoordeeld moeten worden of sprake is van bedrijfsmatig handelen. De lijst bevat de volgende omstandigheden (indicaties van bedrijfsmatig handelen):

“- gezelschapsdieren worden gefokt anders dan voor uitbreiding van het aantal gezelschapsdieren binnen het eigen huishouden of de directe familie- en vriendenkring;

- gezelschapsdieren worden verkocht aan anderen dan familie en vrienden;

- gezelschapsdieren worden opgevangen tegen een vergoeding en er worden hiervoor advertenties geplaatst;

- ruimtes zijn speciaal ingericht voor de onder dit besluit vallende activiteiten;

- registratie van de Kamer van koophandel of het hebben van een BTW-nummer;

- adverteren, al dan niet op websites, met gezelschapsdieren;

- er wordt gehandeld vanuit een winstoogmerk.”

In de gevallen waarin dit niet duidelijk is, maar wel wordt vermoed dat sprake is van bedrijfsmatig handelen, zal de betrokkene aannemelijk moeten maken dat niet bedrijfsmatig wordt gehandeld om niet onder de werking van het besluit te vallen (artikel 3.6, tweede lid, Bhd). Voorts blijkt het volgende uit de hiervoor genoemde nota van toelichting:

“Voor honden en katten is […] een getalsmatige duiding gegeven wanneer sprake is van bedrijfsmatig handelen. Ook in het kader van paragraaf 3.2 wordt als richtsnoer genomen dat iemand bedrijfsmatig handelt, indien hij in een aaneengesloten periode van 12 maanden in totaal meer dan 20 honden of katten heeft verkocht, afgeleverd, gehouden ten behoeve van opvang of gefokt ten behoeve van de verkoop of aflevering.

Voor zover het om honden en katten gaat, doet het er hierbij niet toe of die activiteiten met of zonder winstoogmerk worden verricht. […].”

Uit het bestreden besluit blijkt dat de vaststelling dat [naam 1] bedrijfsmatig handelde, gebaseerd is op verschillende omstandigheden genoemd in de nota van toelichting, waaronder het numerieke aantal van ver boven de 20 katten, de speciaal ingerichte ruimtes, het adverteren met de katten, het fokken met winstoogmerk en het verkopen buiten de familie. Op de zitting heeft de minister dit nog eens toegelicht. Dat deze factoren aanwezig waren, heeft de minister vastgesteld op grond van de waarnemingen van de LID zoals neergelegd in het rapport. Volgens de rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van het College van 12 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:685), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om op het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder, in dit geval een districtsinspecteur van de LID, kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mag baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen toch onjuist zijn.

Het College stelt vast dat het rapport de volgende constateringen bevat:

“ […].

Tijdens een eerste controle op 8 februari 2022 op bovengenoemd adres was betrokkene in het bezit van ca. 25 poezen en 15 katers, van het ras Britse Kort- en Langhaar, waarbij beide geslachten gescheiden van elkaar gehuisvest waren, in een poezenkamer op de 1e verdieping en een katerkamer op de zolderverdieping van de woning. De katerruimte had een aparte afgezette ruimte met traliewerk, lijkend op een dekruimte. […].

Ik, rapporteur, zag dat er, in tegenstelling tot het eerdere bezoek van 8 februari 2022, nu wel kittens aanwezig waren. Ik zag in de poezenkamer op de 1e verdieping van de woning 8 nesten verspreid liggen, van pasgeboren kittens tot enkele weken oud. Ik telde ca. 28 kittens. Tevens zag ik 2 poezen die drachtig toonden. Met de geboren kittens erbij had betrokkene nu totaal ca. 70 katten in huis.

[…].

Ik hoorde betrokkene zeggen dat ze de kittens allemaal ging verkopen om de kosten van de verzorging van de katten en kittens te drukken. Ik hoorde betrokkene zeggen dat zij mogelijk wel afstand wilde doen van een groot deel van haar (volwassen) katten, daar het haar op haar oudere leeftijd teveel zorg gaf.

[…].

Ik, rapporteur, ontving op donderdag 1 juni 2023 schriftelijk een bericht van de Maatschappelijke Dierenhulp Afdeling van de Dierenbescherming dat betrokkene zich niet had kunnen vinden in de gestelde voorwaarden van de Maatschappelijke Dierenhulp. Betrokkene wilde in totaal 20 katten houden en deze niet neutraliseren

zodat zij daar af en toe nog een nestje mee wilde fokken. Tevens zou het doen van afstand haar teveel geld kosten aan de Maatschappelijke Dierenhulp en het zelf verkopen van de kittens en volwassen (stamboom)katten zouden haar geld opbrengen.

Op vrijdag 2 november 2023 omstreeks 10.55 uur was ik, rapporteur, ter plaatste aan het woonadres van betrokkene ten behoeve van een hercontrole betreft de bedrijfsmatige activiteiten. […].

Ik, rapporteur, hoorde betrokkene zeggen dat ze enkele katten had verkocht en enkele momenteel te koop werden aangeboden via Marktplaats. Ik zag dat betrokkene inderdaad dergelijke advertenties op marktplaats had staan. Ik zag 8 advertenties waarbij kittens, volwassen (dek) katers en poezen te koop werden aangeboden. Ik zag ca. 22 poezen in de poezenkamer, 1 poes in de slaapkamer van betrokkene, 1 poes op de

zolderoverloop, 4 poezen in de woonkamer en 8 katers in de katerkamer. Hiermee een aantal van ca. 36 volwassen katten. Met deze telling zou betrokkene ca. 14 volwassen katten minder hebben in vergelijking met mijn laatste bezoek. In de woonkamer bij de 4 poezen telde ik zo'n ca. 20 kittens, waarvan enkele kittens vanaf ca. 5 weken oud of ouder tot enkele geboren eerder dit voorjaar 2023. Hiermee een totaal van tegen de 60 aanwezige katten. Het grootste deel van de kittens, geboren dit voorjaar, waren verkocht. […].”

Het rapport concludeert dat er in een aaneengesloten periode van 12 maanden, tussen 17 mei en 2 november 2023, minstens tegen de 40 kittens zouden zijn gefokt, verkocht en/of ter verkoop aangeboden.

Het College oordeelt op basis van het rapport dat, naast het numerieke aantal, in elk geval sprake is van vier in de nota van toelichting genoemde indicaties voor bedrijfsmatig handelen, namelijk dat gezelschapsdieren werden verkocht aan anderen dan familie en vrienden, dat werd geadverteerd met de gezelschapsdieren, dat er speciaal ingerichte ruimtes zijn en dat wordt gefokt om te verkopen (winstoogmerk). Niet in geschil is dat [naam 1] katten en kittens heeft verkocht en weggegeven. De stelling van [naam 1] dat zij door kittens weg te geven, niet bedrijfsmatig zou handelen, is onjuist. Uit de nota van toelichting volgt dat het hebben van winstoogmerk niet doorslaggevend is bij de beoordeling of sprake is van het bedrijfsmatig dan wel hobbymatig houden van katten en honden. [naam 1] heeft wel gesteld dat zij de katten ging verkopen om de kosten van onderhoud en verzorging te dekken. Het College oordeelt dan ook dat de minister op basis van de concreet beschreven bevindingen in het rapport terecht heeft geconcludeerd dat [naam 1] in de in het rapport beschreven periode bedrijfsmatig katten heeft gehouden.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Is sprake van een overtreding en mocht de minister daarom de last opleggen aan [naam 1] ?

Nu het College in 7.5 heeft vastgesteld dat [naam 1] haar katten bedrijfsmatig hield, moet [naam 1] voldoen aan de daarvoor geldende voorschriften uit paragraaf 2 van hoofdstuk 3 van het Bhd. In het rapport staat omschreven aan welke voorschriften [naam 1] niet voldeed. [naam 1] heeft deze constateringen niet betwist. Naar het oordeel van het College staat daarom vast dat sprake is van een overtreding en dat de minister daarom bevoegd was om de last op te leggen.

[naam 1] heeft aangevoerd dat zij vanwege corona met te veel katten/ kittens zou zijn blijven zitten omdat zij die niet verkocht kreeg. Voor corona zou zij altijd onder het aantal van 20 hebben gezeten. Het College vat dit verweer op als een reden waarom de minister van het opleggen van de last had moeten afzien. Het College oordeelt echter dat de minister deze omstandigheden niet heeft moeten meewegen. Alleen al het grote aantal kittens dat in de periode 17 mei tot 2 november 2023 aanwezig was, is niet terug te voeren op corona. Het is aan [naam 1] om te voorkomen dat dergelijke nesten ontstaan. Als deze nesten toch ontstaan, is het aan [naam 1] om aan de eisen te voldoen die gelden voor het te koop aanbieden en verkopen van die aantallen katten en kittens. Dat heeft zij niet gedaan. Het College oordeelt dan ook dat de minister de last mocht opleggen aan [naam 1] .

Slotsom

9 Het beroep van [naam 1] slaagt niet.

10 De minister hoeft de proceskosten van [naam 1] niet te vergoeden.

Beslissing

Bijlage

1. Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner.

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de verplichting tot betaling

1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.

2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.

1. Met het toezicht op de naleving, bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, zijn belast:

b. de ambtenaren van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland;

g. de inspecteurs van de stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenwelzijn, voor zover het betreft het toezicht op de naleving van:

1.°artikel 2.1 en 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.3 van het Besluit houders van dieren;

1. Het is verboden gezelschapsdieren te verkopen, ten verkoop in voorraad te houden, af te leveren, te houden ten behoeve van opvang, of te fokken ten behoeve van de verkoop of aflevering van nakomelingen, tenzij daarbij wordt voldaan aan deze paragraaf.

2. Deze paragraaf is niet van toepassing indien degene onder wiens verantwoordelijkheid gezelschapsdieren worden verkocht, ten verkoop in voorraad worden gehouden, afgeleverd, gehouden ten behoeve van opvang, of gefokt ten behoeve van de verkoop of aflevering van nakomelingen, aannemelijk maakt dat er bij de uitoefening van die activiteiten geen sprake is

van bedrijfsmatig handelen.

b. de ambtenaren van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland;

Besluit mandaat, volmacht en machtiging LNV 2019

g. de inspecteurs van de stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenwelzijn, voor zover het betreft het toezicht op de naleving van: