ECLI:NL:CBB:2026:141

Procesverloop

Overwegingen

Op 8 oktober 2018 heeft de vennootschap een subsidieaanvraag ingediend op grond van het Besluit SDE voor 37 windturbines, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling aanwijzing categorieën duurzame energieproductie najaar 2019. In deze aanvraag heeft de vennootschap aangegeven dat de beoogde ingebruiknamedatum van de windturbines 1 december 2022 is.

Met de besluiten van 4 en 6 maart 2019 (verleningsbesluiten) heeft de minister de subsidie verleend voor de periode van 1 december 2022 (startdatum) tot en met 30 november 2037 (einddatum), onder vermelding van de verplichting dat de productie-installatie zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier jaar na de datum van de verlening in gebruik wordt genomen. In de bijlage bij de verleningsbesluiten is over de startdatum van de subsidie het volgende opgenomen:

‘U hoeft niet aan te geven dat u de startdatum van de subsidie wilt wijzigen. Deze gaat in op de datum van ingebruikname die Rijksdienst voor Ondernemend Nederland ontvangt van CertiQ, mits de startdatum valt binnen de wettelijke termijn voor ingebruikname. Indien u zelf de startdatum wenst aan te passen dan kunt u dit voorafgaand aan de ingebruikname van de productie-installatie doen.’

De vennootschap heeft per e-mail van 3 juni 2022 verzocht om de startdatum van de subsidieperiodes voor alle 37 windturbines te wijzigen naar 1 april 2023. Met de e-mail van 14 juni 2022 heeft de minister de vennootschap medegedeeld dat de startdatum van 1 april 2023 is genoteerd in het systeem en akkoord is.

Met de e-mail van 22 december 2022 heeft de minister de vennootschap bericht over de beoogde startdatum en de reeds ontvangen productieverklaringen van CertiQ. De beoogde startdatum van de subsidieperiodes van 1 april 2023 was akkoord, omdat de ingebruiknamedatum van de windturbines in de planning stond voor 3 en 6 maart 2023. Omdat een aantal windturbines vanaf augustus 2022 in gebruik is genomen, geldt voor die windturbines de beoogde startdatum van de subsidieperiodes van 1 april 2023 niet meer. De ingebruiknamedatum bij VertiCer (voorheen CertiQ) is leidend.

In een brief van 10 februari 2023 heeft de vennootschap de minister meegedeeld dat er volgens haar sprake is van een misverstand en dat de windturbines pas in gebruik zullen zijn genomen na het contractuele proefbedrijf van de windturbines en na het take-over moment van de windturbines van de leverancier naar de vennootschap (uiterlijk 1 april 2023). Op 23 februari 2023 heeft de vennootschap toegelicht dat er technische problemen met enkele windturbines zijn. Op 2 maart 2023 stelt de vennootschap voor om voor de startdata van de subsidies naar de jaarwindindex en de productie van de windturbines te kijken. Uitgaande van de jaarwindindex blijkt volgens de vennootschap dat wanneer een turbine boven de 80% van de berekende verwachting produceert, deze turbine ook de maanden daarna betrouwbaar is.

Met het vastleggingsbesluit heeft de minister per windturbine meegedeeld op welke datum de startdatum van de subsidieperiode is vastgesteld, op grond van de productieverklaringen van VertiCer.

Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de vennootschap tegen het vastleggingsbesluit ongegrond verklaard.

Wettelijk kader

2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Standpunten van partijen

De vennootschap is het niet eens met de in het vastleggingsbesluit neergelegde startdata van de subsidieperiodes. Volgens haar is de minister in het vastleggingsbesluit ten onrechte uitgegaan van de ingebruiknamedatum van de windturbines. Daarmee is hij afgeweken van de op verzoek van de vennootschap op grond van artikel 6, tweede lid, van het Besluit SDE gewijzigde startdatum van 1 april 2023. In het Besluit SDE is niet bepaald dat de ingebruiknamedatum doorslaggevend is voor de start van de subsidieperiode. Daarom is de redenering van de minister over de tekst van artikel 6 van het Besluit SDE en de toelichting op de wijziging van het artikel onjuist en zijn ook de in het vastleggingsbesluit neergelegde startdata onjuist. Door voor de startdata van de subsidieperiodes uit te gaan van het moment waarop de productie-installatie een product kan leveren (in dit geval: energie kan opwekken), zal de duur van de subsidie vrijwel altijd minder dan 15 jaar bedragen en dat verhoudt zich niet met het doel van de subsidieregeling om subsidie te verlenen voor de duur van 15 jaar. De datum waarop de windturbineleverancier de productie-installatie overdraagt, het zogenoemde ‘take-over moment’, moet daarom het moment zijn waarop de productie-installatie in gebruik wordt genomen. Bij windturbines gaat er een periode vooraf aan dat moment van productlevering, waaronder de testperiode. De minister heeft in zijn besluitvorming vermeld dat hij rekening houdt met een testperiode van twee maanden bij windturbines, maar hij heeft voor 20 van de 37 windturbines slechts rekening gehouden met een testperiode van één maand.

De vennootschap doet daarnaast een beroep op het vertrouwensbeginsel. De reactie van de minister op het verzoek van de vennootschap in de e-mail van 14 juni 2022 dat de startdatum van 1 april 2023 is genoteerd in het systeem, moet worden aangemerkt als een concrete en ondubbelzinnige uitspraak door een bevoegde medewerker van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). RVO had in een bespreking van 10 mei 2022 ook al aan de vennootschap laten weten dat de startdatum van 1 april 2023 akkoord was. Tijdens de bespreking van 27 oktober 2022 tussen de vennootschap en RVO, is namens RVO ook niet gezegd dat de minister de startdatum van de subsidieperiodes gelijkstelt met de ingebruiknamedatum van de windturbines, terwijl toen al een aantal windturbines van de vennootschap in gebruik waren genomen en de vennootschap daarover een toelichting had gegeven.

De minister stelt zich op het standpunt dat hij de startdata van de subsidieperiodes juist heeft vastgesteld. Uit artikel 6 van het Besluit SDE en de toelichting daarop volgt dat de startdatum van een subsidieperiode het moment is waarop een productie-installatie in gebruik is genomen. Op grond van artikel 6, tweede lid, van het besluit SDE kan de subsidieontvanger een verzoek tot wijziging van de beoogde startdatum van de subsidieperiode indienen, maar dit doet er niet aan af dat voor de feitelijke startdatum van de subsidieperiode de ingebruiknamedatum van de productie-installatie doorslaggevend is. De mogelijkheid tot wijziging van de beoogde startdatum van de subsidieperiode is alleen gecreëerd, omdat het voor subsidieaanvragers in de praktijk lastig bleek te zijn om een realistische startdatum van de subsidieperiode op te geven in hun aanvraag. Het is de verantwoordelijkheid van de subsidieaanvrager om de beoogde startdatum van de subsidieperiode zo goed mogelijk in te schatten en door te geven.

De reactie van de minister in de e-mail van 14 juni 2022 betrof slechts een administratieve handeling van de beoogde startdatum van de subsidieperiode ten behoeve van de aanvraag tot bevoorschotting. Eind 2022 heeft de minister productieverklaringen ontvangen van windturbines, waaruit blijkt dat een aantal windturbines vanaf augustus 2022, en daarmee dus eerder dan de beoogde startdatum van 1 april 2023, in gebruik is genomen. Het moment van ingebruikname is het eerste moment waarop de productie-installatie in staat is om een deelproduct of product te leveren waarvoor het is bedoeld. Daarbij houdt de minister rekening met een mogelijk aangegeven testfase voor het inregelen en finetunen van de windturbine na de start van de levering dan wel na de ingangsdatum van de productieverklaring van VertiCer. In het algemeen duurt dit hoogstens twee maanden. Als er technische problemen zijn met de windturbine kan het zijn dat de productie aan het begin van de levering flink achterblijft, in welk geval de minister de startdatum verder kan opschuiven tot de datum vanaf wanneer de turbine alsnog naar behoren productie maakt met als maximum de uiterlijke ingebruiknamedatum. Om rekening te houden met de eventuele technische problemen en de invloed daarvan op de productie, is de minister bij de vaststelling van de startdatum uitgegaan van de volgende uitgangspunten: (i) de startdatum gaat in op het moment dat de windturbine een productie heeft van minstens 80% van de maandwindex, welke wordt vergeleken met de bijbehorende P50 windproductie van de desbetreffende windturbine; (ii) voorwaarde hierbij is dat de windturbine twee maanden na de startdatum het genoemde percentage van ten minste 80 heeft behaald; en indien dat niet zo is, schuift de startdatum op naar het moment waarop het percentage van 80 wel wordt behaald en dat gedurende de twee daaropvolgende maanden ook is behaald; (iii) daarbij wordt uitgegaan van de P50 waarde van de werkelijk geplaatste nieuwe winturbines en niet van de P50 waarde van de beschikte windturbines.

Volgens de minister kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen, omdat al in de bijlage bij het verleningsbesluit stond hoe de startdatum zou worden bepaald en ook daarna steeds is gecommuniceerd dat de startdatum van de subsidieperiode op grond van de productieverklaringen van VertiCer zou worden bepaald.

Beoordeling door het College

Startdatum van de subsidie

Het College moet eerst de vraag beantwoorden of de minister de startdata van de subsidieperiodes voor de windturbines correct heeft vastgesteld door uit te gaan van de datum van ingebruikname van de windturbines. Het College overweegt als volgt.

Artikel 6, eerste lid, van het Besluit SDE is verschillende keren gewijzigd. De versie die gold op het moment van de aanvraag, bepaalde dat de periode waarover subsidie wordt verstrekt, aanvangt op de door de subsidie-ontvanger in de aanvraag aangegeven datum, met dien verstande dat de periode waarover subsidie wordt verstrekt niet later aanvangt dan binnen de op grond van artikel 61, eerste lid, van het Besluit SDE vastgestelde termijn waarbinnen de productie-installatie in gebruik moet worden genomen.

Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 26 augustus 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:443, onder 5)), blijkt uit de tekst en totstandkomingsgeschiedenis van artikel 6, eerste lid, van het Besluit SDE dat het de bedoeling van de regelgever is om de periode waarover subsidie wordt verstrekt te laten aanvangen op de datum waarop de productie-installatie in gebruik is genomen. Dit betekent dat de minister de startdata van de windturbines in deze zaak juist heeft vastgesteld door daarbij van de datum van ingebruikname van de productie-installaties uit te gaan.

De minister heeft bij het vaststellen van de datum van ingebruikname van de windturbines aansluiting gezocht bij het moment waarop gedurende twee maanden ten minste 80% van het windaanbod (windex) wordt geproduceerd. Het College heeft deze methode in de hiervoor genoemde uitspraak van 26 augustus 2025 (onder 6) in overeenstemming geacht met artikel 6, eerste lid, van het Besluit SDE. Zoals de minister op de zitting heeft toegelicht, gaat de startdatum in op de eerste dag van de tweede maand waarin opvolgend voor het eerst ten minste 80% van de maand windindex is behaald. De duur van de proefperiode kan daardoor per windturbine verschillen. Voor zover de vennootschap betoogt dat de minister deze methode voor (enkele van) haar windturbines verkeerd heeft toegepast, heeft zij dit niet gemotiveerd of onderbouwd. Daarom slaagt dit betoog niet.

Beroep op het vertrouwensbeginsel

5 Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt ook niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet de onderneming in ieder geval aannemelijk maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de onderneming in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Daar is in dit geval geen sprake van. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat zijn reactie in de e-mail van 14 juni 2022 slechts een administratieve handeling betrof ten aanzien van de beoogde startdatum van de subsidieperiode. Uit die reactie van de minister kon en mocht de vennootschap niet afleiden dat de startdatum van de subsidieperiode voor alle 37 windturbines op 1 april 2023 was vastgesteld. In de e-mail van de minister van 22 december 2022 is vermeld dat het hier gaat om de beoogde startdatum en dat de ingangsdatum bij CertiQ (nu VertiCer) voor hem leidend is. In de verleningsbesluiten was bovendien al duidelijk vermeld dat de startdatum van de subsidieperiode ingaat op de datum van ingebruikname die RVO van CertiQ ontvangt. Dat er voortdurend overleg tussen de vennootschap en de minister over de voortgang van het project is geweest en dat daarbij ook is gesproken over hoe en hoe vaak de beoogde startdatum kan worden gewijzigd, maakt niet dat er vertrouwen is gewekt dat de startdatum in afwijking van het bepaalde in artikel 6 van het Besluit SDE zou worden vastgesteld.

Slotsom

6 Het beroep is ongegrond en de minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Bijlage

1. De periode waarover subsidie wordt verstrekt vangt aan op de door de subsidie-ontvanger in de aanvraag aangegeven datum, met dien verstande dat de periode waarover subsidie wordt verstrekt niet later aanvangt dan binnen de op grond van artikel 61, eerste lid, vastgestelde termijn waarbinnen de productie-installatie in gebruik moet worden genomen.

2. Onze Minister kan op verzoek van de subsidie-ontvanger het tijdstip van aanvang van de periode waarover subsidie wordt verstrekt maximaal driemaal wijzigen met dien verstande dat dit verzoek niet later wordt ingediend dan de datum van ingebruikname van de productie-installatie, en dat dit tijdstip niet later wordt vastgesteld, dan binnen de op grond van artikel 61, eerste lid, vastgestelde termijn.

3. Onze Minister kan op verzoek van de subsidie-ontvanger, voor een project voor de productie van hernieuwbare elektriciteit met een nominaal vermogen gelijk aan of groter dan 100 MW en die behoort tot een bij ministeriële regeling aangewezen categorie productie-installaties, bepalen dat het tijdstip van aanvang van de periode waarover subsidie wordt verstrekt voor maximaal vijf gedeelten van de beschikking tot subsidieverlening verschilt. Tussen de startdata zit een periode van tenminste twee maanden.

1. De subsidie-ontvanger neemt de productie-installatie zo spoedig mogelijk na de datum van de beschikking tot subsidieverlening in gebruik. Bij ministeriële regeling wordt de periode vastgesteld waarbinnen de subsidie-ontvanger de productie-installatie in gebruik moet nemen. Deze periode kan per categorie productie-installaties verschillen.

(…)