ECLI:NL:CBB:2026:142

Procesverloop in hoger beroep

Inleiding

In een rapport van bevindingen van 19 februari 2018 heeft een toezichthoudend dierenarts van de NVWA naar aanleiding van regulier toezicht bij de slachterij op dezelfde datum onder meer het volgende geconstateerd:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de ruimte van het slachthuis waar de runderen worden opgetakeld en waar de eerste slachthandelingen plaatsvinden. Ik zag enkele runderen hangen welke allemaal een rituele halssnede hadden. Ik zag dat er op het eerste bordes water werd gespoten over de achterhand van een rund, welke bevuild was met een groene substantie door mij herkend als mest. Ik zag dat bij dit rund de huid ter hoogte van de achterhand nog intact was. Ik zag dat er groen lekwater langs de huid van het rund naar beneden liep waarbij ik zag dat dit groene lekwater in de halswond terechtkwam.

Bij de positie waar de voorpoten in de huid worden afgezet zag ik dat met mest bevuilde voorpoten werden afgespoten met water. Ik zag dat er vervolgens waterspatten in de halswond terechtkwamen.

Ik zag dat door het afspoelen van het rund met water verontreiniging van het vlees niet werd voorkomen.”

Met het besluit van 6 juli 2018 heeft de minister een boete van € 3.750,- aan de slachterij opgelegd. Het beboetbare feit houdt in dat het uitslachten (door het afspoelen met water) niet op zodanige wijze gebeurde dat verontreiniging van het vlees werd voorkomen. Dit is volgens de minister een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten en artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7, van de Verordening (EG) nr. 853/2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004). De minister heeft het boetebedrag op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) verhoogd, omdat de slachterij op 9 maart 2016 beboet was voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen waren sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.

In het besluit op bezwaar van 9 januari 2020 (bestreden besluit), waar het beroep bij de rechtbank tegen was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

Wettelijk kader

Beoordeling van het hoger beroep

De minister heeft het boetebesluit gebaseerd op een overtreding van punt 7 van hoofdstuk IV, sectie I, bijlage III, van Verordening 853/2004 (hierna: punt 7 van Verordening 853/2004). Daarin is – voor zover hier van belang – bepaald dat het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten, moet plaatsvinden op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen.

De slachterij betwist niet de constatering in het rapport van bevindingen dat bij een opgetakeld rund met een rituele halssnede de achterhand (achterpoot) is afgespoten en dat toen met mest vervuild water in de halswond terecht is gekomen. Ook betwist zij niet de constatering dat bij het afspuiten van de met mest bevuilde voorpoten van dit rund waterspatten in de halswond terecht zijn gekomen.

Volgens de slachterij leveren deze constateringen geen overtreding op, omdat de huid van het rund bij het afspuiten nog intact was. Dit betoog gaat niet op. De snede was al gezet en hiermee was met het uitslachten begonnen. Uit de tekst van punt 7 van Verordening 853/2004 (‘het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten’) blijkt duidelijk dat het voorschrift betrekking heeft op alle handelingen in de uitslachtfase en niet – zoals de slachterij lijkt te veronderstellen – beperkt is tot handelingen die na het verwijderen van de huid plaatsvinden. De hoger beroepsgrond slaagt dus niet.

De slachterij betoogt verder dat zij heeft gehandeld conform haar standaard werkwijze die is goedgekeurd door de NVWA. Hierin staat dat het niet-onthuide dier mag worden afgespoten en dat de halswond volledig wordt weggesneden en afgewaardeerd, omdat hier bij een rituele halssnede vaak verontreiniging ontstaat. Ook dit betoog gaat niet op. Dat het afspoelen volgens de standaard werkwijze mogelijk is, doet niets af aan de in punt 7 van Verordening 853/2004 opgenomen verplichting om verontreiniging van het vlees bij het uitslachten te voorkomen. De NVWA heeft de slachterij hier ook op gewezen in een e-mail van 29 maart 2018 die de slachterij in bezwaar heeft overgelegd: “Het bedrijf moet dus aantoonbaar zijn werkwijze onder controle hebben dat er géén verontreiniging van het vlees is.” Voor de vraag of sprake is van een overtreding van het voorschrift dat verontreiniging wordt voorkomen, is ook niet van belang dat de verontreiniging volgens de standaard werkwijze wordt weggesneden. Dit wegsnijden betreft punt 10 van Verordening 853/2004, waarin is voorgeschreven dat een verontreiniging van het karkas onmiddellijk moet worden verwijderd. Het boetebesluit is niet gebaseerd op een overtreding van dit voorschrift. Bovendien is op de zitting van de zijde van de minister uiteengezet dat de verontreiniging die door het afspoelen ontstaat, via de halswond dieper in het rund komt. Daardoor kan onzichtbare verontreiniging ontstaan, die zich niet beperkt tot het weg te snijden deel om de halswond heen. Die extra verontreiniging moet worden voorkomen. Het kan naar het oordeel van het College niet zo zijn dat in een gedeelte van het rund dat al (ten dele) is verontreinigd, extra verontreiniging zou zijn toegestaan. Die ruimte biedt punt 7 van Verordening 853/2004 niet. Integendeel. De hoger beroepsgrond slaagt dus niet.

De conclusie is dat de hoger beroepsgronden over de overtreding niet slagen. Het College is het daarom eens met de conclusie van de rechtbank dat de minister terecht heeft vastgesteld dat punt 7 van Verordening 853/2004 is overtreden.

Is de boeteoplegging in overeenstemming met het interventiebeleid?

De slachterij betoogt – voor het eerst in hoger beroep – dat direct een boete is opgelegd terwijl uit het interventiebeleid van de minister volgt dat haar eerst een schriftelijke waarschuwing gegeven had moeten worden. Het College overweegt daarover het volgende.

Zoals de minister heeft toegelicht, is op de hier aan de orde zijnde overtreding versie 1 van het ‘Specifiek interventiebeleid vlees (IB01-SPEC25)’ van toepassing. Volgens dit beleid wordt een overtreding van punt 7 van Verordening 853/2004 met een incidenteel karakter aangemerkt als een ‘klasse C-overtreding (gevolgen niet ernstig, niet gering)’. Voor bedrijven onder permanent toezicht, waar in het geval van de slachterij sprake van is, komt het beleid erop neer dat bij een C-overtreding tot het opleggen van een boete wordt overgegaan nadat eerder is gewaarschuwd voor een overtreding van dezelfde norm.

Naar het oordeel van het College heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat ten tijde van de overtreding van 19 februari 2018 het stadium van het geven van waarschuwingen was gepasseerd en een boete voor deze overtreding kon worden opgelegd. De minister heeft namelijk onbetwist gesteld dat aan de slachterij op 24 november 2017 een boete is opgelegd voor een op 24 mei 2017 geconstateerde overtreding van punt 7 van Verordening 853/2004, en op 12 maart 2017 een schriftelijke waarschuwing is gegeven voor een op 2 februari 2017 geconstateerde overtreding van hetzelfde voorschrift. Dit betekent dat voldaan is aan de voorwaarden die het interventiebeleid stelt aan het kunnen opleggen van een bestuurlijke boete. Dat het volgens de slachterij bij deze eerdere overtredingen ging om de verontreiniging van een karkas en niet van een dier waarvan de huid nog intact was, is hier niet van belang. Waar het om gaat, is dat de waarschuwing en de eerdere boete zijn opgelegd vanwege overtreding van punt 7 van Verordening 853/2004. Dat aan de slachterij, zoals zij aanvoert, niet de in het interventiebeleid genoemde ‘nalevingshulp’ was geboden, stond in dit stadium evenmin aan het opnieuw opleggen van een boete in de weg. Aan de voorwaarden voor het opleggen van een boete was namelijk voldaan met de gegeven waarschuwing en de eerder opgelegde boete. De hoger beroepsgrond over het interventiebeleid slaagt niet.

Hoogte van de boete

In artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, is de boete voor een overtreding als hier aan de orde, vastgesteld op € 2.500,-. In artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving is bepaald dat indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, de boete gelijk is aan de som van de op grond van artikel 2.2 voor de overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete. Op grond van deze bepalingen heeft de minister in het boetebesluit de boete voor de slachterij vastgesteld op in totaal € 3.750,-.

Op de zitting heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de boete ten onrechte wegens recidive is verhoogd. Om die reden heeft de minister het College verzocht de boete in overeenstemming met de regelgeving vast te stellen op € 2.500,-. Het College acht deze boete passend en geboden en licht dat hieronder toe.

Het College volgt de slachterij niet in haar betoog dat de boete gematigd moet worden omdat de volksgezondheid niet in gevaar is gebracht. Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt het boetebedrag gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid gering zijn of ontbreken. Zoals de minister op de zitting heeft toegelicht, veroorzaakt het feit dat met mest vervuild water in het karkas terecht is gekomen een extra risico voor de volksgezondheid. Anders dan de slachterij betoogt, leidt de omstandigheid dat de volledige halswond wordt bijgesneden niet tot een andere conclusie. Het was niet zichtbaar welke delen van het karkas door het mestwater zijn verontreinigd en dus kon niet worden vastgesteld dat met dit bijsnijden alle verontreiniging was verwijderd.

De slachterij heeft het betoog dat zij onvoldoende financiële draagkracht heeft om de boete te betalen op de zitting ingetrokken. Het College komt daarom niet toe aan een bespreking van deze hoger beroepsgrond. De conclusie is dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan tot een lagere boete zou moeten worden gekomen.

Overschrijding redelijke termijn

De slachterij heeft verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het College overweegt hierover het volgende.

In een bestraffende zaak zoals hier aan de orde geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

In dit geval is de redelijke termijn begonnen op 14 juni 2018, de datum waarop de minister heeft medegedeeld voornemens te zijn een boete op te leggen. Op de datum van de uitspraak van het College is de redelijke termijn van vier jaar met ongeveer drie jaar en tien maanden overschreden. Deze overschrijding is deels aan de bestuurlijke fase en deels aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete van € 2.500,- te matigen met 40% tot een bedrag van € 1.500,-.

Slotsom

Het College zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft wegens het intrekken van de verhoging van de boete en de verdere overschrijding van de redelijke termijn. Verder zal het College de boete vaststellen op € 1.500,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.

Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

Het College zal de minister opdragen het griffierecht in hoger beroep aan de slachterij te vergoeden.

Beslissing

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- stelt de boete vast op € 1.500,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;

- draagt de minister op het betaalde griffierecht in hoger beroep van € 541,- aan de slachterij te vergoeden.

Bijlage

1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.

7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. (…)

10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

(…)

d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;

c. categorie 3: € 2500;

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.