ECLI:NL:CBB:2026:145

Procesverloop

Overwegingen

Op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) stelt de minister het

op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Op grond van artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de

aanvrager, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Op grond van het tweede lid kan het bestuursorgaan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb, de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.

Besluiten van de minister

Met het besluit van 3 januari 2018 heeft de minister het fosfaatrecht van de maatschap vastgesteld op 3.089 kilogram (kg). Met het besluit van 7 september 2018 heeft de minister de melding bijzondere omstandigheden van de maatschap afgewezen. Het hiertegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 14 december 2018 ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:669) heeft het College het beroep van de maatschap tegen het besluit van 14 december 2018 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 7 september 2018 herroepen, het fosfaatrecht van de maatschap vanwege de te laag ingeschatte melkproductie vastgesteld op 3.134,4 kg en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 14 december 2018.

De minister heeft het herzieningsverzoek afgewezen, omdat de maatschap geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft ingebracht en er geen sprake is van een evidente onredelijkheid.

Standpunten van partijen

De maatschap voert aan dat het afwijzingsbesluit en het bestreden besluit door daartoe onbevoegde personen zijn genomen. De maatschap betwist dat aan de personen die het afwijzingsbesluit en het bestreden besluit hebben genomen mandaat was verleend.

Verder betoogt de maatschap dat de minister de hoorplicht heeft geschonden door de al geplande hoorzitting kort daarvoor te annuleren.

Volgens de maatschap is haar verzoek geen herzieningsverzoek, maar een (eerste) herstelverzoek van een afvoermelding in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem). Het College heeft weliswaar in eerdere uitspraken vastgesteld dat de I&R-registratie van de 25 stuks jongvee juist is, omdat de inschaarder de houder van de dieren was, maar dat staat los van het herstelverzoek. De minister heeft zelf vastgesteld dat de inschaarder op 1 januari 2018 niet geregistreerd stond als landbouwbedrijf en was daarom gehouden bestuursdwang toe te passen door de inschaarder op te dragen de I&R-registratie te herstellen. Volgens de maatschap moest de minister zo nodig zelf overgaan tot wijziging van de afvoermelding. Voor zover haar herstelverzoek kwalificeert als een herzieningsverzoek wijst de maatschap er, onder verwijzing naar een uitspraak van het College van 4 maart 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:71), op dat de minister ten aanzien van drie specifiek afgebakende categorieën herzieningsverzoeken ruimhartiger herziet en het herstelverzoek onder al deze drie categorieën valt. Na herstel van de afvoermelding ontkomt de minister niet aan de herziening van het besluit van 3 januari 2018 door de aan de maatschap toegekende fosfaatrechten te verhogen met 25 stuks jongvee.

Tot slot vraagt de maatschap het College haar ten laste van de minister een schadevergoeding toe te kennen.

4 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de beroepsgronden worden besproken.

Beoordeling door het College

Het College ziet zich eerst voor de vraag gesteld of sprake is van een bevoegdheidsgebrek bij de besluitvorming en overweegt daartoe als volgt.

De minister is bevoegd om te beslissen over de fosfaatrechten. Hij had bij het (inmiddels ingetrokken) Besluit mandaat, volmacht en machtiging LNV 2019 met instemming van de minister van Economische Zaken en Klimaat mandaat verleend aan de directeur-generaal Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) voor besluiten en feitelijke handelingen die verband houden met de uitvoering van wet- en regelgeving en andere taken op het terrein van landbouw, natuur en voedselkwaliteit (zie artikel 24, tweede lid). Dit geldt ook voor het behandelen van bezwaarschriften, waaronder begrepen het nemen van beslissingen op bezwaarschriften, op dat terrein (zie artikel 24, derde lid). Artikel 25, tweede lid, van het besluit bepaalt dat de ondermandaatbesluiten van de directeur-generaal RVO van overeenkomstige toepassing zijn op werkzaamheden die worden verricht voor het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur).

De directeur-generaal RVO had op grond van het (inmiddels ingetrokken) Ondermandaatbesluit tot een bepaalde financiële omvang ondermandaat verleend aan de teammanagers van de lijnafdelingen (zie artikel 4, eerste lid). Artikel 13 van het Ondermandaatbesluit verklaart dit besluit van overeenkomstige toepassing op mandaat dat is verleend door andere bestuursorganen dan de minister van Economische Zaken en Klimaat aan de algemeen directeur (directeur-generaal RVO) of aan een andere functionaris binnen de RVO.

Gezien het voorgaande is het afwijzingsbesluit, genomen door de Teammanager Vergunningen en Handhaving RVO, bevoegd genomen.

Op grond van artikel 7, vierde lid, aanhef en onder a, van het Ondermandaatbesluit was aan senior juristen van de afdeling Juridische Zaken ondermandaat verleend voor het nemen van beslissingen op bezwaarschriften. Dit betekent dat het bestreden besluit, genomen door een senior jurist van de afdeling Juridische Zaken RVO, bevoegd is genomen.

Uit het voorgaande volgt dat, anders dan de maatschap betoogt, geen sprake is van een mandaatgebrek.

Hoorzitting

Het College stelt vast dat de medewerker van de RVO, ofschoon de gemachtigde te kennen heeft gegeven gebruik te willen maken van de geboden mogelijkheid van een hoorzitting en deze ook al stond gepland, de hoorzitting niettemin kort daarvoor heeft geannuleerd.

De wettelijke plicht om in de bezwaarfase te horen volgt uit artikel 7:2 van de Awb. De minister kan van horen afzien om een aantal redenen, die uitputtend zijn beschreven in artikel 7:3 van de Awb. Eén van de redenen is als een bezwaar kennelijk ongegrond is (onder b). Volgens de rechtspraak van het College is dit het geval indien uit het bezwaarschrift direct blijkt dat het bezwaar ongegrond is en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 31 augustus 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:850, onder 5.7). Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de artikelen 7:2 en 7:3 van de Awb volgt dat het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure vormt en dat de in artikel 7:3 opgenomen gronden terughoudend moeten worden toegepast (zie Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 144-145 en 147).

Het College is van oordeel dat de minister, zo er al een situatie bestond dat uit het bezwaarschrift direct bleek dat het bezwaar ongegrond was en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over die conclusie, de mogelijkheid om met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen af te zien zelf heeft verbruikt. Hij had immers met de maatschap al een hoorzitting op een afzienbare termijn gepland. Hiermee heeft de minister naar het oordeel van het College de hoorplicht geschonden.

Het College zal dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren aangezien de maatschap in beroep schriftelijk en op de zitting de gelegenheid heeft gehad haar standpunt en haar belangen nader toe te lichten en te onderbouwen, zodat aannemelijk is dat zij niet is benadeeld door de schending van de hoorplicht.

Het College ziet geen aanleiding om de minister te veroordelen in de proceskosten in beroep. De gemachtigde van de maatschap heeft haar onderneming voor rechtsbijstand met ingang van 4 maart 2025, dus voor het indienen van het beroepschrift, beëindigd en uit het handelsregister uitgeschreven. Dit betekent dat er geen sprake meer is van een beroepsmatig verleende rechtsbijstand en de maatschap daarom in beroep niet in aanmerking komt voor een proceskostenvergoeding. Artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaalt immers dat een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb uitsluitend betrekking kan hebben op de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Wel zal het College de minister veroordelen tot vergoeding van het door de maatschap betaalde griffierecht.

Herzieningsverzoek

Zoals het College in zijn tussen partijen gedane uitspraak van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:669, onder 6.3.1) al heeft overwogen, wordt op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het op het bedrijf rustende fosfaatrecht vastgesteld aan de hand van het aantal stuks melkvee dat op 2 juli 2015 op dat bedrijf wordt gehouden en is geregistreerd in het I&R-systeem. Wat betreft het begrip “houden van dieren” […] gaat het om het feitelijke houderschap, zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 2 juni 1998 (ECLI:NL:1998:ZD1055) heeft uitgemaakt. Het gaat er dus om wie feitelijk de dieren in zijn stal onderbracht, op zijn land weidde en de verzorging op zich nam en het is van ondergeschikt belang of de houder ook de eigenaar van de dieren is. Daarbij is de I&R-registratie in beginsel leidend, al kan van de werkelijke situatie worden uitgegaan als de melkveehouder aan de hand van voldoende tegenbewijs aantoont dat de I&R-registratie niet de werkelijke situatie op 2 juli 2015 weergeeft (zie uitspraak van het College van 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:679)).

Op 2 juli 2015 stonden 15 stuks jongvee op naam van de maatschap in het I&R-systeem geregistreerd en het fosfaatrecht van de maatschap is in overeenstemming daarmee vastgesteld. Hierbij is dus geen rekening gehouden met de 25 door de maatschap uitgeschaarde stuks jongvee. Bij uitscharing van melkvee biedt artikel 23, vijfde lid, van de Msw de mogelijkheid het fosfaatrecht van de uitschaarder te verhogen als de inschaarder daarmee instemt, maar de inschaarder heeft die instemming geweigerd. In zijn hiervoor in 7.1 genoemde uitspraak van 6 oktober 2020 zag het College in dat wat de maatschap had aangevoerd, geen aanleiding om in afwijking van de registratie in het I&R-systeem bij het vaststellen van het fosfaatrecht ook de 25 stuks jongvee te betrekken die de maatschap bij de inschaarder had ondergebracht, nu die inschaarder de houder van die dieren was die op 2 juli 2015 op zijn uniek bedrijfsnummer (UBN) stonden geregistreerd.

In zijn tussen partijen gedane uitspraak van 9 augustus 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:519) heeft het College, voor zover relevant, het volgende overwogen, waarbij voor “appellante” de maatschap moet worden gelezen en voor “verweerder” de minister:

“6.2 Naar het oordeel van het College heeft verweerder het verzoek […] terecht aangemerkt als een verzoek om herziening als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. Een verzoek om besluiten te wijzigen of in te trekken vindt, voor zover daarmee iets anders is bedoeld dan een verzoek om heroverweging van de besluiten, geen steun in het recht en kan er dan ook niet toe leiden dat verweerder wordt verplicht zijn onaantastbaar geworden besluit te wijzigen. Het doel van het verzoek is ook om het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld te krijgen. Daar is eerder in rechte onaantastbaar over beslist. Dus een verzoek dit te wijzigen kan niet anders dan als verzoek om herziening worden opgevat.”

en

“6.4 Van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zoals bedoeld in artikel 4:6 van de Awb is sprake als deze feiten en omstandigheden na het eerdere besluit zijn voorgevallen of als feiten en omstandigheden niet vóór dat besluit konden en dus behoorden te worden aangevoerd. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat alle door appellante aangevoerde gronden in de eerder gevoerde procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 6 oktober 2020 zijn besproken en gewogen. Dat geldt ook voor het uitgeschaarde jongvee. In de vaststelling van het fosfaatrecht door het College ligt een beslissing over het fosfaatrecht voor dit jongvee besloten.”

Daarnaast heeft het College in zijn eveneens op 9 augustus 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:520) tussen partijen gedane uitspraak, voor zover relevant, het volgende overwogen:

“5.2 Het College is […] van oordeel dat de weigering […] om de I&R-registratie te herstellen, met dien verstande dat de op 2 juli 2015 uitgeschaarde 25 stuks jongvee, worden geregistreerd op het UBN van appellante, geen besluit is in de zin van de Awb omdat die beslissing geen wijziging brengt in de rechtspositie van appellante. In dit verband verwijst het College onder meer naar de uitspraak van het College van 17 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:181). […]”

Het College is met de minister van oordeel dat het ook in deze zaak gaat het om een verzoek tot herziening van een besluit dat formele rechtskracht heeft. Dat verzoek heeft de minister afgewezen, omdat het niet berust op nieuwe feiten of omstandigheden. Die afwijzing is naar het oordeel van het College houdbaar en het College volstaat voor de onderbouwing ervan met een verwijzing naar de hiervoor geciteerde uitspraken.

Verzoek om schadevergoeding

8 Over het verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming als bedoeld in artikel 8:88 van de Awb overweegt het College als volgt. Het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit is het afwijzingsbesluit (en daarmee de handhaving van het fosfaatrecht op 3.134,4 kg). Nu niet is komen vast te staan dat het afwijzingsbesluit onrechtmatig is, wordt niet voldaan aan de wettelijke eisen voor de toewijzing van het verzoek om schadevergoeding.

Slotsom

Het College zal het beroep ongegrond verklaren en het verzoek om schadevergoeding afwijzen.

De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,- aan de maatschap moet vergoeden;

- wijst het verzoek om schadevergoeding af.