ECLI:NL:CBB:2026:147

Procesverloop in hoger beroep

Grondslag van het geschil

Op 27 juli 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij een slachthuis.

In het rapport van bevindingen van 31 augustus 2021 heeft de toezichthouder beschreven dat hij tijdens de inspectie zag dat een big met een ernstige open wond aan de rechter voorpoot werd uitgeladen uit een veewagen. Aan de rand van de wond was necrotisch weefsel zichtbaar, en op de wond zat granulatieweefsel. In het midden van de wond was gele wondlekkage te zien, wat een indicatie van een infectie is. Het onderliggende gewricht was verdikt in vergelijking met hetzelfde gewricht van de andere poot, en in combinatie met de pusvorming duidt dat op een septische gewrichtsontsteking. De toezichthouder concludeert, gelet op deze kenmerken, dat de ernstige open wond al aanwezig was voor aanvang van het transport. Het vormen van granulatieweefsel duurt namelijk minstens een tot twee dagen, en pusvorming duurt nog langer. De big was niet in staat om de rechter voorpoot helemaal uit te strekken, en de big weigerde zich te bewegen. Dat duidt er volgens de toezichthouder op dat bewegen pijn veroorzaakt. Het transport heeft daarom onnodig extra lijden veroorzaakt. De onderneming was de vervoerder van de big, en daarom worden de bevindingen de onderneming aangerekend. De toezichthouder heeft zijn bevindingen direct meegedeeld aan de chauffeur van de veewagen, en aangegeven dat voor deze bevindingen een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Ook is de chauffeur meegedeeld dat hij niet tot antwoorden verplicht was. De enige verklaring van de chauffeur zoals die is vermeld in het rapport van bevindingen is: ‘ik heb het niet gezien’.

Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 15 juli 2022 (boetebesluit) aan de onderneming een boete opgelegd van € 3.000,- vanwege overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1/2005 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening).

Met het besluit van 24 november 2022 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

Uit vaste jurisprudentie van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) (onder meer de uitspraak van 30 november 2021. ECLI:NL:CBB:2021:1027) volgt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan.

De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de bevindingen van de toezichthouder in het rapport te twijfelen. De omstandigheid dat het rapport ruim een maand na de inspectie op 27 juli 2021 is opgesteld of dat daarbij gebruik is gemaakt van standaard-tekstblokken betekent niet dat niet van de juistheid van de daarin opgenomen bevindingen kan worden uitgegaan. Evenmin geeft dit aanleiding voor het oordeel dat de daarin opgenomen verklaringen van de chauffeur onjuist zouden zijn weergegeven of dat, anders dan in het rapport, hem geen cautie is verleend. Geen rechtsregel verplicht verweerder er bovendien toe het rapport te laten controleren door de chauffeur. Nu eiseres verder geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd die aanleiding geven voor twijfel, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder het rapport niet aan de boeteoplegging ten grondslag heeft mogen leggen.

De rechtbank constateert dat de toezichthoudend dierenarts uitgebreid en duidelijk in het rapport van bevindingen heeft beschreven wat hij heeft waargenomen. Uit zijn beschrijvingen blijkt dat is waargenomen dat een big bij het lossen een ernstige open wond had aan de rechtervoorpoot. Omdat de wond een mislukte genezingsfase had, in het gewricht pusvorming (infectie) optrad, necrotische en heldere vochtige weefsel aanwezig waren, heeft de toezichthouder geconcludeerd dat hier sprake is van een ernstige open wond en dat deze wond reeds aanwezig was voor aanvang van het afgelegde transport, omdat het vormen van granulatieweefsel minstens 1-2 dagen duurt en pusvorming duurt nog langer, ongeveer 3-4 dagen en dat de big hierdoor niet geschikt was voor het voorgenomen transport. Eiseres heeft deze bevindingen niet gemotiveerd bestreden, zodat is komen vast te staan dat eiseres de haar verweten overtreding heeft begaan. Daarbij acht de rechtbank van belang dat uit artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening volgt dat het verboden is dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent en dat de dieren geschikt moeten zijn voor het voorgenomen transport. Dit maakt dat eiseres als vervoerder van het dier als normadressaat van de overtreden norm is aan te merken, zodat verweerder eiseres daarvoor terecht een boete heeft opgelegd. Dat het niet transportwaardige dier tussen andere dieren liep en het dier om die reden minder goed zichtbaar was, maakt niet dat de overtreding eiseres in verminderde mate valt te verwijten. Op eiseres rust immers ook de verplichting om te controleren welke dieren zij transporteert en moet dit transport op zodanige wijze gebeuren dat geen pijn of letsel ontstaat. Eiseres dient dus ook haar bedrijfsvoering hierop aan te passen.

Het betoog van eiseres dat de boete gematigd had moeten worden vanwege de termijnoverschrijdingen slaagt niet. De rechtbank stelt in dat verband vast dat verweerder bij het nemen van het boetebesluit de termijn van artikel 5:51 van de Awb heeft overschreden. Overschrijding van die termijn leidt niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete

op te leggen. Evenmin heeft verweerder in de overschrijding van de termijn aanleiding moeten zien de boete te matigen. Het is de rechtbank ambtshalve bekend, hetgeen ook blijkt uit de door eiseres aangehaalde passages van uitspraken, dat verweerder inmiddels het beleid hanteert een boete te matigen indien geen aanzegging heeft plaatsgevonden en er zeven maanden of meer zijn gelegen tussen de overtreding en het voornemen. Uit het rapport blijkt dat de toezichthouder de chauffeur van zijn bevindingen op de hoogte heeft gesteld en hem een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Voor zover eiseres verwijst naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO ten aanzien van de termijnoverschrijding treft dat geen doel, omdat dit beleid niet ziet op boetes voor overtredingen van de Wet dieren (zoals hier aan de orde) en verweerder niet gehouden is de gedragslijn in dat boetebeleid ook toe te passen bij de handhaving van de Wet dieren. Verweerder heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien voor een beleidsmatige matiging van de boete.

De omstandigheid dat eiseres niet de mogelijkheid zou zijn geboden om een contraexpertise te laten verrichten levert geen strijd op met het zorgvuldigheidsbeginsel. Hoewel de chauffeur eiseres niet in rechte kan vertegenwoordigen, mocht verweerder wel verwachten dat hij zijn werkgever (eiseres) zou inlichten over de bevindingen van de toezichthouder. Daarnaast had eiseres met de uitgebreide bevindingen in het rapport voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Het is de rechtbank dan ook niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad.

7. Eiseres heeft aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is geschonden.

Volgens vaste jurisprudentie geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging.

In dit geval is de redelijke termijn, anders dan eiseres betoogt, aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 16 mei 2022. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn nog niet overschreden. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding de boete te matigen.”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Voor zover de onderneming ter onderbouwing van haar hoger beroep heeft volstaan met een verwijzing naar alles wat zij heeft ingebracht in bezwaar en beroep, gaat het College daaraan voorbij, omdat enige op het hoger beroep toegespitste motivering ontbreekt.

De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak een gebrek in het bestreden besluit gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De onderneming heeft aangevoerd dat de rechtbank het beroep vanwege het gebrek in het bestreden besluit gegrond had moeten verklaren. Het College volgt dit standpunt van de onderneming niet, omdat toepassing van artikel 6:22 van de Awb niet noopt tot gegrondverklaring van het beroep.

De onderneming heeft betwist dat zij een overtreding heeft begaan en stelt dat de minister niet bevoegd was om een boete op te leggen. Deze betwisting van de overtreding heeft zij in hoger beroep niet onderbouwd. Het College oordeelt dat de enkele betwisting door de onderneming geen reden vormt om te twijfelen aan de juistheid van de waarnemingen van de toezichthouder. Uit die waarnemingen volgt dat de onderneming als vervoerder de in het boetebesluit genoemde bepalingen heeft overtreden. De minister was daarom bevoegd een boete op te leggen.

Verder heeft de onderneming aangevoerd dat de toezichthouder heeft nagelaten aan de chauffeur van de veewagen de cautie te geven en hem te wijzen op het recht zich te laten bijstaan door een rechtsbijstandsverlener. Het College stelt vast dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder aan de chauffeur de cautie heeft gegeven. De enkele betwisting daarvan door de onderneming leidt niet tot twijfel daaraan. In het rapport van bevindingen is niet vermeld dat de toezichthouder de chauffeur heeft gewezen op het recht zich te laten bijstaan door een rechtsbijstandsverlener. Daarover oordeelt het College dat, nog daargelaten of de chauffeur (als werknemer van de onderneming) daarop gewezen had moeten worden, de verklaring van de chauffeur niet is gebruikt als bewijs voor de vaststelling van de overtreding. Dat betekent dat de chauffeur geen verklaring heeft afgelegd die op grond van een eventuele onrechtmatigheid buiten beschouwing kan worden gelaten, als zou blijken dat het proces als geheel met inachtneming van de omstandigheden van het geval niet behoorlijk is geweest.

Ook stelt de onderneming zich opnieuw op het standpunt dat zij vanwege het tijdsverloop tussen de constateringen door de toezichthouder en het uitbrengen van het voornemen tot boeteoplegging is geschaad in haar verdedigingsrechten. Daarover heeft de rechtbank in het tweede gedeelte van rechtsoverweging 6.4 van haar uitspraak al geoordeeld dat niet is gebleken dat de onderneming door het tijdsverloop in haar verdedigingsrechten is geschaad. De onderneming heeft in hoger beroep niet nader onderbouwd waarom dat oordeel onjuist zou zijn. Het College onderschrijft het in die rechtsoverweging gegeven oordeel van de rechtbank hierover.

Termijnen en hoogte van de boete

Met de rechtbank is het College van oordeel dat de termijn van artikel 5:51 van de Awb een termijn van orde is en dat aan de overschrijding daarvan geen consequenties zijn verbonden met betrekking tot de bevoegdheid om een boete op te leggen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 29 oktober 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:744, onder 9.2)). De onderneming heeft in hoger beroep niet nader onderbouwd dat zij door de termijnoverschrijding zou zijn geschaad. Het College onderschrijft het in rechtsoverweging 6.4 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank hierover.

Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 6.4 van haar uitspraak heeft overwogen, hanteerde de minister ten tijde van die uitspraak een gedragslijn voor matiging van boetes op grond van de Wet dieren. Die gedragslijn hield in dat hij boetes matigde in gevallen waarin er meer dan zeven maanden waren verstreken tussen de constatering van een overtreding en de (mondelinge of schriftelijke) aanzegging daarvan aan de overtreder. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder direct na de constatering van de overtreding een rapport van bevindingen heeft aangezegd aan de chauffeur van de veewagen. In dat verband heeft de rechtbank overwogen dat de minister mocht verwachten dat de chauffeur de onderneming op de hoogte zou brengen van de bevindingen van de toezichthouder. Het College ziet geen aanleiding om op dit punt anders te oordelen. De onderneming is in hoger beroep ook niet gemotiveerd tegen dat oordeel opgekomen. Dat betekent dat de gedragslijn van de minister in deze zaak niet van toepassing is.

Op de zitting is namens de minister toegelicht dat hij inmiddels een nieuwe gedragslijn voor matiging van boetes hanteert. Voor zover in deze zaak van belang houdt de nieuwe gedragslijn in dat als de periode tussen (de dagtekening van) het rapport van bevindingen en de boetebeschikking meer dan 37 weken bedraagt, de minister de boete met 10 procent matigt. Die matiging ziet op het gehele boetebedrag, dus ook na verdubbeling wegens recidive, zoals hier. Omdat de minister zijn gedragslijn ook toepast in nog lopende zaken, heeft de gemachtigde van de minister het College op de zitting op deze wijziging gewezen en bepleit dat de boete op basis van het nieuwe beleid wordt gematigd.

Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen dateert van 31 augustus 2021. Het boetebesluit is van 15 juli 2022. Dat betekent dat er meer dan 37 weken zijn verstreken tussen het rapport van bevindingen en het boetebesluit, en dat er op grond van de gedragslijn van de minister aanleiding bestaat om de boete met 10 procent te matigen. Het totale boetebedrag is € 3.000,-. Daarom zal het College de boete met € 300,- matigen tot een bedrag van € 2.700,-.

Redelijke termijn in beroep en hoger beroep

Het College volgt de onderneming niet in haar standpunt dat de rechtbank de boete ten onrechte niet heeft gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Die termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen haar een procedure inzake een bestraffende sanctie in gang wordt gezet (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 15 november 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:763)). Dat is in dit geval het kenbaar maken van het voornemen tot boeteoplegging op 16 mei 2022, zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld. Het College volgt de onderneming niet in haar standpunt dat moet worden uitgegaan van de datum van het in kennis stellen van chauffeur dan wel de datum van het opstellen van het rapport van bevindingen Met het enkele in kennis stellen, dan wel het opstellen van het rapport is namelijk nog geen sprake van een handeling als hiervoor bedoeld (vergelijk de uitspraken van het College van 17 juni 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:335 en ECLI:NL:CBB:2025:336)).

In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Voor de procedure tot aan de uitspraak van de rechtbank geldt in zaken over bestraffende sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar, nadat de termijn is aangevangen, uitspraak is gedaan. Het College stelt vast dat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op 19 april 2024. Op dat moment waren er dus nog geen twee jaar verstreken vanaf de datum van het voornemen tot boeteoplegging op 16 mei 2022. De rechtbank is daarom op goede gronden niet overgegaan tot matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Voor het hoger beroep geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn niet is overschreden als de procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Omdat op het moment van het doen van deze uitspraak nog geen vier jaar zijn verstreken vanaf de datum van het voornemen tot boeteoplegging ziet het College ook nu geen aanleiding om de boete te matigen op grond van overschrijding van de redelijke termijn.

Conclusie

Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.4 is overwogen over de gevolgen van het nieuwe matigingsbeleid van de minister zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen voor wat betreft de hoogte van de boete, het boetebesluit in zoverre herroepen, en het boetebedrag vaststellen op € 2.700,-. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen.

De rechtbank heeft de minister om andere redenen al veroordeeld in de door de onderneming in beroep gemaakte proceskosten. Het College zal de minister veroordelen in de door de onderneming in hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze proceskosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 934,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1). Ook het griffierecht in hoger beroep komt voor vergoeding in aanmerking.‬‬ Het College ziet geen aanleiding voor een veroordeling van de minister in de bezwaarkosten, omdat het boetebesluit wordt herroepen wegens een na het boetebesluit vastgestelde gedragslijn van de minister en niet wegens een aan de minister te wijten onrechtmatigheid.

Beslissing