ECLI:NL:CBB:2026:163

Procesverloop in (hoger) beroep

Grondslag van het geschil

De maatschap exploiteert een veehouderij met onder meer melkvee, startkalveren voor rosévlees en roodvleesstieren. In 2019 beschikte zij over een derogatievergunning. Op grond van die vergunning was op het bedrijf van de maatschap in dat jaar een verhoogde gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 250 kg stikstof per hectare (derogatienorm) van toepassing.

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure over de boete en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.

Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben in 2020 een onderzoek ingesteld naar de naleving van de gebruiksnormen door de maatschap in 2019. De toezichthouders hebben daarvan een rapport van bevindingen opgemaakt op 8 februari 2021 (rapport van bevindingen). Daarin hebben zij geconcludeerd dat de maatschap in 2019 de derogatienorm met 32.957 kg, de stikstofgebruiksnorm met 17.432 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 16.450 kg heeft overschreden.

Op grond van het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 29 april 2022 de derogatievergunning van de maatschap ingetrokken en haar voor het jaar 2023 uitgesloten van derogatie. Redengevend hiervoor is dat door het overschrijden van de gebruiksnormen, waaronder de derogatienorm, de maatschap niet voldoet aan een van de voorwaarden voor derogatie. Daarnaast heeft de minister met hetzelfde besluit aan de maatschap een boete opgelegd van € 163.500,- wegens overschrijding van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof met 44.644 kg, de stikstofgebruiksnorm met 15.509 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 16.257 kg. De boeteberekening is toegelicht in een bij het besluit gevoegd rapport. Als gevolg van de intrekking van de derogatievergunning geldt in 2019 de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Volgens de minister leiden genoemde overschrijdingen op grond van de wettelijk voorgeschreven boetebedragen tot een boete van in totaal € 456.203,-. De minister heeft aanleiding gezien dat bedrag te matigen tot € 166.000,-, na afweging van het geheel van factoren en specifieke omstandigheden. De minister heeft de boete verder gematigd met € 2.500,- wegens overschrijding van de beslistermijn.

Met de beslissing op bezwaar, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht (wat betreft de boete) en waartegen beroep is ingesteld bij het College (wat betreft de intrekking en uitsluiting), heeft de minister het bezwaar van de maatschap ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

Geschil in (hoger) beroep

3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

4 De maatschap is het niet eens met de boete en de intrekking van de derogatievergunning en uitsluiting van derogatie. Het hoger beroep van de minister heeft betrekking op de matiging van de boete door de rechtbank. Het College zal eerst de intrekking van de derogatievergunning en uitsluiting van derogatie beoordelen en daarna de hoger beroepen die zien op de boete. De (hoger)beroepsgronden van partijen zullen hierna per onderwerp worden weergegeven en beoordeeld.

5 Artikel 25b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) geeft de minister de bevoegdheid een verleende derogatievergunning in te trekken als de landbouwer niet voldoet aan de voorwaarden voor derogatie. Eén van die voorwaarden is dat de gebruiksnormen niet overschreden mogen worden. Uit artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling volgt dat na intrekking van de derogatievergunning voor een bepaald kalenderjaar, de landbouwer voor het daaropvolgende kalenderjaar is uitgesloten van het doen van een aanvraag om een derogatievergunning.

In dit geding moet eerst worden beoordeeld of de maatschap de gebruiksnormen in 2019 heeft nageleefd.

Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343 onder 7.2.1 sub 1)) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet (Msw) en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn.

De maatschap voert aan dat zij jarenlang heeft gerekend met de forfaitaire productienormen om haar mestvoorraad te bepalen, terwijl de feitelijke mestproductie al die tijd lager was. Dit is volgens de maatschap te verklaren door het feit dat de MRIJ-koeien die zij houdt lichter zijn dan de Holstein-Friesian waarop de forfaitaire normen zouden zijn gebaseerd. Volgens de maatschap is daardoor alleen op papier sprake van overschrijding van de gebruiksnormen. Aan de hand van de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (BEX-handreiking) heeft de maatschap een alternatieve berekening gemaakt. In de overgelegde BEX-berekening gaat de maatschap uit van een kruising tussen een Holstein-Friesian koe en een Jersey koe, omdat het gewicht van haar MRIJ-koeien zou overeenkomen met een kruising van die twee rassen. Ook wijst zij op een bedrijfsoverzicht CRV Mineraal en de omstandigheid dat de mestopslagcapaciteit van de maatschap veel kleiner is dan wat zij op papier in voorraad had. De maatschap stelt dat uit de overgelegde stukken ter onderbouwing van genoemde berekening blijkt dat de beginvoorraad 2019 en de mestproductie in 2019 lager waren dan waarvan de minister uitgaat en dat zij de gebruiksnormen niet heeft overgeschreden. Dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden volgt volgens de maatschap ook uit de grondmonsters die door haar zijn overgelegd.

Het College stelt vast dat niet in geschil is dat de beginvoorraad mest van het jaar 2019 op grond van de regelgeving (artikel 94, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling) gelijk is aan de eindvoorraad van het jaar 2018, en dat de minister daarbij is uitgegaan van de door de maatschap in het formulier aanvullende gegevens landbouwbedrijven 2018 opgegeven hoeveelheid. Ook is niet in geschil dat de maatschap in 2019 geen gebruik maakte van de BEX-handreiking die is gemaakt voor melkveehouders die willen afwijken van de wettelijke excretieforfaits, en dat de minister de mestproductie in 2019 volgens de regelgeving (artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet) heeft berekend aan de hand van de forfaitaire productienormen. Partijen zijn het er niet over eens of de maatschap, met de door haar overgelegde alternatieve berekening die zij met verwijzing naar de BEX-handreiking alsnog heeft opgesteld en met de overgelegde stukken, aannemelijk heeft gemaakt dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden.

Het College is van oordeel dat de maatschap daarin niet is geslaagd. Op grond van de vrije bewijsleer kan de maatschap aannemelijk maken dat de door de minister gehanteerde berekeningsmethode in haar specifieke geval een te hoog resultaat oplevert en dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat daarvoor wel nodig is dat de maatschap dit met betrouwbare, verifieerbare en bedrijfsspecifieke gegevens onderbouwt en inzichtelijk maakt. Deze onderbouwing heeft de maatschap onvoldoende gegeven. De minister heeft in de beslissing op bezwaar uitgebreid uiteengezet waarom de BEX-handreiking in beginsel niet geschikt is om de excretie van MRIJ-koeien vast te stellen. Daarnaast heeft de minister toegelicht waarom in dit geval ook niet op andere wijze met bedrijfsspecifieke gegevens aannemelijk is gemaakt dat de door de minister gehanteerde berekeningsmethode, in haar specifieke geval, een te hoog resultaat oplevert. Daarbij heeft de minister gewezen op de onjuistheden die in de berekeningen staan en op het ontbreken van onderliggende bewijsstukken. Het College ziet geen reden om de minister hierin niet te volgen. De maatschap stelt weliswaar dat het standpunt van de minister onjuist is, maar heeft geen inhoudelijke gronden naar voren gebracht waaruit dat blijkt. Ook met de grondmonsters heeft de maatschap niet aannemelijk gemaakt dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Grondanalyses zeggen immers niets over aan- en afvoer van meststoffen op het bedrijf van de maatschap. Bovendien kunnen er vele andere factoren van invloed zijn op de verschillende stoffen in de bodem, zodat op grond van dergelijke gegevens niet geconcludeerd kan worden dat de mest niet is uitgereden. Het was aan de maatschap om juiste opgaven te doen van de voorraad mest op haar bedrijf. Met de gestelde omstandigheid dat de mestopslagcapaciteit kleiner is dan de beginvoorraad, heeft de maatschap de eerdere opgave niet ontkracht met betrouwbare, verifieerbare en bedrijfsspecifieke gegevens.

De maatschap voert aan dat een deskundige moet worden benoemd om de mestproductie van haar koeien te onderzoeken. Het College ziet daarvoor geen aanleiding, alleen al omdat de maatschap geen verifieerbare gegevens heeft overgelegd waaruit de veronderstelde afwijkende mestproductie blijkt.

Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht vastgesteld dat de maatschap de derogatienorm, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Hierdoor voldeed zij in 2019 niet aan de voorwaarden voor derogatie. De minister was daarom bevoegd om de derogatievergunning van de maatschap voor 2019 in te trekken.

Uitsluiting van derogatie

7 Omdat de minister de derogatievergunning heeft ingetrokken, vloeit de uitsluiting van het kunnen doen van een aanvraag voor een derogatievergunning rechtstreeks voort uit artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. De maatschap voert aan dat de minister haar niet voor het jaar 2023 mocht uitsluiten van het kunnen doen van een aanvraag voor derogatie, omdat dat niet het jaar is dat volgt op het jaar 2019 waarover de vergunning is ingetrokken. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 september 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:462)) gaat de minister uit van een juiste uitleg van artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Die uitleg houdt in dat de uitsluiting betrekking heeft op het jaar volgend op het jaar waarin de intrekking is bericht aan de landbouwer. Dat is in dit geval 2023.

Evenredigheid van de intrekking van de derogatievergunning

Omdat het bij het besluit tot intrekking van de derogatievergunning gaat om een discretionaire bevoegdheid, moet de toepassing daarvan voldoen aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb bepaalt daarom dat er een belangenafweging moet plaatsvinden. Die belangenafweging ontbreekt in zowel het besluit van 29 april 2022 als in de beslissing op bezwaar. Het beroep tegen de intrekking van de derogatievergunning zal daarom gegrond worden verklaard en de beslissing op bezwaar zal worden vernietigd voor zover het de intrekking van de derogatie betreft.

Zoals met partijen is besproken op de zitting, zal het College beoordelen of hij zelf in de zaak kan voorzien door alsnog een afweging te maken van de gestelde belangen.

Volgens de maatschap is de intrekking en uitsluiting van derogatie in dit geval onevenredig. In dat kader voert zij aan dat sprake is van een bijzondere situatie. De maatschap wijst daarbij op de lagere mestproductie van haar MRIJ-koeien, dat sprake is van een ‘papieren’ overschrijding van de gebruiksnormen, en dat de oorzaak van die overschrijding is gelegen in de omstandigheid dat haar toenmalige adviseur de boekhouding niet goed heeft gedaan. Ook is de intrekking en uitsluiting van derogatie volgens de maatschap in dit geval onevenredig vanwege de financiële gevolgen ervan.

De minister heeft desgevraagd tijdens de zitting toegelicht waarom het besluit volgens hem wel evenredig is. Hij acht van belang dat het gaat om een hoge overschrijding van de gebruiksnormen. Ook heeft hij gewezen op het met het besluit te dienen belang, namelijk de naleving door lidstaat Nederland van de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, en het daarmee beoogde doel om de waterkwaliteit in de Europese Unie te beschermen en te verbeteren door verontreiniging van grond- en oppervlaktewater door nitraat uit agrarische bronnen te verminderen en te voorkomen. Dat algemeen belang weegt volgens de minister zwaarder dan het individuele belang van de maatschap om te beschikken over een derogatievergunning zodat zij meer mest op haar landbouwgrond kan aanwenden.

Niet in geschil is dat de intrekking van derogatie met als automatisch rechtsgevolg uitsluiting voor het eerstvolgende jaar in het algemeen een geschikt en noodzakelijk middel is om het doel dat de minister beoogt, behoud van de derogatie voor de Nederlandse melkveehouders, te bereiken. Gelet daarop ligt alleen de vraag voor of de intrekking en uitsluiting van derogatie in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Het College beantwoordt die vraag bevestigend. Er is sprake van een grote overschrijding van de gebruiksnormen. Weliswaar ondervindt de maatschap (financieel) nadeel omdat zij door de intrekking en uitsluiting van derogatie minder mest mag uitrijden op haar eigen grond, maar dat maakt het besluit op zichzelf niet onevenredig. De maatschap heeft niet met stukken onderbouwd dat zij door de intrekking en uitsluiting financieel in de problemen is gekomen, zodat het College niet kan beoordelen of de intrekking en uitsluiting financiële gevolgen heeft die onevenredig zijn met de met het besluit te dienen doelen. Dat de maatschap de mestboekhouding heeft overgelaten aan haar voormalige boekhouder, maakt de intrekking en uitsluiting van derogatie evenmin onevenwichtig. Het was namelijk de eigen verantwoordelijkheid van de maatschap om de gebruiksnormen na te leven. Wie de maatschap daarbij inschakelt, komt voor haar rekening en risico. De overige omstandigheden die de maatschap naar voren brengt in het kader van de evenredigheid zien op de vraag of sprake is geweest van overschrijding van de gebruiksnormen. Het College heeft onder 6.5 al geoordeeld dat de maatschap met deze omstandigheden niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Gelet op deze uitkomst kunnen de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in stand blijven voor zover het de intrekking van de derogatie betreft.

Beoordeling door het College van de boete (25/130 en 25/152)

Relativiteitsbeginsel

De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het relativiteitsbeginsel eraan in de weg staat om de beslissing op bezwaar te vernietigen. Zij voert aan dat het in haar belang was dat de zaak zou zijn overgedragen aan het Openbaar Ministerie omdat de procedure in het strafrecht met meer waarborgen is omkleed en dat de straffen in het strafrecht lager zijn voor vergelijkbare overtredingen.

Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft onder verwijzing naar vaste rechtspraak terecht geoordeeld dat artikel 5:44, tweede en derde lid, van de Awb en artikel 55 van de Msw niet tot bescherming van de belangen van de maatschap strekken, en dat het relativiteitsbeginsel er daarom aan in de weg staat dat de bestuursrechter het besluit vernietigt wegens strijd met deze bepalingen. Het College onderschrijft wat de rechtbank daarover in haar uitspraak onder 7.1 en 7.1.1 heeft overwogen, en voegt daaraan toe dat uit het boetebeleid van de minister ook niet valt af te leiden dat deze zaak volgens dat beleid per definitie aan het Openbaar Ministerie had moeten worden voorgelegd.

Overschrijding gebruiksnormen

In de uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat de maatschap niet met (voldoende) bedrijfsspecifieke en verifieerbare gegevens de door de maatschap gestelde, van het forfait afwijkende mestproductie, heeft onderbouwd. Volgens de rechtbank heeft de maatschap tegenover die onderbouwing niets aangevoerd waaruit volgt dat het standpunt van de minister onjuist is. Wat betreft de beginvoorraad 2019 overweegt de rechtbank dat de minister overeenkomstig artikel 94, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling terecht is uitgegaan van de door de maatschap zelf opgegeven eindvoorraad 2018. Als de maatschap van mening is dat de gedane opgave niet juist of onvolledig is gedaan, ligt het op haar weg om de eerdere opgave te ontkrachten met gebruikmaking van betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs. Volgens de rechtbank is de maatschap daarin niet geslaagd met de overgelegde herberekening en het bedrijfsoverzicht CRV Mineraal, omdat daarin de voor het jaar 2018 opgegeven eindvoorraad buiten beschouwing is gelaten. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om een deskundige te benoemen. De maatschap heeft volgens de rechtbank namelijk geen verifieerbare gegevens overgelegd waaruit de veronderstelde afwijkende mestproductie blijkt. Ook kan een eventuele deskundige volgens de rechtbank niet met terugwerkende kracht feitelijk onderzoeken wat de mestproductie en voorraden jaren geleden zijn geweest.

De maatschap is het niet eens met dit oordeel en voert aan dat zij voldoende bewijs heeft overgelegd waaruit blijkt dat haar MRIJ-koeien minder mest produceren dan waarvan de minister op basis van de forfaitaire normen is uitgegaan. De minister heeft de beginvoorraad en de mestproductie te hoog vastgesteld. Net als in beroep bij de rechtbank, wijst de maatschap daarbij op de overgelegde BEX-berekening, het bedrijfsoverzicht CRV Mineraal, grondmonsters, en de omstandigheid dat haar opslagcapaciteit veel kleiner is dan wat zij op papier in voorraad had. De maatschap betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen deskundige heeft benoemd.

Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Het College motiveert dat als volgt.

In de hiervoor al genoemde uitspraak van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343) heeft de grote kamer van het College uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Die bewijsmaatstaf luidt als volgt. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.

Het College is het met de rechtbank eens dat de minister bij het vaststellen van de overschrijdingen van de gebruiksnormen terecht is uitgegaan van de door de maatschap zelf opgegeven eindvoorraad 2018, en dat hij deugdelijk heeft onderbouwd dat de maatschap niet met betrouwbare, en verifieerbare gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat de door hem gehanteerde berekeningsmethode in haar specifieke geval een te hoog resultaat oplevert. Het College onderschrijft wat de rechtbank daarover in haar uitspraak onder 8.1.2 en 8.2.2 heeft geoordeeld. In aanvulling daarop verwijst het College naar wat hierboven onder 6.5 in het kader van het beroep tegen de intrekking en uitsluiting van derogatie is overwogen. Ook wat betreft het betoog van de maatschap dat een deskundige moet worden benoemd, volgt het College het oordeel van de rechtbank. Het College onderschrijft wat de rechtbank daarover onder 8.1.3 heeft geoordeeld. In aanvulling daarop verwijst het College naar wat hierboven onder 6.6 in het kader van het beroep tegen de intrekking en uitsluiting van derogatie is overwogen. De minister heeft terecht vastgesteld dat de maatschap in 2019 de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden.

Legaliteitsbeginsel

De maatschap voert aan dat het in strijd met het legaliteitsbeginsel is dat voor haar met terugwerkende kracht de reguliere (lagere) gebruiksnorm dierlijke meststoffen is gaan gelden door de intrekking van de derogatievergunning. Dit kon zij niet van tevoren weten. De boete zou volgens haar dan ook moeten worden gebaseerd op de derogatienorm.

Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Uit het voorgaande volgt dat de maatschap de derogatienorm heeft overschreden. Dat betekent dat voor het jaar 2019 de lagere, in artikel 9, eerste lid, van de Msw bepaalde reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen geldt. Dit volgt uit artikel 27c van de Uitvoeringsregeling. De lagere gebruiksnorm dierlijke meststoffen geldt dan ook niet pas (met terugwerkende kracht) door intrekking van de derogatievergunning. Gelet op genoemde regelgeving was deze terugval voor de maatschap ook voldoende voorzienbaar. Overigens was sprake van een hoge overschrijding van de voor de maatschap geldende gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Er is daarom geen sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel. De minister heeft de boete dus terecht gebaseerd op de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare.

Hoogte van de boete

In de uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de door de maatschap aangevoerde inhoudelijke gronden geen aanleiding geven om de boete (verder) te matigen. De geringe financiële draagkracht van de maatschap is volgens de rechtbank in dit specifieke geval wel een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om de boete van € 163.500,- te matigen. Daaraan legt de rechtbank ten grondslag dat uit de door de minister opgestelde draagkrachtmeting blijkt dat normaliter geadviseerd zou kunnen worden om boetematiging te verlenen, maar dat het (zwaar gefinancierde) eigen vermogen van het bedrijf hoger is dan de opgelegde boete, en dat om die reden volgens het geldende beleid van de minister niet is gematigd. De getroffen betalingsregeling van € 1.000,- per maand leidt er toe dat het totale boetebedrag in ongeveer dertien jaar zal zijn voldaan. Dit acht de rechtbank onredelijk, omdat het aannemelijk is dat de maatschap niet kan blijven voortbestaan, nu is gebleken dat er geen investeringsruimte, ook niet voor vervangingsinvesteringen, meer is en de behoefte aan investeringen zich in dertien jaar onvermijdelijk voor zal doen. De rechtbank oordeelt dat de beslissing op bezwaar in strijd is met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en stelt de boete vast op € 60.000,-. De rechtbank acht een termijn van vijf jaar waarin de maatschap de maandelijkse betaling van € 1.000,- moet voldoen, redelijk.

Zowel de minister als de maatschap zijn het in hoger beroep niet eens met de matiging van de boete door de rechtbank. De door hen daartegen aangevoerde hogerberoepsgronden lenen zich voor gezamenlijke bespreking. Het College zal hierna eerst hun standpunten weergeven en deze daarna beoordelen.

De maatschap vindt de matiging van de boete door de rechtbank tot € 60.000,- te beperkt, omdat die boete nog altijd onevenredig hoog is. Volgens haar leidt voortzetting van de maandelijkse betalingen tot verdere financiële problemen. De maatschap wijst er verder op dat het haar eerste overtreding van de Msw is. Daarnaast stelt zij dat zij de gebruiksnormen niet bewust heeft overschreden, maar naïef is geweest door haar vorige adviseur de mestboekhouding te laten verzorgen.

De minister is het ook niet eens met de matiging van de boete door de rechtbank. Volgens de minister doet de matiging in verband met de geringe draagkracht van de maatschap geen recht aan het afschrikwekkende karakter van de bestuurlijke boete.

Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:612)) is een boete als hier aan de orde een punitieve sanctie, die valt onder het bereik van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat brengt mee dat het College moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het boetebedrag is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:2)) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader voor de op artikel 6 van het EVRM gebaseerde evenredigheidstoets. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de op grond van artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.

De minister heeft de op grond van artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete na afweging van het geheel van factoren en specifieke omstandigheden al gematigd. Het College ziet, net als de rechtbank, in wat de maatschap heeft aangevoerd geen aanleiding om de boete verdergaand te matigen in verband met de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. Het gaat om een grote overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm en het was de eigen verantwoordelijkheid van de maatschap om zich aan de gebruiksnormen te houden. In zoverre is geen sprake van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven de boete verdergaand te matigen.

Het College is het met de rechtbank eens dat de geringe financiële draagkracht in dit specifieke geval wel een bijzondere omstandigheid is die aanleiding geeft om de oorspronkelijke boete te matigen. Uit de door de minister opgestelde draagkrachtmeting blijkt het volgende. De maatschap is bedrijfsmatig en privé zwaar gefinancierd, en kan al sinds 2016 niet meer aan de reguliere betalingsverplichtingen voldoen. Er wordt dan ook geen ruimte gezien om de boete te betalen uit de reguliere betalingscapaciteit. Op basis daarvan zou door de minister normaliter boetematiging worden verleend, maar de boete kan volgens het geldende beleid niet worden gematigd omdat het eigen vermogen van het bedrijf hoger is dan het boetebedrag. De minister heeft de maatschap een betalingsregeling van € 1.000,- per maand aangeboden. Dit betekent dat bij ongewijzigde omstandigheden het oorspronkelijke totale boetebedrag in een termijn van ongeveer dertien jaar zou zijn voldaan. Het College ziet geen aanknopingspunten om aan te nemen dat de financiële draagkracht van de maatschap sinds het opleggen van de boete (aanzienlijk) is toegenomen of afgenomen. Bovendien is het niet vanzelfsprekend dat eigen vermogen kan worden omgezet in liquide middelen (door het verkopen van bedrijfsmiddelen), zoals de minister heeft erkend. Ook weegt het College mee dat de minister er bij het opleggen van de boete vanuit is gegaan dat deze maatschap zich wat betreft omvang en bedrijfsvoering niet onderscheidt van een eenmanszaak. Gelet op al het voorgaande vindt het College met de rechtbank een termijn van vijf jaar waarin de maatschap maandelijks € 1.000,- moet voldoen, en daarmee een boete van € 60.000,-, passend en geboden. De hogerberoepsgronden van zowel de maatschap als de minister slagen niet.

Beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn

In de uitspraak heeft de rechtbank de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn verder gematigd. Voor de overschrijding van de redelijke termijn tot twaalf maanden heeft de rechtbank aanleiding gezien om de boete te matigen met € 2.500,-. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met negen maanden) heeft de rechtbank naar bevind van zaken gehandeld, en aanleiding gezien om de boete aanvullend met € 5.000,- te matigen en vast te stellen op € 52.500,-.

Volgens de minister heeft de rechtbank ten onrechte een matiging van € 5.000,- toegepast voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn, omdat al een matiging van € 2.500,- is toegepast voor de overschrijding van de redelijke termijn tot twaalf maanden.

Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 16 september 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:466)) geldt in een zaak waarin een boete is opgelegd het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. De boete wordt in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede. Bij een overschrijding met meer dan twaalf maanden wordt naar bevind van zaken gehandeld.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 7 april 2021. Op het moment van de uitspraak van de rechtbank (16 januari 2025) was de redelijke termijn van twee jaar met 21 maanden overschreden. De rechtbank heeft, in het gegeven dat de minister de boete met € 2.500,- heeft gematigd wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete, terecht aanleiding gezien om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. De rechtbank heeft echter de boete ten onrechte verder gematigd met € 2.500,- voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er (anders dan de rechtbank heeft gedaan) geen aanleiding voor een verdergaande aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660 onder 7.4)). De rechtbank heeft de boete voor de overschrijding van de redelijke termijn tot een jaar dan ook ten onrechte gematigd tot € 57.500,-. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn in beroep (namelijk met negen maanden) heeft de rechtbank naar bevind van zaken gehandeld. Het College volgt de rechtbank voor zover zij in die resterende overschrijding van de redelijke termijn aanleiding heeft gezien om de boete verder te matigen met € 5.000,-. Dit betekent dat de rechtbank de boete had moeten verlagen tot € 55.000,- De hogerberoepsgrond van de minister slaagt.

Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in hoger beroep van vier jaar met iets meer dan twaalf maanden overschreden. Er is dan ook geen sprake van een verdere overschrijding van de redelijke termijn dan in beroep. Gelet daarop bestaat geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn. Dit betekent dat het College de boete zal vaststellen op € 55.000,-

Slotsom

23/515 (intrekking derogatievergunning)

14 Het beroep zal gegrond worden verklaard, omdat de minister bij het intrekken van de derogatievergunning in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb geen belangenafweging heeft gemaakt. Het College zal de beslissing op bezwaar daarom in zoverre vernietigen. Het College ziet aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit in stand te laten, omdat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het College zal de minister veroordelen in de door de maatschap in beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.868,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1).

25/130 (hoger beroep boete minister) en 25/152 (hoger beroep boete maatschap)

15 Het hoger beroep van de minister slaagt. Het hoger beroep van de maatschap slaagt niet. Het College zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover daarin de boete is vastgesteld op een totaalbedrag van € 52.500,-. Het College zal de boete vaststellen op € 55.000,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen.

Beslissing

- verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond;

- vernietigt de beslissing op bezwaar voor zover het de intrekking van de derogatie betreft;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar in stand blijven;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 1.868,-.

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de maatschap te vergoeden.

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover daarin het totaalbedrag van de boete is vastgesteld op € 52.500,-;

- stelt het totaalbedrag van de boete vast op € 55.000,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;

- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige.

Bijlage

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;

c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.

2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.

[…]

1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is.

[…]

2. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij voldoet aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking en het bepaalde in deze paragraaf en verklaart hij ermee in te stemmen dat het meststoffengebruik, alsmede het bemestingsplan en de mestboekhouding onderwerp kunnen zijn van controle.

3. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels, de artikelen 4b en 8a van het Besluit gebruik meststoffen en de voorschriften die uit hoofde van deze paragraaf aan hem worden gesteld naleeft.

[…]

2. De minister trekt een vergunning voorts in, indien de landbouwer dit verzoekt.

3. Indien de minister de vergunning voor een bepaald kalenderjaar heeft ingetrokken op grond van het eerste lid, is de landbouwer voor het daaropvolgende kalenderjaar uitgesloten van het kunnen doen van een aanvraag, bedoeld in artikel 25, eerste lid.

1. De landbouwer voldoet aan de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels en de artikelen 4b en 8a van het Besluit gebruik meststoffen.

[…]

1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.

2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.

3. Het gewicht, onderscheidenlijk het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van de op een intermediaire onderneming opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, vijfde lid, van het besluit, komt overeen met de onderscheiden hoeveelheden die met gebruikmaking van het in artikel 46, eerste lid, genoemde formulier, respectievelijk in artikel 46, tweede lid, genoemde andere gegevensdragers zijn berekend.

4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.