ECLI:NL:CBB:2026:170

Procesverloop

Overwegingen

Titel 2.12 van de Regeling voorzag ten tijde van belang in subsidie voor activiteiten waarmee nationale parken of nationale parken in oprichting toewerken naar de ambities die zijn neergelegd in de ‘standaard voor de gebiedsaanduiding nationaal park’. De subsidie werd verstrekt aan de vertegenwoordiger van het nationaal park (in oprichting) of het samenwerkingsverband van het nationaal park (in oprichting).

Op 15 september 2020 heeft de gemeente Dordrecht als toenmalige penvoerder van het samenwerkingsverband NLDelta (NLDelta) subsidie aangevraagd voor het project ‘Nationaal Park NLDelta’. Het project was gericht op de ontwikkeling van een nationaal park in het gebied dat loopt van Munnikenland tot aan de kust bij het Haringvliet. Bij de aanvraag is een projectplan ingediend, bestaande uit de onderdelen ‘Masterplan NLDelta’, ‘Governance en financiering’, ‘Deltapoorten’, ‘Uitvoeringsprogramma Educatie NLDelta’ en ‘Publiekscommunicatie en marketing’.

Met het besluit van 22 december 2020 heeft de minister de subsidie conform het projectplan verleend tot een bedrag van maximaal € 290.852,80. De looptijd van het project is van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2023. In januari 2022 is de samenstelling van het samenwerkingsverband gewijzigd en is de provincie penvoerder geworden van NLDelta.

Met een brief van 3 mei 2023 heeft de provincie de minister meegedeeld dat het volledig uitvoeren van het projectplan niet mogelijk is en dat het project wordt beëindigd. Vervolgens heeft de minister een voornemen tot intrekking van de subsidieverlening verzonden aan de provincie en haar in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. De provincie heeft hierop gereageerd.

Vervolgens heeft de minister met het besluit van 3 juli 2023 de subsidieverlening ingetrokken en de onverschuldigd betaalde voorschotten van in totaal € 174.511,68 teruggevorderd, omdat voor de activiteiten waarvoor subsidie is verleend geen eindproduct is opgeleverd. De onderdelen ‘Masterplan NLDelta’, ‘Deltapoorten’ en ‘Publiekscommunicatie en marketing’ zijn helemaal niet uitgevoerd en de onderdelen ‘Governance en financiering’ en ‘Uitvoeringsprogramma Educatie NLDelta’ slechts gedeeltelijk. Volgens de minister is niet aannemelijk dat de activiteiten zullen plaatsvinden en/of worden afgerond zoals beschreven in het projectplan, binnen de looptijd van het project.

Met het bestreden besluit heeft de minister dit besluit gehandhaafd. De minister heeft toegelicht dat de provincie de kosten voor de onderdelen ‘Governance en financiering’ en ‘Uitvoeringsprogramma Educatie NLDelta’ niet deugdelijk heeft onderbouwd. Verder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat de besluitvorming onevenredig is.

Standpunten van partijen

De provincie heeft aangevoerd dat zij de kosten voor de onderdelen ‘Governance en financiering’ en ‘Uitvoeringsprogramma Educatie NLDelta’ wel degelijk aannemelijk heeft gemaakt. Zij heeft daarbij verwezen naar de in de procedure overgelegde overzichten en urenspecificaties. Volledige intrekking van de subsidieverlening is onevenredig. De provincie heeft in de voortgangsrapportages steeds gemeld dat het project moeizaam verloopt, dat sprake is van een gebrek aan draagvlak en dat zij in afwachting is van een nieuw beleidskader van het ministerie voor nationale parken. Bovendien geldt voor de subsidieverlening geen resultaatsverplichting, zodat de intrekking beperkt moet blijven tot de activiteiten die niet hebben plaatsgevonden.

De minister heeft gesteld dat de provincie geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat uitvoering is gegeven aan de doelen uit het projectplan en dat hiervoor kosten zijn gemaakt. Voor het onderdeel ‘Governance en financiering’ ontbreken bijvoorbeeld (concept)statuten van een vereniging in oprichting en stukken waaruit blijkt hoe en door welke partijen het nationaal park wordt gefinancierd en voor welk bedrag. De provincie heeft slechts een specificatie overgelegd van de door de programmamanager gewerkte uren over 2021. De bestede uren kunnen onvoldoende gerelateerd worden aan de onderdelen uit het projectplan, omdat eindproducten ontbreken en het project voortijdig is beëindigd. Voor het onderdeel ‘Uitvoeringsprogramma Educatie NLDelta’ ontbreekt een nadere uitwerking van de educatiestrategie. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk hoe al bestaande educatieve programma’s zijn geselecteerd en geschikt gemaakt voor het project. Verder is niet duidelijk hoe bestaande netwerken van gidsen en ondernemers zijn geïntegreerd in het project. Uit de overgelegde stukken blijkt onvoldoende dat de bestede uren voor dit onderdeel zijn besteed aan de activiteiten en doelen uit het projectplan. De provincie heeft volgens de minister geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die maken dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. De kosten van NLDelta worden door meerdere partijen gedragen en het was al in een vroeg stadium duidelijk dat draagvlak voor het project ontbrak.

Wettelijk kader

3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling door het College

4 Het College begrijpt de grondslag van het bestreden besluit zo, dat de minister de subsidieverlening heeft ingetrokken met toepassing van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat NLDelta de activiteiten zoals beschreven in het projectplan niet of niet geheel heeft verricht en de gemaakte kosten niet aannemelijk heeft gemaakt.

5 Tussen partijen staat niet ter discussie dat de NLDelta voor de onderdelen ‘Masterplan NLDelta’, ‘Deltapoorten’ en ‘Publiekscommunicatie en marketing’ in het geheel geen werkzaamheden heeft verricht, zodat de minister bevoegd was de subsidieverlening op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb in te trekken. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de minister in dit geval gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid tot (volledige) intrekking van de subsidieverlening en dus ook voor de onderdelen ‘Governance en financiering’ en ‘Uitvoeringsprogramma Educatie NLDelta’.

6 Het besluit tot intrekking van de subsidieverlening op grond van artikel 4:48, eerste lid, van de Awb berust op een discretionaire bevoegdheid waarbij een afweging van de betrokken belangen dient te worden gemaakt. Op grond van het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van het intrekkingsbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Om dit te kunnen beoordelen moet de vraag worden beantwoord of het bestreden besluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of dat besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is.

7 Naar het oordeel van het College was de (volledige) intrekking van de subsidieverlening weliswaar een geschikt en noodzakelijk middel om de situatie van ten onrechte verleende subsidie terug te draaien, maar was het in dit geval niet evenwichtig. Uit de toelichting bij de Regeling (Staatscourant 2020, 28514) blijkt dat de subsidie was bedoeld als bijdrage voor de in de Regeling genoemde activiteiten die zijn gericht op het toewerken naar de ambities uit de ‘standaard voor de gebiedsaanduiding nationaal park’. Hieruit leidt het College af dat de kosten voor activiteiten die waren gericht op de ontwikkeling van een nationaal park voor subsidie in aanmerking komen, ook als het doel van de oprichting van een nationaal park niet is bereikt. De minister had in dit geval, gelet op de aard van de subsidie, moeten kiezen voor een minder ingrijpend middel in plaats van het geheel intrekken en terugvorderen van de subsidie. De provincie heeft namelijk aannemelijk gemaakt dat voor de ontwikkeling van het nationaal park – conform het projectplan en daarmee conform de subsidieverlening – kosten zijn gemaakt voor activiteiten binnen de onderdelen ‘Governance en financiering’ en ‘Uitvoeringsprogramma Educatie NLDelta’. Hierbij wordt het volgende overwogen.

Onderdeel ‘Governance en financiering’

Voor het onderdeel ‘Governance en financiering’ staat in het projectplan:

“Voor het oprichten van de vereniging en het vormgeven van de werkorganisatie wordt een kwartiermaker/programmamanager aangesteld die de taak heeft om:

• De nieuwe NLDelta werkorganisatie zodanig uit te denken en in te richten dat deze qua capaciteit en competenties aansluit bij de volgende fase van het Nationaal Park;

• De uitvoeringskracht van de deelgebieden, gebiedsnetwerken en samenwerkingspartners te versterken;

• De samenwerking tussen de werkorganisatie en de bestaande deelgebiedsnetwerken in een gebiedsproces verder vorm te geven;

• Een duurzame financieringsstructuur van NLDelta te verkennen, bijvoorbeeld door de haalbaarheid van een gebiedsfonds te onderzoeken.”

Uit de voortgangsrapportages blijkt dat NLDelta per 1 januari 2021 een programmamanager heeft aangesteld die helpt bij de voorbereiding van overleggen met de gebiedspartners, gericht op het creëren van draagvlak voor het nationaal park NLDelta. Uit een bestuurlijk overleg op 4 februari 2021 bleek op dat moment onvoldoende draagvlak te bestaan voor indiening van een aanvraag voor de status van nationaal park. Vervolgens zijn met alle gebiedspartners gesprekken gevoerd om de samenwerking te versterken en de betrokkenheid bij het project te vergroten. Anders dan de minister heeft gesteld, volgt uit de stukken niet dat er na juli 2021 geen werkzaamheden meer zijn verricht voor dit onderdeel. Weliswaar heeft de programmanager niet gewerkt aan de oprichting van een stichting, maar er zijn wel doorlopend gesprekken gevoerd met samenwerkingspartners om draagvlak te creëren voor de oprichting van het nationaal park. Hiervan heeft de provincie de minister ook op de hoogte gehouden. Ter onderbouwing van de kosten van de programmamanager heeft de provincie in bezwaar een urenstaat over het jaar 2021 overgelegd, waarin per datum is vermeld hoeveel tijd de programmamanager aan welke werkzaamheden heeft besteed. Naar het oordeel van het College kunnen de kosten van de programmamanager voldoende in verband worden gebracht met de gesubsidieerde activiteiten. De kosten voor de werkzaamheden van de programmamanager kunnen op basis van de urenstaat worden vastgesteld op € 81.160,- (1.014,5 uur maal een uurtarief van € 80,-). Hiervan is de helft op een andere wijze gefinancierd, zoals uit het projectplan volgt en de provincie op de zitting heeft bevestigd.

In beroep heeft de provincie voor dit onderdeel nog een overzicht overgelegd van gemaakte kosten voor ‘materialen’ en ‘inhuur derden’. Die kosten zijn echter op geen enkele manier te herleiden tot de gesubsidieerde activiteiten.

Onderdeel ‘Uitvoeringsprogramma Educatie NLDelta’

In het projectplan staat dat voor het onderdeel ‘Uitvoeringsprogramma Educatie NLDelta’ een educatiemanager met de betrokken educatiepartijen werkt aan een uitvoeringsprogramma. Alleen voor de educatiemanager is een investeringsbedrag opgenomen in het projectplan. De uitvoering van de projecten is in handen van projectmedewerkers en maakt geen deel uit van de gesubsidieerde activiteiten. Het uitvoeringsprogramma wordt in het projectplan als volgt beschreven:

“Belangrijke elementen in het Uitvoeringsprogramma zijn:

• Het selecteren en versterken van bestaande educatieve programma's om ze 'NLDeltaproof' te maken. Daarbij is niet alleen aandacht voor natuureducatie, maar gaat het ook over educatie onderwerpen als landschap, erfgoed en geschiedenis. Ook komt de impact van grote transities als klimaatadaptatie (waarbij we verbinding zoeken met het deltaprogramma) circulaire economie, natuur inclusieve landbouw en energietransitie aan de orde.

• Het uitbouwen van gemeenschappelijke thema's naar nieuwe educatieve programma's, zoals het landelijke nationale parkenthema 'trekvogels', een jaarlijkse (internationale) Laarzendag en het themajaar 2021 (600 jaar St. Elisabethsvloed). Hoe en wat we hierin als gemeenschappelijke thema's gaan uitwerken is afhankelijk van de beschikbare middelen.

• Het faciliteren en voeden van een kernteam van jongeren met vraagstukken, belevingen en acties om een jongerencommunity te bouwen.

• Het faciliteren van bestaande netwerken van gidsen en ondernemers om het NLDelta verhaal te integreren in samenwerking en opleiding (NLDeltaproof maken van opleidingen/trainingen).”

Uit de voortgangsrapportages blijkt dat NLDelta per 1 januari 2021 een educatiemanager heeft aangesteld die is gestart met het opstellen van de educatiestrategie. Onder haar verantwoordelijkheid is met een groot aantal educatiepartners (waaronder gidsen, bezoekerscentra en musea) een samenwerking aangegaan. Er hebben meerdere digitale sessies met educatiepartners plaatsgevonden en er is met hen een leidraad ontwikkeld om educatieactiviteiten ‘NLDelta proof’ te maken. Verder heeft de educatiemanager een mediacampagne voor een jongeren community opgezet en heeft zij in samenwerking met educatiepartners het ‘samenwerkingsproject trekvogels en Nationale Parken’ en de ‘Regionale Laarzendag’ georganiseerd. Ter onderbouwing van de kosten van de educatiemanager heeft de provincie op 16 juni 2023 een kostenoverzicht overgelegd, waarin per activiteit het resultaat en het aantal uren is vermeld. Naar het oordeel van het College kunnen de kosten van de educatiemanager voldoende in verband worden gebracht met de gesubsidieerde activiteiten. Anders dan de minister heeft betoogd, houden die activiteiten niet enkel verband met de uitvoering van activiteiten. De kosten voor de werkzaamheden van de educatiemanager kunnen op basis van het kostenoverzicht worden vastgesteld op € 40.945,- (431 uur maal een uurtarief van € 95,- ), waarvan de helft op een andere wijze is gefinancierd.

In het kostenoverzicht zijn ook de kosten van de projectleiders uitgewerkt. Er is echter subsidie verleend voor de werkzaamheden van de educatiemanager en niet voor de projectleiders.

10 Gelet op 8.1 tot en met 9.3 heeft NLDelta conform de subsidieverlening kosten gemaakt voor de werkzaamheden van de programmamanager (onderdeel ‘Governance en financiering’) en de educatiemanager (onderdeel ‘Uitvoeringsprogramma Educatie NLDelta’). Die kosten bedragen in totaal € 122.105,-. Daarvan is de helft, een bedrag van € 61.052,50, op een andere wijze gefinancierd.

Uit het voorgaande volgt dat de (volledige) intrekking van de subsidieverlening in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Er is daarom ook geen grond voor de gehele terugvordering van de betaalde voorschotten. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. De minister had in plaats van tot intrekking van de gehele subsidieverlening, moeten overgaan tot het ten nadele van de provincie wijzigen (verlagen) van de subsidieverlening. Het College zal daarom zelfvoorzienend de subsidieverlening wijzigen naar een bedrag van € 61.052,50 voor de activiteiten die wel hebben plaatsgevonden. De terugvordering zal het College vaststellen op een bedrag van € 113.459,18 (betaalde voorschotten van in totaal € 174.511,68 min € 61.052,50).

Daarbij heeft het College meegewogen dat de gevolgen van deze wijziging van de subsidieverlening en de daaruit volgende (resterende) terugvordering niet onevenredig nadelig zijn voor de provincie in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het zijn geschikte en noodzakelijke middelen om de ten onrechte verleende en betaalde subsidie ongedaan te maken, terwijl de kosten voor de wel volgens het projectplan verrichte activiteiten in aanmerking blijven komen voor subsidie. Bovendien is de terugvordering voor de provincie beperkt belastend, omdat het terugvorderingsbedrag over de partijen uit het samenwerkingsverband wordt verdeeld. Van feiten en omstandigheden waarom de wijziging van de subsidieverlening en de terugvordering toch onevenwichtig zijn, is niet gebleken.

Conclusie

12 Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Het College ziet aanleiding om in het kader van finale geschilbeslechting met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien. Het College zal het besluit van 3 juli 2023 herroepen, omdat daaraan hetzelfde gebrek kleeft als aan het bestreden besluit. Verder zal het College de subsidieverlening wijzigen naar een bedrag van € 61.052,50 en de terugvordering van de ten onrechte betaalde voorschotten vaststellen op een bedrag van € 113.459,18. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

13 Gelet op deze uitkomst geeft het College de minister in overweging om de subsidie op grond van artikel 4:47, aanhef en onder c, van de Awb ambtshalve vast te stellen.

14 Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

Bijlage

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:

a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;

[…]

4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.

1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]

1. De minister verstrekt op aanvraag subsidie aan een vertegenwoordiger nationaal park of nationaal park in oprichting of aan een deelnemer in een samenwerkingsverband nationaal park of nationaal park in oprichting voor de volgende activiteiten die gericht zijn op het toewerken naar de ambities uit de standaard nationaal park:

a. het organiseren van gebiedsprocessen ten behoeve van visievorming en planvorming over:

b. het opstellen van een ambitiedocument als bedoeld in de standaard nationaal park of onderdelen daarvan;

c. het uitvoeren van studies op het gebied van regionale samenhang, ecologie of natuur;

d. het opstellen van voorlichtings- en educatiematerialen over het gebied; of

e. het opstellen van educatieplannen en wetenschappelijke onderzoeksplannen.

[…]