ECLI:NL:CBB:2026:174

Procesverloop in hoger beroep

Grondslag van het geschil

De maatschap exploiteerde een rundveebedrijf.

Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft bij de maatschap een onderzoek ingesteld naar de naleving van de derogatievoorwaarden en de gebruiksnormen in (onder meer) het kalenderjaar 2019. De onderzoeksresultaten zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 1 februari 2021.

Met het boetebesluit van 25 juli 2023, gehandhaafd met de beslissing op bezwaar van 30 januari 2024 (het in beroep bestreden besluit), heeft de minister - onder intrekking van de derogatievergunning voor 2019 - aan de maatschap een totale boete opgelegd van € 11.012,40 vanwege overschrijding van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen (met 1.495 kilogram), de fosfaatgebruiksnorm (met 130 kilogram) en het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht (er is 96 kilogram fosfaat te weinig verwerkt) in het jaar 2019. Vanwege het tijdverloop (meer dan 26 weken) tussen de datum van het rapport van bevindingen en het boetebesluit, is de boete gematigd met 10 %.

Uitspraak van de rechtbank

De rechtbank heeft het beroep van de maatschap vanwege overschrijding van de redelijke termijn gegrond verklaard en de boete vastgesteld op € 9.911,16. Voor het overige slaagden de beroepsgronden niet. De rechtbank heeft daartoe, kort gezegd en voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.

De rechtbank is van oordeel dat de maatschap er niet in is geslaagd om met de door haar overgelegde eigen, alternatieve berekening aannemelijk te maken dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Deze berekening is gebaseerd op algemene normen en onderzoeken, zonder dat een concrete vertaalslag naar het bedrijf van de maatschap is gemaakt. De eigen berekening is niet bedrijfsspecifiek en ook niet compleet.

De rechtbank volgt het standpunt van de maatschap niet dat sprake is van grotere stikstofverliezen dan waarmee door de minister in de forfaits rekening wordt gehouden, omdat de daarvoor door de maatschap aangehaalde wetenschappelijke rapporten al eerder zijn beoordeeld en niet tot aanpassing van de forfaits hebben geleid. Bovendien heeft de maatschap geen bedrijfsspecifieke gegevens aangeleverd om een extra stikstofcorrectie te onderbouwen.

Ten slotte oordeelt de rechtbank dat het voor de maatschap duidelijk was aan welke normen zij moest voldoen en dat voorzienbaar was dat zij een deugdelijke administratie moest voeren als zij wilde afwijken van een berekening gebaseerd op forfaitaire normen. Het feit dat haar Woo-verzoeken over informatie hierover niet zijn beantwoord, verandert hier niets aan.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van gebruiksnormen volgens het systeem van de Meststoffenwet (Msw) primair bij degene die de meststoffen in de bodem brengt of laat brengen (de maatschap). De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.

Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren wordt bepaald door het vermenigvuldigen van het gemiddeld aantal aanwezige dieren met forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogram fosfaat en stikstof per dier per jaar. Voor melkvee en staldieren wordt de mestproductie op een andere wijze bepaald (artikel 66, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit). Zoals volgt uit de Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 34 e.v. (Uitvoeringsregeling)) is de bepaling van de mestproductie van graasdieren anders dan die van staldieren, omdat gedurende de graasperiode, waarin de dieren buiten staan, de voeropname niet is te meten. De bij staldieren gebruikte stalbalansmethode (artikel 66, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit) is dan niet bruikbaar, omdat kenbare voerstromen daarbij een belangrijke variabele zijn, terwijl bij melkvee de stikstof- en fosfaatexcretie (mede) kan worden bepaald door specifieke factoren, zoals de omvang van de melkproductie en het ureumgehalte van de melk. Voor graasdieren bestaan zulke specifieke factoren niet. Voor graasdieren zijn daarom forfaitaire normen ontwikkeld die zijn gebaseerd op berekeningen onder verantwoordelijkheid van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van Wageningen University & Research. Bij die berekeningen worden kengetallen per diercategorie betrokken voor voerverbruik, dierlijke productie, groei en vastlegging in het dier. Bij de bepaling van de forfaits voor graasdieren wordt ook rekening gehouden met de gasvormige stikstofverliezen. Periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze normen aan te passen (vergelijk de uitspraak van het College van 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724)).

Mestproductie

Niet in geschil is dat de minister in overeenstemming met artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit de mestproductie van de graasdieren van de maatschap heeft berekend op basis van forfaitaire normen. De maatschap heeft haar standpunt dat de minister de mestproductie van weidekoeien en jongvee ouder dan een jaar vanwege het weideseizoen naar rato over de forfaits voor vaste mest en drijfmest had moeten verdelen, op de zitting laten varen. Nu hierover verder geen geschil bestaat, gaat het College ervan uit dat de minister de mineralengehaltes in de mestproductie aan de hand van de forfaitaire productienormen in overeenstemming met de regelgeving heeft berekend.

Met een beroep op de vrije bewijsleer heeft de maatschap een eigen berekening van de mestproductie van haar graasdieren overgelegd. Daarbij stelt zij te zijn uitgegaan van de voedermiddelen op het bedrijf, terwijl zij de voederbehoefte, voersamenstelling en -opname heeft gebaseerd op het Tabellenboek veevoeding herkauwers 2025, de regeling voor diervoerderleveranciers in de Uitvoeringsregeling en gegevens van het Centraal Veevoedkundig Bureau. Volgens de maatschap is haar berekening bedrijfsspecifieker dan de forfaitaire berekening van de minister en daarom door de rechtbank ten onrechte gepasseerd.

Het College volgt de maatschap hierin niet. Op grond van de vrije bewijsleer kan de maatschap aannemelijk maken dat de door de minister gehanteerde algemene methode van mestproductiebepaling in haar specifieke geval te hoog uitvalt, maar de maatschap moet dat wel met voldoende controleerbare bedrijfsspecifieke gegevens onderbouwen. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de maatschap dat niet heeft gedaan. Daargelaten dat ook sprake is van weidegang, ontbreken gegevens over begin- en eindvoorraden van de mais en het ruwvoer (het kuilgras), waardoor onduidelijk is hoeveel hiervan daadwerkelijk is gevoerd. De eigen, alternatieve berekening van de maatschap is al daarom niet volledig en onvoldoende controleerbaar op bedrijfsspecifiek niveau. De conclusie is dat de maatschap niet voldoende concreet heeft onderbouwd dat in haar situatie moet worden afgeweken van de forfaitaire normen waarvan de minister is uitgegaan.

Gasvormige verliezen/stikstofcorrectie

De maatschap betoogt met een door haar daartoe overgelegde berekening, gebaseerd op de zogenoemde NP-methode, dat de gasvormige verliezen op haar bedrijf voor graasdieren groter zijn dan waar de minister van is uitgegaan.

Dit betoog slaagt niet. Zoals uit 4.2 volgt, is in de forfaits voor graasdieren een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen en worden de forfaits regelmatig onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. Wat de maatschap heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de voor de maatschap gebruikte forfaits voor 2019 onjuist zijn en dat de minister daarvan niet heeft mogen uitgaan. Met de alternatieve berekening die de maatschap heeft overgelegd heeft zij aansluiting gezocht bij de NP-methode zoals deze is neergelegd in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO van de minister. Dat ziet echter op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl het hier gaat om graasdieren. De stelling van de maatschap dat op dezelfde wijze als bij staldieren een extra stikstofcorrectie moet worden toegepast omdat anders sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, gaat niet op. Zoals het College vaker heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724, onder 6.3) worden er verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. Er is daarom geen sprake van gelijke gevallen. Ten slotte volgt, anders dan de maatschap betoogt, uit de door haar aangehaalde brief van de minister van 22 januari 2007 niet dat een toezegging is gedaan dat met een grotere afwijkingsmarge rekening gehouden moet worden in een situatie zoals die van de maatschap.

Legaliteitsbeginsel

De maatschap doet een beroep op het bepaalbaarheidsgebod zoals neergelegd in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Dit artikel, het zogenoemde legaliteitsbeginsel of lex certa-beginsel, verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedraging omschrijft. Dat vereist in ieder geval dat de invulling van een wettelijke bepaling voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar dient te zijn. Dit betekent ook dat voorzienbaar dient te zijn onder welke omstandigheden in strijd wordt gehandeld met een bepaling. Op de zitting heeft de maatschap toegelicht dat haar betoog niet zozeer op de voorzienbaarheid van de boete is gericht, maar op de invulling van de toepassing van de vrije bewijsleer omdat niet duidelijk is welke bewijzen zij moet aanleveren.

Het College volgt de maatschap hierin niet. Zoals het College hiervoor in 4.1 heeft overwogen kan de veehouder met ander bewijs, mits voldoende onderbouwd en betrouwbaar, aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Het College gaat ervan uit dat het betoog van de maatschap over de onduidelijke invulling van de vrije bewijsleer ziet op deze mogelijkheid. Aan die mogelijkheid is inherent dat de veehouder het benodigde bewijs met alle mogelijke middelen mag leveren (voor zover de wet niet anders bepaalt), en dat daarbij onduidelijkheid kan bestaan over hoe de minister of de bestuursrechter de gebruikte bewijsmiddelen zal waarderen in het kader van de beoordeling of de veehouder een gebruiksnorm al dan niet heeft overschreden en dus of dat bewijs toereikend is. Dit betekent, mede gelet op wat verder in 4.1 is overwogen over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen, echter niet dat onvoldoende duidelijk, bepaald en kenbaar is wat de op grond van het wettelijke gebruiksnormenstelsel verboden gedraging is en onder welke omstandigheden daarmee in strijd wordt gehandeld. Het beroep op de genoemde beginselen slaagt daarom niet.

Matiging boete

De maatschap heeft aangevoerd dat de boete (verder) had moeten worden gematigd omdat het bedrijf is beëindigd. Op de zitting heeft de maatschap nader toegelicht dat deze grond als een beroep op coulance moet worden gezien. Hierover overweegt het College als volgt.

Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 3 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:612)) is een boete als hier aan de orde een punitieve sanctie, die valt onder het bereik van artikel 6 van het EVRM. Dat brengt mee dat het College moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag volgt uit bedragen die zijn vastgelegd in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:2)) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader voor de op artikel 6 van het EVRM gebaseerde evenredigheidstoets. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de op grond van de artikelen 57 en 59 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

Het College is van oordeel dat wat de maatschap heeft aangevoerd onvoldoende is voor het oordeel dat de boete wegens bijzondere omstandigheden verder moet worden gematigd of anderszins niet in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Alleen het feit dat het bedrijf inmiddels is verkocht, is daartoe niet voldoende.

Overschrijding redelijke termijn

De maatschap heeft aangevoerd dat de rechtbank geen rekening had mogen houden met de eerdere matiging van het boetedrag door de minister. De maatschap heeft daarom ook verzocht om verdere matiging van het boetebedrag vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Verder geldt als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar, nadat de termijn is aangevangen, door de rechtbank uitspraak is gedaan. De redelijke termijn van de rechterlijke behandeling in hoger beroep moet ook op twee jaar worden gesteld, zodat de redelijke termijn in totaal vier jaar beslaat.

De rechtbank heeft terecht het voornemen tot boeteoplegging van 15 juni 2021 als aanvang aangenomen voor de redelijke termijn. Ten tijde van de uitspraak van de rechtbank was de redelijke termijn overschreden met ruim twintig maanden.

De minister heeft volgens zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete wegens overschrijding van de gebruiksnormen gematigd met 10% van € 11.180,- tot € 10.062,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport, en de oplegging van de boete. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:500), onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden zou plaats zijn geweest voor een matiging van de boete met 5 % met een maximum van € 2.500,-. Omdat de minister de boete niet met het maximumbedrag van € 2.500 heeft gematigd, is er nog ruimte voor een verdergaande aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar met 5 % tot genoemd maximumbedrag. Dat komt neer op een aanvullende matiging met € 503,10 (5 % van € 10.062,-) tot een boetebedrag van € 9.558,90. De rechtbank heeft dit ten onrechte nagelaten.

De minister heeft volgens zijn hiervoor genoemde beleid ook de boete wegens overschrijding van de mestverwerkingsplicht gematigd met 10% van € 1.056,- tot € 950,40 wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden zou plaats zijn geweest voor een matiging van de boete met 5 % met een maximum van € 2.500,-. Omdat de minister de boete niet met het maximumbedrag van € 2.500 heeft gematigd, is er nog ruimte voor een verdergaande aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar met 5 % tot genoemd maximumbedrag. Dat komt neer op een aanvullende matiging met € 47,52 (5 % van € 950,40) tot een boetebedrag van € 902,88. De rechtbank heeft dit ook ten onrechte nagelaten.

Uit 9.4 en 9.5 volgt dat de hogerberoepsgrond slaagt. Maar het College ziet hier geen aanleiding voor vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Het College licht dit als volgt toe. Voor de ten tijde van de uitspraak van de rechtbank resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf één jaar (met acht maanden) heeft de rechtbank, handelend naar bevind van zaken, de totale boete verdergaand gematigd met twee keer 5 % van € 11.012,40 naar € 9.911,16. Omdat op het moment van deze uitspraak in hoger beroep de redelijke termijn is overschreden met ruim tien maanden, en er dus geen sprake is van een verdergaande overschrijding, ziet het College geen aanleiding voor een aanvullende matiging voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf één jaar. Omdat het door de rechtbank vastgestelde totale boetebedrag van € 9.911,16 lager is dan het uit 9.4 en 9.5 volgende totale bedrag van € 10.461,- (€ 9.558,90 vermeerderd met € 902,88), zal het College het door de rechtbank vastgestelde totale boetebedrag handhaven.

Slotsom

10 Gelet op het vorenstaande zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing