COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 april 2026 in de zaak tussen
[naam] te [land]
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
Zaaknummer: 24/625
(gemachtigde: mr. Y. Wong)
en
(gemachtigden: mr. S.F. Hu en mr. M.J.H. van der Burgt)
Procesverloop
Met het besluit van 27 september 2023 (invorderingsbesluit) heeft de minister aan appellant medegedeeld dat niet volledig is voldaan aan de opgelegde last onder dwangsom en dat daarom verbeurde dwangsommen van € 3.000,- worden ingevorderd.
Met het besluit van 6 juni 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellant tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 19 februari 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de minister waren ook [toezichthouder] en B.M. van der Velden aanwezig.
Overwegingen
Inleiding
Dit geschil gaat over de invordering van verbeurde dwangsommen vanwege het niet (volledig) voldoen aan een last onder dwangsom.
Op 16 mei 2023 bezocht een toezichthouder de toenmalige woning van appellant in Sittard naar aanleiding van een melding waarin zorgen werden geuit over de huisvesting van honden op het adres. De toezichthouder constateerde dat in de woonkamer en keuken van de woning en in de garage vijftien honden van het ras Pocket Bully werden gehouden op een wijze die in strijd was met de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd). (Sommige van) de honden hadden niet de beschikking over vers water en werden gehuisvest in te kleine, koude hondenhokken die vervuild waren met ontlasting en urine in een ruimte met onvoldoende ventilatie en onvoldoende prikkels. De toezichthouder heeft de bevindingen van haar inspectie neergelegd in een rapport van bevindingen van 19 mei 2023.
De minister heeft in het rapport van bevindingen aanleiding gezien om aan appellant bij besluit van 26 juni 2023 een last onder dwangsom op te leggen vanwege overtredingen van de Wet dieren en het Bhd die opdraagt tot het beëindigen en beëindigd houden van de overtredingen. In de last onder dwangsom worden vijf maatregelen opgelegd:
“1. Zorg dat uw honden voldoende vers en schoon drinkwater hebben. Uw honden moeten goed bij dit water kunnen komen.
2. Zorg dat uw honden altijd een schone en droge huisvesting hebben. Verwijder onder andere de aanwezige ontlasting en/of urine en reinig de ruimtes goed.
3. Zorg dat de hokken van uw honden geschikt zijn voor de diersoort die u hierin houdt. Zo zorgt u ervoor dat uw dieren op de juiste wijze gehouden kunnen worden en zij aan hun soortspecifieke behoefte kunnen voldoen.
4. Zorg dat in de garage waar u uw honden houdt voldoende verse lucht binnenkomt. Alle ruimtes waarin dieren aanwezig zijn, moeten goed geventileerd zijn en de dieren moeten voldoende frisse lucht hebben.
5. Zorg dat u de bewegingsvrijheid van uw honden niet zodanig beperkt dat uw honden hierdoor onnodig lijden en/of letsel wordt toegebracht.”
In de last onder dwangsom staat dat maatregel 1 per direct moet worden genomen en maatregelen 2 tot en met 5 vóór 20 juli 2023. De maatregelen moeten ook in stand worden gehouden. Voor iedere niet (tijdig) uitgevoerde maatregel wordt een dwangsom van € 1.000,- verbeurd.
Op 23 augustus 2023 bezocht de toezichthouder de woning opnieuw voor een hercontrole. De bevindingen tijdens de hercontrole zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 5 september 2023. De minister heeft naar aanleiding van de bevindingen tijdens de hercontrole het invorderingsbesluit genomen. Volgens de minister blijkt uit het rapport van bevindingen dat de maatregelen 3, 4 en 5 niet (volledig) zijn uitgevoerd. Daarom zijn drie dwangsommen van € 1.000,- verbeurd (totaal € 3.000,-).
Standpunten van partijen
Appellant betoogt dat de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), die namens de minister het toezicht heeft gehouden en de besluiten heeft genomen, daartoe niet bevoegd was. Appellant houdt de honden namelijk alleen hobbymatig en niet bedrijfsmatig en de RVO is een toezichthouder voor bedrijven. Appellant bestrijdt daarnaast dat sprake was van overtredingen. Uit een dierenartsverklaring blijkt dat de honden goed worden gehuisvest en verzorgd. Daarnaast is niet door een deskundige vastgesteld dat de hokken ongeschikt waren, dat de luchttoevoer en de hygiëne onvoldoende waren en dat de honden zouden lijden. Tot slot betoogt appellant dat de minister de hoogte van de verbeurde dwangsommen had moeten matigen, omdat hij deze niet kan betalen.
De minister stelt zich op het standpunt dat de RVO bevoegd is en verwijst daartoe naar bepalingen in de Wet dieren, het Besluit aanwijzing toezichthouders Wet dieren en het Besluit mandaat, volmacht en machtiging LNV 2019. Daarnaast stelt de minister zich op het standpunt dat geen bezwaar is gemaakt tegen de last onder dwangsom zodat dit besluit formele rechtskracht heeft. Daarmee staat vast dat overtredingen zijn begaan en dat de maatregelen mochten worden opgelegd. In deze procedure kan enkel nog aan de orde komen of de maatregelen zijn uitgevoerd. Dat is voor de maatregelen 3, 4 en 5 niet het geval. Daartoe wijst de minister op het rapport van bevindingen van de hercontrole. Verder heeft de minister geen aanleiding gezien om te matigen. In de bezwaarfase is een draagkrachtmeting gedaan en daaruit blijkt dat appellant financieel in staat is de dwangsommen in termijnen te betalen.
Beoordeling door het College
Is de RVO bevoegd?
3 Het College oordeelt dat de RVO bevoegd was om het bestreden besluit te nemen. De bevoegdheid van de RVO om namens de minister handhavend op te treden op het gebied van dierenwelzijn van gezelschapsdieren volgt uit de artikelen 8.1 en 8.5 van de Wet dieren, in samenhang met artikel 24, sub x, van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging LNV 2019. De bevoegdheid van de stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming om toezicht te houden volgt uit artikel 2, sub g, onder 2, van het Besluit aanwijzing toezichthouders Wet dieren. Het doet er voor de bevoegdheid, anders dan appellant betoogt, niet toe of de honden bedrijfsmatig of hobbymatig werden gehouden. Het betoog slaagt niet.
Zijn er dwangsommen verbeurd?
Het College stelt vast dat appellant geen bezwaar heeft gemaakt tegen het dwangsombesluit. Dit betekent dat de rechtmatigheid van dit besluit en van de daarin aan appellant opgelegde maatregelen in beginsel vaststaat. Een belanghebbende kan in een procedure tegen een invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Van een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld sprake zijn als evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. Een ander uitzonderlijk geval kan de onuitvoerbaarheid van een last betreffen. De opgelegde last blijkt dan om technische of juridische redenen evident niet uitvoerbaar te zijn (zie de uitspraak van het College van 9 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:454, onder 4.1).
Appellant heeft niet gesteld dat hier sprake is van een uitzonderlijk geval zoals hiervoor vermeld en ook het College is hiervan niet gebleken. Het College beoordeelt daarom alleen nog maar of de minister terecht heeft vastgesteld dat niet is voldaan aan de opgelegde maatregelen zodat de voor deze maatregelen opgelegde dwangsommen zijn verbeurd.
Het College is van oordeel dat de minister op grond van het rapport van bevindingen van de hercontrole terecht heeft vastgesteld dat appellant de maatregelen 3, 4 en 5 niet (volledig) heeft uitgevoerd en dat de voor deze maatregelen opgelegde dwangsommen van € 1.000,- (totaal € 3.000,-) zijn verbeurd. De door appellant aangevoerde gronden leiden niet tot een ander oordeel. Hieronder licht het College dat toe.
In het rapport van bevindingen van 5 september 2023 staat onder meer het volgende:
“Garage
Ik ben vervolgens de garage ingelopen. Ik zag dat in de garage een rij van zes hondenkennels was gemaakt, bestaande uit drie dichte wanden met een traliedeur aan de voorzijde. Ik zag dat dit dezelfde hokken betroffen als de hokken die ik heb aangetroffen tijdens de controle op 16 mei 2023. Ik zag dat in drie van de hokken honden zaten gehuisvest. De hokken waarin
honden zaten gehuisvest waren alle drie hokken van 150cm x 100cm groot. Hiermee werd niet voldaan aan maatregel 5 uit het besluit G2023005215/ G2023005216. Ik zag dat de deur naar de achtertuin toe dicht was, ik zag dat de rolpoort van de garage eveneens dicht was. Ik rook dat het in deze ruimte stonk naar ontlasting en ammoniak. Ik voelde de ammoniak in mijn ogen en
keel prikkelen. Hiermee werd niet voldaan aan maatregel 4 uit het besluit G2023005215/ G2023005216. Ik hoorde dat betrokkene [appellant] zei dat hij de deuren dicht had omdat er honden buiten liepen. Ik zag dat in iedere kennel in de garage een verhoogde ligplek aanwezig was. Ik zag dat de kennels voldoende schoon en hygiënisch waren en dat de honden allemaal de beschikking hadden over schoon drinkwater.
Ik zag dat, net als tijdens de controle op 16 mei 2023, zich voor de hokken een muur bevond. Deze muur bevindt zich naar schatting 1,5 meter van de tralies van de hokken af en voor de muur stonden diverse spullen gestald waardoor deze honden ondanks de tralies niet van zich af, of om zich heen konden kijken. Deze garage is een prikkelarme ruimte, en hierdoor nog steeds ongeschikt om honden in te huisvesten. Hiermee werd niet voldaan aan maatregel 3 uit het
besluit G2023005215/ G2023005216.”
Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van 2 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:417, onder 5.1), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder van wie niet is gebleken dat zij een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat zij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen toch onjuist zijn.
Appellant heeft de bevindingen van de toezichthouder niet bestreden, maar stelt dat de bevindingen niet door een deskundige zijn gedaan. Waarom de toezichthouder niet deskundig zou zijn, heeft appellant echter niet onderbouwd. Aan de dierenartsverklaring die appellant heeft overgelegd hecht het College geen betekenis, alleen al omdat daaruit niet blijkt wanneer de dierenarts de honden in de woning heeft gezien. Het College ziet geen grond om niet van de juistheid van het rapport van bevindingen uit te gaan.
Uit de last onder dwangsom blijkt dat de maatregelen 3, 4 en 5 waren opgelegd omdat de honden werden gehouden in te kleine hokken in een ruimte die onvoldoende werd geventileerd en waarbij de honden uitkeken op een blinde muur waardoor de honden niet om zich heen konden kijken en onvoldoende prikkels ervaarden. Uit het rapport van bevindingen van de hercontrole blijkt dat de situatie op al deze punten ongewijzigd was. Daarom heeft de minister terecht vastgesteld dat de maatregelen 3, 4 en 5 niet waren uitgevoerd. Het betoog slaagt niet.
Had de minister de invordering van de verbeurde dwangsommen moeten matigen?
Zoals het College al eerder heeft overwogen - zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 12 maart 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:99), 10 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:140) en 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:745) - moet bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het bestuursorgaan hoeft bij een besluit over invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsom (volledig) te betalen. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor zodanige informatie verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsom zou hebben.
De minister heeft in bezwaar een draagkrachtmeting uitgevoerd op basis van financiële gegevens die appellant heeft aangeleverd. Uit de draagkrachtmeting blijkt dat appellant de verbeurde dwangsommen in termijnen kan afbetalen. Appellant heeft geen redenen aangevoerd waarom niet van de juistheid van de uitkomst van de draagkrachtmeting kan worden uitgegaan. Ter zitting heeft de minister onweersproken gesteld dat de verbeurde dwangsommen inmiddels ook zijn betaald. Het College ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de minister de invordering van de verbeurde dwangsommen had moeten matigen. Het betoog slaagt niet.
Slotsom
Het beroep is ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, mr. H.O. Kerkmeester en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. C.A. Blankenstein, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2026.
w.g. M.M. Smorenburg w.g. C.A. Blankenstein