ECLI:NL:CBB:2026:181

Procesverloop in hoger beroep

Grondslag van het geschil

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

[naam] exploiteert een landbouwbedrijf met onder meer melkvee. Voor het kalenderjaar 2020 heeft hij voor de verantwoording van de op zijn bedrijf geproduceerde hoeveelheden stikstof en fosfaat gebruikgemaakt van de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (Handreiking BEX).

Met het boetebesluit van 30 mei 2023, gehandhaafd met de beslissing op bezwaar van

16 oktober 2023 (het in beroep bestreden besluit), heeft de minister aan [naam] een gematigde boete van € 15.605,10 opgelegd wegens het in strijd met de Meststoffenwet (Msw) overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen in het jaar 2020. De boete is gematigd met 10% wegens de duur van de beslistermijn.

Uitspraak van de rechtbank

De rechtbank heeft het beroep van [naam] tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft de minister aan [naam] voor de onder 1.3 genoemde overtreding terecht een boete opgelegd. Voor (verdere) matiging van het boetebedrag zag de rechtbank geen aanleiding. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.

De rechtbank volgt het betoog van [naam] niet dat bij melkvee, net als bij staldieren, een stikstofgat moet worden toegepast. De minister heeft zich gebaseerd op de door [naam] zelf gebruikte BEX-berekening die een erkende wijze van vrij bewijs is om de mineralengehaltes in de geproduceerde mest van melkvee vast te stellen in afwijking van de wettelijke forfaits (zie paragraaf 5.1.4.1 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (Boetebeleid)). In deze berekening is al rekening gehouden met stikstofverliezen naar de lucht. De rechtbank onderschrijft het standpunt van de minister dat de met ingang van 1 januari 2025 aangepaste excretieforfaits voor melkvee in deze zaak niet van toepassing zijn. De rechtbank onderschrijft tevens het standpunt van de minister dat de door [naam] aangehaalde onderzoeken van het CBS en de CDM onvoldoende tegenbewijs vormen om de in de BEX opgenomen normering voor stikstofverliezen naar de lucht in twijfel te trekken. Dit zijn immers algemene, niet op de concrete situatie van [naam] toegespitste onderzoeken. De minister heeft zich dan ook mogen baseren op de door [naam] overgelegde BEX-berekening, aldus de rechtbank. Verder heeft de minister voldoende dragend beargumenteerd dat de berekening van een stikstofgat alleen bij staldieren wordt toegepast. Bij staldieren worden de gasvormige stikstofverliezen immers als aparte post in de berekening meegenomen. In dit geval is sprake van melkvee waarbij een BEX-berekening is gemaakt. Daarin is het verlies al in de berekening verdisconteerd. De rechtbank is tot slot van oordeel dat [naam] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van willekeur of van een ongerechtvaardigd onderscheid bij de vaststelling van de mestproductie van staldieren enerzijds en die van melkvee anderzijds.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Standpunten van partijen

[naam] heeft aangevoerd dat de stikstofvervluchtiging bij het melkvee op zijn bedrijf groter is dan waarmee in de BEX-berekening rekening is gehouden. Hij heeft met een beroep op de vrije bewijsleer een eigen berekening van deze stikstofvervluchtiging overgelegd op basis van de zogenoemde NP-methode. Deze methode wordt ook toegepast om de stikstofvervluchtiging bij staldieren te bepalen. [naam] heeft het door zijn gemachtigde opgestelde rapport ‘Gasvormige verliezen bij melkvee: een bedrijfsspecifieke aanpak’ van 10 april 2025 overgelegd, waarin genoemde berekening is gemaakt en toegelicht. Dat de stikstofvervluchtiging bij melkvee in z’n algemeenheid groter is dan tot nog toe door de minister werd aangenomen, blijkt volgens [naam] uit het feit dat de percentages van de vervluchtiging naar boven zijn bijgesteld per 1 januari 2025. [naam] wijst hierbij op de aanpassing van de forfaitaire excretieforfaits in bijlage D van de Uitvoeringsregeling per 1 januari 2025 en de aanpassing van de Handreiking BEX in 2025. In verband met deze aanpassing heeft [naam] gewezen op het ‘protocol stikstofgat’. [naam] heeft tot slot aangevoerd dat de minister in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel en het bepaalbaarheidsgebod.

De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. De minister ziet geen grond voor aanpassing van de uitkomst van de BEX-berekening. De alternatieve berekening van [naam] kan niet worden gevolgd, omdat deze is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten.

Toetsingskader

4 Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van gebruiksnormen volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen in de bodem brengt of laat brengen ( [naam] ). De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.

Stikstofcorrectie

Het College oordeelt dat [naam] met de door hem overgelegde berekening, gebaseerd op de NP-methode, niet aannemelijk heeft gemaakt dat de stikstofvervluchtiging op zijn bedrijf groter is dan waarmee in de BEX-berekening rekening is gehouden. Hiertoe overweegt het College als volgt.

De op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kg stikstof en fosfaat, wordt in beginsel bepaald op basis van de in artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet opgenomen berekeningsmethoden. Het eerste lid van dit artikel ziet op de berekening bij graasdieren niet zijnde melkkoeien, het tweede lid heeft betrekking op melkkoeien en het derde lid ziet op staldieren. In de wettelijk vastgestelde excretieforfaits bij graasdieren is al rekening gehouden met stikstofverliezen en wordt er geen extra stikstofcorrectie toegepast. Voor de berekening van de stikstofvervluchtiging bij staldieren heeft de minister in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid een rekenmethode opgenomen, gebaseerd op de NP-methode. Bij [naam] is de mestproductie van het melkvee, in afwijking van artikel 66, tweede lid van het Uitvoeringsbesluit, bepaald aan de hand van de BEX-berekening, dus gebaseerd op gegevens van het bedrijf zelf. In de BEX-berekening is een bedrijfsspecifieke correctief opgenomen voor stikstofvervluchtiging bij melkvee (stap 5 van de BEX).

Op grond van de vrije bewijsleer kan [naam] aannemelijk maken dat de correctie in de BEX-berekening in zijn specifieke geval een te laag vastgestelde stikstofvervluchtiging oplevert. Hierin is [naam] niet geslaagd. In de alternatieve berekening die [naam] daartoe heeft overgelegd, heeft hij de vijfde stap in de BEX-berekening vervangen door een berekening aan de hand van de NP-methode. [naam] heeft voor die berekening aangesloten bij de berekeningswijze zoals neergelegd in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid. Maar die berekeningswijze ziet op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl [naam] graasdieren (melkvee) houdt. [naam] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door hem voorgestane toepassing van de NP-methode in de (vijfde stap van de) BEX-berekening voor bepaling van de (correctie op de) bedrijfsspecifieke mestproductie van het melkvee geschikt en wetenschappelijk aanvaard is. De verwijzing van [naam] naar algemene wetenschappelijke rapporten biedt daarvoor geen onderbouwing. De stelling van [naam] dat op dezelfde wijze als bij staldieren een extra stikstofcorrectie moet worden toegepast omdat anders sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel gaat niet op. Zoals het College vaker heeft overwogen worden er verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren, staldieren en melkkoeien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 december 2023, ECLI:NL:2023:724). Er is daarom geen sprake van gelijke gevallen. Een beroep op het protocol stikstofgat kan [naam] evenmin baten omdat dit protocol nog niet is vastgesteld.

Legaliteitsbeginsel

[naam] doet een beroep op het bepaalbaarheidsgebod zoals neergelegd in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dit artikel, het zogenoemde legaliteitsbeginsel of lex certa-beginsel, verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedraging omschrijft. Dat vereist in ieder geval dat de invulling van een wettelijke bepaling voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar dient te zijn. Dit betekent ook dat voorzienbaar dient te zijn onder welke omstandigheden in strijd wordt gehandeld met een bepaling. Op zitting heeft [naam] toegelicht dat zijn betoog niet zozeer is gericht op de voorzienbaarheid van de boete, maar op de invulling van de toepassing van de vrije bewijsleer omdat niet duidelijk is welke bewijzen de minister nodig heeft.

Het College volgt [naam] hierin niet. Zoals het College hiervoor in 4 heeft overwogen kan de veehouder met ander bewijs, mits voldoende onderbouwd en betrouwbaar, aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Het College gaat ervan uit dat het betoog van [naam] over de onduidelijke invulling van de vrije bewijsleer ziet op deze mogelijkheid. Aan die mogelijkheid is inherent dat de veehouder het benodigde bewijs met alle mogelijke middelen mag leveren (voor zover de wet niet anders bepaalt), en dat daarbij onduidelijk kan zijn hoe de minister of de bestuursrechter de gebruikte bewijsmiddelen zal waarderen in het kader van de beoordeling of de veehouder een gebruiksnorm al dan niet heeft overschreden en dus of dat bewijs toereikend is. Dit betekent, mede gelet op wat verder in 4 is overwogen over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen, echter niet dat onvoldoende duidelijk, bepaald en kenbaar is wat de op grond van het wettelijke gebruiksnormenstelsel verboden gedraging is en onder welke omstandigheden daarmee in strijd wordt gehandeld. Het beroep op genoemd beginsel slaagt daarom niet.

Slotsom

7 Het hoger beroep slaagt niet. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing