ECLI:NL:CBB:2026:190

Procesverloop

Overwegingen

In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Winkeltijdenwet is bepaald dat het verboden is een winkel voor publiek geopend te hebben op zondag. In artikel 3 van de Winkeltijdenwet is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening vrijstelling kan verlenen van, onder meer, dit verbod en dat de gemeenteraad bij verordening het college van b en w de bevoegdheid kan verlenen om ontheffing te verlenen van dit verbod. In de gemeente Groningen geldt een algemene vrijstelling voor de zondag tussen 12.00 uur en 22.00 uur. Dat is door de gemeenteraad bepaald in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening winkeltijden Groningen 2021 (Verordening winkeltijden). De supermarkt wil op zondagen ook tussen 08:00 uur en 12:00 uur geopend kunnen zijn en heeft daarom het college van b en w verzocht om een ontheffing van het wettelijk verbod. Het college van b en w heeft het verzoek afgewezen omdat de Verordening winkeltijden geen juridische basis kent voor het verlenen van een dergelijke ontheffing. In het bestreden besluit handhaaft het college van b en w de afwijzing van het verzoek.

De supermarkt is het niet eens met de afwijzing van haar verzoek om een ontheffing. Kort samengevat betoogt de supermarkt dat de beperking van de winkeltijden in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn). Volgens de supermarkt wordt de dienst ‘detailhandel’ anders behandeld dan diensten in andere branches binnen de gemeente. Ook vindt de supermarkt dat een willekeurig onderscheid wordt gemaakt binnen de detailhandelbranche. Volgens de supermarkt ligt aan de beperking geen kenbare dwingende reden van algemeen belang ten grondslag. Het niet opheffen van deze onrechtmatigheid door het college van b en w is volgens haar in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Naast de supermarkt in Groningen hebben nog zes andere supermarkten uit verschillende gemeentes verzocht om een ontheffing van het wettelijk verbod op het voor publiek geopend hebben van een winkel op zondag. Al deze verzoeken zijn door de betreffende colleges van b en w afgewezen en tegen deze afwijzingen is door de supermarkten beroep ingesteld. Deze beroepen zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 10 februari 2026.

Standpunt van de supermarkt

De supermarkt betoogt dat het beperken van de openingstijden een kwantitatieve beperking is zoals bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. Op de zitting is door de supermarkt toegelicht dat zij meent dat sprake is van een kwantitatieve beperking, omdat het beperken van de openingstijden tevens een beperking is van het beschikbare aantal vierkante meters winkeloppervlak. Deze beperking heeft een marktverstorend effect omdat bepaalde andere branches daardoor een concurrentievoordeel hebben ten opzichte van de supermarkt. Als voorbeeld noemt de supermarkt een bakker die ’s ochtends wel geopend mag zijn en brood mag verkopen, terwijl de supermarkt dat niet mag.

Omdat sprake is van een kwantitatieve beperking, moet het stelsel van de beperking voldoen aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De supermarkt betoogt dat de Winkeltijdenwet en de uitwerking ervan in de Verordening winkeltijden op twee punten niet voldoet aan deze vereisten. Ten eerste wordt slechts één vorm van dienstverlening beperkt, namelijk de detailhandel. Andere vormen van dienstverlening, zoals een groothandel of horeca, worden niet beperkt door de openingstijden op zondag. Een onderbouwing voor dit onderscheid in de vorm van een dwingende reden van algemeen belang ontbreekt. Ten tweede betoogt de supermarkt dat een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt binnen de branche of binnen locaties van detailhandel. Zo mogen winkels op treinstations of kiosken wel geopend zijn op zondag. Ook voor dit onderscheid ontbreekt een dwingende reden van algemeen belang. Deze twee gebreken leiden volgens de supermarkt tot willekeur. Door de willekeurige keuzes tussen vormen van detailhandel en binnen de detailhandel zelf is een systematische en coherente toepassing van de kwantitatieve beperking uitgesloten. De supermarkt betoogt verder dat niet is onderzocht in hoeverre de aan de beperking ten grondslag liggende motieven betrekking hebben op de lokale omstandigheden en of de beperking daadwerkelijk bijdraagt aan dwingende redenen van algemeen belang, zoals die zijn geformuleerd in artikel 4, achtste lid, van de Dienstenrichtlijn. Het standpunt van het college van b en w dat het middel geschikt is en de beperking evenredig om de gestelde doelstellingen te bereiken is daarom onvoldoende gemotiveerd. Dat de beperking voortvloeit uit de Winkeltijdenwet, opgesteld door de wetgever in formele zin, maakt dit niet anders. De gemeente is namelijk als openbaar lichaam van de lidstaat Nederland verantwoordelijk voor een juiste implementatie van richtlijnen van het Europese Parlement. Op de gemeente rust dus de onderzoekslast en de plicht om de beperking nader te motiveren. Verder heeft de supermarkt voor het eerst op de zitting betoogd dat ook sprake is van strijd met artikel 16, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn.

De supermarkt betoogt tot slot dat – omdat de uitwerking van de Verordening winkeltijden in strijd is met de Dienstenrichtlijn en daarom onrechtmatig is – het bestreden besluit onevenredig is. Het is aan het college van b en w om de strijd met de Dienstenrichtlijn op te heffen. De criteria voor het verlenen van een ontheffing moeten – voor zover die aan het verlenen van een ontheffing in de weg staan – buiten toepassing worden gelaten. Het weigeren van de ontheffing is in dit geval evident onevenredig en in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst de supermarkt naar de uitspraak van het College van 4 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:342).

Standpunt van het college van b en w

Het college van b en w stelt dat zij het verzoek om een ontheffing terecht heeft afgewezen, omdat de Verordening winkeltijden geen juridische basis kent voor het verlenen van een dergelijke ontheffing. Verder is namens het college van b en w op de zitting betoogd dat artikel 2 van de Winkeltijdenwet niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn, omdat het beperken van openingstijden niet gekwalificeerd kan worden als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Volgens het college van b en w is pas sprake een kwantitatieve beperking als het aantal ondernemers wordt beperkt. Dat is hier niet aan de orde. Ook levert het beperken van openingstijden geen strijd op met de vrijheid van vestiging, als bedoeld in artikel 49 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Een grensoverschrijdend element ontbreekt namelijk. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst het college van b en w naar de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (arresten van 20 juni 1996, Semeraro Casa (ECLI:EU:C:1996:242), 1 juni 2010, Perez en Gomez (ECLI:EU:C:2010:300), 1 juli 2010, Sbarigia (ECLI:EU:C:2010:388), en 10 juli 2025, Interzero (ECLI:EU:C:2025:569)). Hiermee stelt het college van b en w zich primair op het standpunt dat niet kan worden toegekomen aan een toets aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.

Het college van b en w betoogt dus dat artikel 2 van de Winkeltijdenwet niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Subsidiair betoogt het college van b en w ten aanzien van het ontheffingsstelsel in de Verordening winkeltijden dat dit op grond van de rechtspraak van het College (zie de uitspraak van 26 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:59)) valt binnen het bereik van de Dienstenrichtlijn omdat het een vergunningstelsel is. Het uitgangspunt is dat winkels op zondag gesloten zijn en de gemeenteraad kan hier onder voorwaarden een vrijstelling voor verlenen (zoals in Groningen is gebeurd voor openstelling tussen 12:00 uur en 18:00 uur) of het college van b en w de bevoegdheid geven bepaalde ontheffingen te verlenen. Het is dus aan de gemeenteraad om ten aanzien van het toestaan van winkelopenstelling op zondag voor bepaalde categorieën eventueel een uitzondering te maken. De supermarkt dient zich dan ook tot de gemeenteraad te wenden als zij dit onderwerp aanhangig wil maken.

Het college van b en w vindt het daarnaast gerechtvaardigd dat een beperkte groep winkels wel is vrijgesteld van het uitgangspunt dat het verboden is een winkel voor publiek op zondag geopend te hebben. Het gaat dan om winkels die uitsluitend één of meer kennelijk onmisbare producten verkopen. De dwingende reden van algemeen belang is daarbij gelegen in de doelgroep. Van een ongerechtvaardigd onderscheid binnen de detailhandel of tussen branches is geen sprake. De zondagochtendsluiting wordt systematisch en coherent toegepast in de gemeente Groningen zodat van willekeur geen sprake is. Daarnaast is er de politieke wens om oneerlijke concurrentie te voorkomen en om consumenten en christelijke waarden te beschermen. Daarnaast ziet het college van b en w het behoud van een gezamenlijke rustdag als een maatschappelijke bescherming van welzijn en traditie. Het stelsel van vrijstellingen en ontheffingen in de Verordening winkeltijden is volgens het college van b en w non-discriminatoir, noodzakelijk, en evenredig en voldoet dus aan de eisen van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.

Beoordeling door het College

Het College is van oordeel dat het beroep van de supermarkt ongegrond is. Dat betekent dat het verzoek van de supermarkt om een ontheffing terecht door het college van b en w is afgewezen. Het College licht hierna toe hoe hij tot dit oordeel komt.

Aan het betoog van de supermarkt ligt ten grondslag dat zij meent dat sprake is van een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.

Als sprake is van een kwantitatieve beperking zoals gesteld door de supermarkt, dan is die gelegen in het wettelijk verbod om op zondag een winkel voor het publiek geopend te hebben. Dit verbod geldt landelijk en van rechtswege. De winkeltijdenwet kent, voor zover voor de beoordeling van dit beroep van belang, verder alleen bevoegdheden toe aan diverse bestuursorganen op zowel landelijk als gemeentelijk niveau om vrijstellingen dan wel ontheffingen van dit verbod te verlenen. De uitoefening van deze bevoegdheden kan er alleen toe leiden dat de beperking, als die er is, wordt verminderd dan wel weggenomen. Daarbij mogen deze bevoegdheden niet discriminerend of willekeurig worden uitgeoefend. Aan de toetsing van (de uitoefening van) die bevoegdheden komt het College dus pas toe als het wettelijk verbod inderdaad een kwantitatieve beperking is.

Het College is van oordeel dat het wettelijk verbod op het voor publiek geopend hebben van een winkel op zondag niet kwalificeert als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Daarvan is sprake als de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk wordt gesteld van met name beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters. De supermarkt heeft gesteld dat sprake is van een kwantitatieve beperking omdat het winkeloppervlak van de supermarkt op zondag tussen 8:00 en 12:00 niet beschikbaar is. Tussen partijen is niet in geschil dat het wettelijk verbod geen beperking is op basis van bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de interpretaties van de Europese Commissie volgt verder dat sprake is van een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn als het aantal ondernemers wordt beperkt. Ook daarvan is in dit geval geen sprake. Op grond van de Dienstenrichtlijn is het niet uitgesloten dat ook andere beperkingen te kwalificeren zijn als een kwantitatieve beperking, maar het ligt dan op de weg van degene die zich daarop beroept om te onderbouwen dat daarvan sprake is. De door de supermarkt aangehaalde uitspraken van het College van 20 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:59) en 3 februari 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:43) hebben hier geen betrekking op. In die uitspraken is geoordeeld dat detailhandel een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn en dat het stelsel van de Winkeltijdenwet en de plaatselijke verordening, op grond waarvan een ontheffing moet worden aangevraagd, moet worden gezien als een vergunningstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn. De uitspraken geven geen steun voor de stelling van de supermarkt dat een verbod om op zondag een winkel voor het publiek geopend te hebben een beperking van beschikbaar winkeloppervlak aan een detailhandelaar oplegt en dat daarmee sprake zou zijn van een kwantitatieve beperking.

Er is dus geen grondslag om het wettelijk verbod om op zondag een winkel voor het publiek geopend te hebben te toetsen aan artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Het College ziet daarnaast ook geen aanleiding om dit verbod te toetsen aan artikel 16 van de Dienstenrichtlijn. Niet alleen heeft de supermarkt op geen enkele wijze onderbouwd waarom het verbod in strijd zou zijn met artikel 16 van de Dienstenrichtlijn, deze bepaling veronderstelt de aanwezigheid van een grensoverschrijdend element. De bepaling ziet namelijk op het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn. Daarvan is in dit geval geen sprake.

Het College komt dus niet toe aan een toetsing van het wettelijk verbod van artikel 2 van de Winkeltijdenwet aan de Dienstenrichtlijn. Dat betekent dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het verbod in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Wat de supermarkt verder heeft aangevoerd over het winkeltijdenstelsel doet niet ter zake, nu dit allemaal is gebaseerd op de stelling dat het verbod wel een kwantitatieve beperking zou zijn.

Uit het voorafgaande vloeit ook voort dat de keuze die de gemeenteraad heeft gemaakt in de Verordening winkeltijden om aan het college van b en w een beperkte ontheffingsbevoegdheid toe te kennen die geen grondslag biedt om de gevraagde ontheffing aan de supermarkt te verlenen, ook niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

Omdat het college van b en w geen bevoegdheid heeft tot het verlenen van de gevraagde ontheffing, is er geen ruimte om de afwijzing van het verzoek te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel zoals opgenomen in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

Conclusie

7 Naar het oordeel van het College heeft het college van b en w het verzoek van de supermarkt om een ontheffing terecht afgewezen omdat de Verordening winkeltijden het college van b en w daartoe geen bevoegdheid geeft. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Bijlage

(…)

2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

a. a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

(…)

3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;

b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

(…)

1. De lidstaten eerbiedigen het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn.

a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor rechtspersonen, naar de lidstaat waar zij gevestigd zijn;

b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu;

c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan wat nodig is om dat doel te bereiken.

2. De lidstaten stellen geen beperkingen aan het vrij verrichten van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter door de volgende eisen te stellen:

a. a) een verplichting voor de dienstverrichter een vestiging op hun grondgebied te hebben;

b) een verplichting voor de dienstverrichter bij hun bevoegde instanties een vergunning te verkrijgen of zich in te schrijven in een register of bij een beroepsorde of -vereniging op hun grondgebied, behalve wanneer deze richtlijn of een ander communautair instrument daarin voorziet;

c) een verbod voor de dienstverrichter op hun grondgebied een bepaalde vorm of soort infrastructuur, met inbegrip van een kantoor of kabinet, op te zetten om de betrokken diensten te verrichten;

d) de toepassing van een specifieke contractuele regeling tussen de dienstverrichter en de afnemer die het verrichten van diensten door zelfstandigen verhindert of beperkt;

e) een verplichting voor de dienstverrichter om specifiek voor de uitoefening van een dienstenactiviteit een door hun bevoegde instanties afgegeven identiteitsdocument te bezitten;

f) eisen, andere dan die welke noodzakelijk zijn voor de gezondheid en veiligheid op het werk, die betrekking hebben op het gebruik van uitrusting en materiaal die een integrerend deel van de dienstverrichting vormen;

g) beperkingen van het vrij verrichten van diensten zoals bedoeld in artikel 19.

3. De lidstaat waarnaar de dienstverrichter zich begeeft, wordt niet verhinderd om, in overeenstemming met lid 1, eisen aan het verrichten van een dienstenactiviteit te stellen als deze gerechtvaardigd zijn om redenen in verband met de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu. Ook wordt die lidstaat niet verhinderd om in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht zijn voorschriften inzake de arbeidsvoorwaarden toe te passen, waaronder die welke zijn neergelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten.

4. Uiterlijk op 28 december 2011 doet de Commissie, na raadpleging van de lidstaten en de sociale partners op communautair niveau, het Europees Parlement en de Raad een verslag over de toepassing van dit artikel toekomen, waarin zij nagaat of het nodig is harmonisatiemaatregelen met betrekking tot de onder deze richtlijn vallende dienstenactiviteiten voor te stellen.

1. Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:

a. op zondag;

(…)

1. De gemeenteraad kan bij verordening vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte verboden.

2. De gemeenteraad kan bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen om in de gevallen, in de verordening aan te wijzen, en met inachtneming van de daarin gestelde regels op daartoe strekkend verzoek ontheffing van de in het eerste lid bedoelde verboden te verlenen.

3. De vrijstellingen en ontheffingen kunnen onder beperkingen worden verleend. Aan de vrijstellingen en ontheffingen kunnen voorschriften worden verbonden.

1. Van de in artikel 2 van de wet vervatte verboden geldt, behoudens het bepaalde in artikel 4, een algemene vrijstelling

a. op de zondag: tussen 12.00 uur en 22.00 uur;

(…)

1. Bepaalde winkels

De in artikel 2, eerste lid, van de wet vervatte verboden gelden niet ten aanzien van:

a. musea;

b. winkels, waar uitsluitend maaltijden, voor directe consumptie geschikte eetwaren, alcoholvrije dranken en, door middel van een automaat, tabak en tabaksproducten, middelen ter voorkoming van zwangerschap en damesverband plegen te worden verkocht;

c. winkels waar de bedrijfsactiviteit hoofdzakelijk bestaat uit het verhuren van voorbespeelde beelddragers, mits in die winkel geen andere goederen te koop worden aangeboden of worden verkocht dan beelddragers, alsmede tijdschriften en catalogi, die betrekking hebben op het te huur aangeboden assortiment.

(…)