ECLI:NL:CBB:2026:202

Procesverloop in (hoger) beroep

Grondslag van het geschil in (hoger) beroep

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

De maatschap exploiteert onder meer een melkveehouderij. Voor 2019 was aan de maatschap een derogatievergunning verleend. Op grond van die vergunning mocht de maatschap in 2019 onder voorwaarden een grotere hoeveelheid dierlijke mest op of in de bodem brengen dan op basis van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen is toegestaan, namelijk 230 kg stikstof per hectare (ha) van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in plaats van de reguliere norm van 170 kg stikstof per ha. Bij de aanvraag van de derogatievergunning heeft de maatschap verklaard dat zij voldoet aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking en het bepaalde in paragraaf 1 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling), en heeft zij ermee ingestemd dat het meststoffengebruik, net als het bemestingsplan en de mestboekhouding onderwerp kunnen zijn van controle.

Een toezichthouder van de NVWA heeft bij de maatschap een controleonderzoek uitgevoerd naar de naleving van de derogatievoorwaarden in 2019. De onderzoeksresultaten zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 31 maart 2020. Op basis daarvan heeft de minister de conclusie getrokken dat de maatschap (onder meer) de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2019 heeft overschreden en daarmee een aan de derogatievergunning verbonden voorwaarde niet nageleefd en tevens de Meststoffenwet (Msw) heeft overtreden.

Wegens het overschrijden van de (reguliere) gebruiksnorm dierlijke meststoffen (van 170 kg) met 5.111 kg, is – naast de intrekking van de derogatievergunning voor 2019 en de uitsluiting van deelname aan derogatie voor 2022 – aan de maatschap een boete opgelegd van € 35.777,-. In het overschrijden van de redelijke beslistermijn heeft de minister reden gezien de boete te matigen tot een bedrag van € 33.988,15.

In het bestreden besluit heeft de minister zijn standpunt over welke percelen tot de oppervlakte landbouwgrond moeten worden gerekend gewijzigd. Verder heeft de minister de overschrijding van de (reguliere) gebruiksnorm dierlijke meststoffen gecorrigeerd naar 5.220 kg. Hoewel de toegepaste correcties zouden moeten leiden tot een hoger boetebedrag, laat de minister dit wegens het verbod van reformatio in peius achterwege. Wel matigt de minister in verband met het overschrijden van de beslistermijn van 26 weken het boetebedrag met (het maximum van) € 2.500,- tot € 33.277,-.

Uitspraak van de rechtbank

Beoordeling van het geschil in (hoger) beroep

3 De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet

wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.

4 In hoger beroep heeft de maatschap, net als in beroep, betoogd dat geen sprake is van overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Zij stelt dat de minister niet alleen ten onrechte de percelen 48 en 64 niet als landbouwgrond heeft gekwalificeerd, maar ook het totaal aantal hectaren landbouwgrond onjuist heeft berekend. Daarnaast heeft de minister de mestproductie van de op perceel 82 aanwezige pony’s verkeerd berekend. Subsidiair stelt de maatschap dat indien de gebruiksnorm dierlijke meststoffen is overschreden, haar daarvan geen verwijt kan worden gemaakt en dat de omstandigheden van het geval op zijn minst tot forse matiging van het boetebedrag moeten leiden. Het College zal hierna deze door de maatschap aangevoerde hogerberoepsgronden bespreken.

De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres de maatschap moet worden gelezen.

“6. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet ter discussie staat dat op de percelen 48 en 64 landbouwactiviteiten plaatsvinden. Gelet daarop moet de vraag worden beantwoord of er sprake is van zodanige beperkingen aan deze activiteiten dat om die reden gezegd moet worden dat het land als hoofdfunctie natuur heeft. Dat wordt volgens vaste rechtspraak bepaald aan de hand van feitelijke omstandigheden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister deze vraag bevestigend kunnen beantwoorden.

De minister heeft in dat kader terecht overwogen dat er sprake is van te beschermen natuurwaarden. Dat volgt onder meer uit de pachtovereenkomst op grond waarvan eiseres de percelen sinds 2017 pacht. Daarin staat dat voor een groot deel van de percelen het natuurbeheertype kruidenrijk- en faunarijk grasland geldt. Perceel 64 is daarbij in pacht gegeven als agrarische grond met natuurwaarden en namens eiseres is in dat kader tijdens de hoorzitting in bezwaar verklaard dat zij op grond van de pachtovereenkomst natuurwaarden moet bijhouden. Dat verklaart volgens eiseres de verhoudingsgewijs lage pachtprijs die zij moet betalen. Voor een natuurterrein geldt een lagere pachtprijs van € 100,- p/ha ten opzichte van landbouwgrond waarvoor een hogere pachtprijs geldt van € 600- € 1.800 p/ha. Ook is met betrekking tot de pachtovereenkomst de Gedragscode natuurbeheer van toepassing verklaard. Dit vormt een hulpmiddel voor de beheerders van natuur om reguliere werkzaamheden te kunnen uitvoeren conform de Flora- en Faunawet of haar opvolger de Wet natuurbescherming 2017. Dat in artikel 3 van de pachtovereenkomst staat dat de percelen uitsluitend zijn bestemd om te worden gebruikt voor landbouwkundige doeleinden (overeenkomstig de vegetatielegger) legt daartegenover onvoldoende gewicht in de schaal. Hoewel de planologische bestemmingen niet doorslaggevend zijn, heeft de minister verder ter onderbouwing kunnen wijzen op het bestemmingsplan “Kanaal [naam 7] ” dat gold ten tijde hier in geding. Hieruit blijkt dat perceel 48 de enkelbestemming “Groen” heeft en perceel 64 de bestemming “Natuur”. Voor zover eiseres in dit kader beoogt een beroep te doen op het ter zake geldende overgangsrecht, is de rechtbank van oordeel dat dit niet tot de door eiseres gewenste uitkomst zal leiden, omdat het hier niet gaat om een planologische wijziging van een bestemming.

Op grond van artikel 6 van de pachtovereenkomst moeten de percelen toegankelijk zijn voor recreatief medegebruik zoals vissen en wandelen. Eiseres dient daarom extensieve recreatie op de over en onderhoud aan de aanwezig struinpaden en meubilair toe te staan. Op grond van artikel 7 mag het hele jaar gegraasd worden met maximaal één grootvee-eenheid (gve) per hectare. Tijdens het groeiseizoen mag met maximaal twee gve’s per hectare gegraasd worden. Hooien mag na 20 juni, mest en chemische bestrijdingsmiddelen zijn niet toegestaan en bij het uitvoeren van het beheer is eiseres, zoals hiervoor al overwogen, gehouden aan de Gedragscode Natuurbeheer. Naar het oordeel van de rechtbank zien deze gebruiksbeperkingen in hoofdzaak op de bescherming van natuurwaarden en zijn deze zodanig dat geen sprake is van landbouwgrond, maar van natuurterrein. Dat eiseres geen beperking ervaart, omdat die voor haar niet aan een normaal gebruik van de percelen in de weg staan, maakt dat niet anders. De minister heeft daarom de percelen 48 en 64 terecht niet meegeteld bij de berekening van de hoeveelheid dierlijke mest die eiseres op basis van de tot haar bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mag gebruiken (gebruiksruimte). Gelet op dit oordeel komt de rechtbank niet meer toe aan de beoordeling of eiseres wel feitelijke beschikkingsmacht heeft over deze percelen. (…)”

Volgens de maatschap kwalificeren de percelen 48 en 64 wel als landbouwgrond. Het standpunt van de minister dat de beperkingen ten aanzien van bemesting, begrazing en maaien een dusdanige inperking van de landbouwactiviteiten opleveren en dat de desbetreffende percelen in hoofdzaak voor natuur worden gebruikt, is onjuist. Er dient te worden uitgegaan van het feitelijk gebruik van de grond en dat is voor landbouwdoeleinden. De maatschap gebruikt de percelen 48 en 64 namelijk (feitelijk) voor beweiden en voederwinning ten behoeve van het melkvee; een verband met gebruik als natuurterrein ontbreekt. Dat in de pachtovereenkomst is bepaald dat de percelen toegankelijk dienen te zijn voor extensieve vormen van recreatief medegebruik, zoals vissen en wandelen, maakt niet dat het landbouwkundig gebruik van die percelen beperkt wordt. Daar komt bij dat perceel 48 in 2019 niet als natuur of natuurterrein werd aangemerkt door de gemeente [naam 8] noch door de verpachter. Perceel 64 is in 2019 aan de maatschap in pacht gegeven als landbouwgrond, te weten agrarische grond met natuurwaarden. Percelen waarvoor geldt dat het natuurterrein betreft, worden door de verhuurder uitgegeven met expliciet de gebruikstitel 'natuur’, en dat is hier niet het geval. Dat tijdens de controle op 17 juli 2019 is geconstateerd dat er nauwelijks gras op perceel 64 stond en dat er onkruid op aanwezig was, maakt het niet anders. De zomer van 2019 was zeer warm en zeer zonnig, zodat niet verwacht kon worden dat er veel gras op het perceel zou staan. Wat betreft de pachtprijs stelt de maatschap – onder overlegging van facturen – dat deze in 2019 voor beide percelen gemiddeld € 273,13 per ha bedroeg, wat aanzienlijk hoger is dan de door de rechtbank voor natuurterrein genoemde pachtprijs van € 100,- per ha.

In de bezwaarfase heeft de minister zich alsnog op het standpunt gesteld dat perceel 16 geen natuurterrein, maar landbouwgrond betreft. Nu het feitelijk gebruik van de percelen 48 en 64 volledig overeenkomt met dat van perceel 16, moeten in de visie van de maatschap ook de percelen 48 en 64 – net als perceel 16 – tot de oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf worden gerekend. Niet valt in te zien dat er feitelijk beperkingen zijn die aan het landbouwkundig gebruik van de percelen 48 en 64 in de weg staan of dat die beperkingen uit het feitelijk gebruik blijken.

Hoewel de rechtbank niet is toegekomen aan de beoordeling of de maatschap in 2019 de feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen 48 en 64, wijst de maatschap erop dat ten aanzien van de percelen 48 en 64 een geliberaliseerde pachtovereenkomst is getekend. Uit die overeenkomst volgt dat de maatschap de feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen 48 en 64 in 2019. Dit blijkt onder meer uit het gegeven dat de maatschap in 2019 haar melkkoeien op de percelen had ingeschaard. Daarnaast zijn de percelen gemaaid ten behoeve van de voederwinning voor het melkvee van de maatschap.

In de situatie dat – bijvoorbeeld gezien de verschillen tussen de percelen als het gaat om de planologische natuurbestemming dan wel pachtprijs – perceel 48 wel als landbouwgrond wordt aangemerkt en perceel 64 niet, komt de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen uit op minder dan 10 kg per ha. Op grond van het boetebeleid van de minister zou de boete dan met 75% gematigd moeten worden, aldus de maatschap.

De minister handhaaft zijn standpunt dat de percelen 48 en 64 – gezien de gebruiksbeperkingen vanuit de pachtovereenkomst met verwijzing naar de Wet Natuurbescherming 2017 en de Gedragscode Natuurbeheer/Vegetatielegger, waarbij expliciet wordt benoemd dat het natuurbeheertype in stand moet worden gehouden met het beheer van de gronden en waarbij onder meer het gebruik van mest niet is toegestaan – niet als landbouwgrond zijn aan te merken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat sprake is van grond met de hoofdfunctie natuur (natuurbeheertype kruidenrijk- en faunarijk grasland).

In het bestreden besluit heeft de minister uiteengezet dat perceel 16 alsnog is aangemerkt als landbouwgrond en de redenen daarvoor toegelicht. Van feitelijke beschikkingsmacht over de genoemde percelen is geen sprake nu er beperkingen gelden voor het gebruik van de percelen. Die beperkingen zien onder meer op de begrazing, het maaien, de bemesting en het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Daarnaast moet de maatschap op grond van de pachtovereenkomst extensieve recreatie accepteren. De maatschap is dus niet exclusief in staat om het teelt- en bemestingsplan op elkaar af te stemmen.

Het College onderschrijft wat de rechtbank over de percelen 48 en 64 in haar uitspraak onder 6 tot en met 6.2 heeft overwogen en geoordeeld. In aanvulling daarop verwijst het College naar de – hiervoor onder 5.3 samengevat weergegeven – ingediende reactie van de minister op het hogerberoepschrift, waarin onder ‘ad 2. De percelen 48 en 64 betreffen geen landbouwgrond’ (nogmaals) uiteen is gezet dat en waarom deze twee percelen terecht niet als landbouwgrond in de zin van de Msw zijn aangemerkt, maar – door de gebruiksbeperkingen die volgen uit de pachtovereenkomst – als natuurterrein, met de hoofdfunctie natuur. Het College kan zich vinden in die uiteenzetting en verwijst daar kortheidshalve naar. Aan een bespreking van de gevolgen voor de situatie dat perceel 48 wel als landbouwgrond zou worden aangemerkt en perceel 64 niet, komt het College gezien het voorgaande niet toe.

Berekening aantal hectaren landbouwgrond

De rechtbank heeft hierover, voor zover hier van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres de maatschap moet worden gelezen.

“8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld

dat het GLB en de Msw verschillende beschrijvingen hebben voor grondgebruik en landbouwgrond. De minister verwijst naar de berekening op pagina 14 van het bestreden besluit. Deze berekening is gebaseerd op de gecontroleerde Gecombineerde opgave 2019. Deze opgave bevat gegevens die door eiseres zelf zijn ingevuld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister van deze gegevens kunnen uitgaan. Gesteld noch gebleken is dat de minister, uitgaande van deze gegevens, het areaal landbouwgrond onjuist zou hebben berekend. (…)”

De maatschap stelt dat de minister het areaal landbouwgrond van haar bedrijf onjuist heeft berekend. Zij verwijst naar de beslissing van de minister van 18 december 2019, die ziet op de uitbetaling Basisbetalingsregeling 2019. In dat besluit is de minister – op basis van de gecontroleerde Gecombineerde opgave 2019 – voor de totale oppervlakte landbouwgrond uitgegaan van 63,30 ha. Volgens de maatschap zou dan, in de situatie dat de percelen 48 (1,40 ha) en 64 (1,42 ha) buiten beschouwing worden gelaten, bij het berekenen van de gebruiksnormen uitgegaan moeten worden van een oppervlakte van 60,48 ha (63,30 minus (1,40 + 1,42) = 60,48) aan landbouwgrond. De maatschap erkent dat er verschil bestaat tussen het kader van het gebruiksnormenstelsel in de Msw en het kader in het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), maar het gaat, aldus de maatschap, om het areaal landbouwgrond en dat is hetzelfde in dit geval.

De minister verwijst naar de uitspraak van het College van 18 maart 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:169, onder 5.5), waarin is overwogen dat in het GLB niet dezelfde begrippen worden gebruikt als in de meststoffenregelgeving en dat om die reden een vergelijking tussen de twee niet opgaat.

Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Het College is, net als de rechtbank, van oordeel dat de minister bij de berekening van de oppervlakte landbouwgrond uit mocht gaan van de gegevens uit de – door de maatschap ingevulde – Gecombineerde opgave 2019. Het College kan zich vinden in wat de rechtbank in haar uitspraak onder 8 hierover heeft geoordeeld en verwijst daar kortheidshalve naar. In aanvulling daarop overweegt het College dat het bij de vaststelling van het bedrag aan basisbetaling – kort gezegd – gaat om ‘subsidiabele hectares’, en dat voor landbouwgrond op grond van de Msw vereist is dat op de grond daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Dat in het geval van de maatschap het aantal subsidiabele hectares gelijk is aan de oppervlakte die op grond van de Msw als landbouwgrond wordt aangemerkt, is niet gebleken.

Berekening van de mestproductie van de pony’s

De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres de maatschap moet worden gelezen.

“10. De rechtbank is van oordeel dat de minister bij de berekening van de mestproductie heeft mogen uitgaan van 35 pony’s. Dat er sprake zou zijn van 18 merries en 17 veulens (waarbij bij de berekening van de mestproductie alleen zou mogen worden uitgegaan van de 18 volwassen pony’s), mist een deugdelijke onderbouwing. Eiseres heeft hiertoe enkel een verklaring van

[naam 9] overgelegd. (…) Daartegenover staat de verklaring van [naam 10] , die aangeeft dat hij de eigenaar is van de 35 pony’s (…). Ook uit het door of namens eiseres opgestelde Bemestingsplan Mts. [naam 1] 2019 volgt dat de ponymest geproduceerd wordt door 35 pony’s. Tot slot heeft eiseres ook in de zienswijze en in het bezwaarschrift zelf het aantal van 35 pony’s genoemd. De minister heeft gelet daarop en te meer nu een diertelkaart of andere administratie ontbreekt, geen aanleiding hoeven zien om bij de berekening van de mestproductie uit te gaan van een kleiner aantal pony’s dan 35. (…)”

De maatschap betoogt dat de minister bij het berekenen van de mestproductie had moeten uitgaan van 18 (volwassen) merries en 17 veulens. De maatschap vindt het onbegrijpelijk dat als het gaat over de vraag of zij feitelijke beschikkingsmacht heeft over perceel 82 de minister de verklaring van [naam 9] zwaarder laat wegen dan die van

[naam 10] , maar dat als het gaat over het aantal aanwezige (volwassen) pony’s op perceel 82, de verklaring van [naam 9] dat er op de percelen 15 tot 18 pony’s liepen terzijde wordt geschoven en juist meer belang wordt gehecht aan de verklaring van [naam 10] die in zijn verklaring het aantal van 35 pony’s noemt.

Uit de onder 7.1 weergegeven overweging blijkt volgens de minister dat de rechtbank niet alleen heeft geoordeeld op basis van de verklaring van de heer [naam 10] , maar op grond van alle feiten en omstandigheden die in die overweging benoemd staan. Niet valt in te zien waarom dat oordeel onjuist zou zijn.

Het College stelt vast dat de rechtbank aan haar oordeel niet alleen de verklaring van [naam 10] ten grondslag heeft gelegd, maar ook het ontbreken van een diertelkaart of andere administratie en het gegeven dat de maatschap zelf het aantal van 35 pony’s meerdere malen in stukken heeft vermeld, namelijk in het door of namens haar opgestelde Bemestingsplan Mts. [naam 1] 2019, in haar zienswijze van 16 december 2020 en in haar (aanvullend) bezwaarschrift van 2 augustus 2021. Tegenover dit alles is de enkele verklaring van [naam 9] dat er ‘15-18 pony's lopen op perceel 81 en 82’ onvoldoende om het oordeel van de rechtbank niet te volgen. Deze hogerberoepsgrond slaagt niet.

Verwijtbaarheid van de overtreding en matiging van de boete

De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres de maatschap moet worden gelezen.

“12. De rechtbank stelt vast dat de hoogte van de opgelegde boete is vastgesteld in overeenstemming met artikel 12 van de Msw in samenhang met artikel 57 van de Msw. Omdat het gaat om bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Dit volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Binnen dit kader wordt beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

13. De rechtbank ziet in de door eiseres gestelde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat de boete onevenredig hoog is en (verder) moet worden gematigd. Zoals hiervoor is weergegeven heeft eiseres de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen overschreden. Verder had van haar als ondernemer verwacht mogen worden dat zij onderzoek zou doen naar het gebruik van de percelen, gelet op de opgenomen beperkingen in de pachtovereenkomst in relatie tot het gemaakte onderscheid tussen landbouwgrond en gronden met de hoofdfunctie natuur zoals dit is opgenomen in de Msw. Dat zij dit niet gedaan heeft komt voor haar rekening en risico. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen. Van verminderde verwijtbaarheid is daarom geen sprake. Hierin en ook overigens heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om tot een verdere matiging van de boete over te gaan. Dat het gaat om een fors bedrag is daarvoor onvoldoende. (…)”

De maatschap betoogt dat in de feitelijke situatie sprake is van landbouwkundig gebruik van de percelen 48 en 64. Gelet op dit feitelijke gebruik, kan haar geen verwijt worden gemaakt van de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had de minister daarom af moeten zien van het opleggen van een boete.

Ook voert de maatschap aan dat de aanwezige (bijzondere) omstandigheden – zoals het ontbreken van verwijtbaarheid – op grond van het derde lid van artikel 5:46 van de Awb moeten leiden tot een forse matiging van het boetebedrag. De rechtbank heeft verzuimd om de evenredigheid van de boete te toetsen. Daarnaast wijst de maatschap erop dat het handhavingsbeleid van de minister verschillende gronden kent die betrekking hebben op een situatie zoals die van de maatschap, waarvan veel zien op relatief lichte administratieve fouten, kleine overschrijdingen of de situatie dat sprake is van een forse overschrijding als gevolg van het wegvallen van de hogere gebruiksnorm bij derogatie. Verder is in het handhavingsbeleid opgenomen dat bij een beperkte overschrijding van de verhoogde gebruiksnorm de boete op grond van het gevoerde beleid met 75% wordt gematigd.

De minister vindt dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De maatschap heeft in hoger beroep geen nieuwe gezichtspunten naar voren gebracht om aan te nemen dat haar van de verweten gedragingen geen verwijt kan worden gemaakt. Voor een (verdergaande) matiging van de opgelegde boete bestaat dan ook geen aanleiding. Bijzondere omstandigheden zoals bedoeld in het derde lid van artikel 5:46 van de Awb doen zich hier niet voor.

Het College overweegt dat artikel 5:41 van de Awb aan een boete in de weg staat als de overtreder geen verwijt treft. De minister mag de verwijtbaarheid veronderstellen. Het is aan de maatschap om feiten en omstandigheden te stellen, en zo nodig te bewijzen, waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid ontbreekt.

Het is in dit geval daarom aan de maatschap om aannemelijk te maken dat zij al dat wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen. Daar is zij naar het oordeel van het College niet in geslaagd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen had het gelet op de uit de pachtovereenkomst voortvloeiende beperkingen op de weg van de maatschap gelegen onderzoek te doen naar het gebruik van de percelen 48 en 64. Dat de maatschap er ondanks de pachtovereenkomst van uit is gegaan dat voor die percelen sprake is van landbouwgrond, komt voor haar rekening en risico. Evenals de rechtbank komt het College tot het oordeel dat hier van het ontbreken van verwijtbaarheid geen sprake is.

De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat de hoogte van de opgelegde boete in overeenstemming is met artikel 57 van de Msw. Het tarief in die wettelijke bepaling is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete, wil zij afschrikkend zijn, hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarbij een straffend element moet hebben (Kamerstukken II, 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 125 e.v.).Van dat boetebedrag wordt op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb slechts afgeweken indien de maatschap aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is het College niet gebleken.

De maatschap meent ten slotte dat de minister de boete overeenkomstig het in het ‘Boetebeleid Meststoffenwet RVO’ opgenomen matigingsbeleid met 75% had moeten matigen. De minister heeft, omdat slechts één van de gebruiksnormen is overschreden, beoordeeld of de boete op grond van het boetebeleid in verband met een mogelijk geringe overschrijding per ha van de verhoogde gebruiksnorm dierlijke mest moet worden gematigd. De minister heeft vervolgens vastgesteld dat aan de daarvoor gestelde voorwaarde dat de overschrijding van de verhoogde gebruiksnorm dierlijke mest niet meer dan 10 kg per ha mag bedragen niet wordt voldaan. In het geval van de maatschap bedraagt die overschrijding namelijk 10,1 kg per ha. Het College volgt daarom het oordeel van de rechtbank dat de minister ook ‘overigens’ geen aanleiding heeft hoeven te zien om de boete verder te matigen.

Gevolgen overschrijding van de verhoogde gebruiksnorm dierlijke meststoffen

9 Gezien het voorgaande staat vast dat de maatschap de verhoogde gebruiksnorm van 230 kg stikstof per ha (derogatienorm) heeft overschreden. Dat betekent dat voor het jaar 2019 de lagere, in artikel 9, eerste lid, van de Msw bepaalde, reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen geldt. Dit volgt uit artikel 27c van de Uitvoeringsregeling. De minister heeft terecht vastgesteld dat de maatschap de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per ha heeft overschreden en was daarom bevoegd een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 7 van de Msw. Het College is, met de rechtbank, van oordeel dat de door de maatschap aangevoerde gronden tegen de hoogte van de opgelegde boete niet slagen. De uiteindelijk door de rechtbank opgelegde boete acht het College evenredig.

Intrekking van de derogatievergunning over 2019 en uitsluiting van deelname aan derogatie voor 2022

Uit wat onder 9 is overwogen, volgt dat het College het oordeel van de rechtbank onderschrijft dat de maatschap zich niet heeft gehouden aan de aan de voor 2019 verleende derogatievergunning verbonden voorwaarde dat de derogatienorm niet mag worden overschreden. De minister was daarom bevoegd om die derogatievergunning in te trekken. Dat volgt uit artikel 25b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Uit het derde lid van dat artikel volgt de uitsluiting van het kunnen doen van een aanvraag voor een derogatievergunning voor het daaropvolgende kalenderjaar. Of – zoals de minister stelt – perceel 82 onvolledig was bemonsterd en/of het (herstelde) bemestingsplan niet naar waarheid was opgesteld, behoeft in het kader van de beoordeling van de intrekking van de derogatievergunning geen bespreking nu de overschrijding van de derogatienorm als afzonderlijke overtreding – overeenkomstig het hiervoor genoemde ‘Boetebeleid Meststoffenwet RVO’ – al leidt tot intrekking van een derogatievergunning.

Omdat de intrekking van de derogatievergunning een discretionaire bevoegdheid betreft, moet de toepassing daarvan worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb bepaalt daarom dat er een belangenafweging moet plaatsvinden.

Intrekking van de derogatievergunning, met als automatisch rechtsgevolg uitsluiting voor het eerstvolgende jaar, is op zichzelf een geschikt middel om het beoogde doel, behoud van de derogatie voor de Nederlandse melkveehouders, te bereiken (zie de uitspraak van het College van 8 april 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:242), onder 6.4.1). In wat de maatschap in beroep heeft aangevoerd ziet het College geen reden dat het intrekkingsbesluit in dit geval niet noodzakelijk en evenwichtig is. In haar beroepschrift heeft de maatschap (subsidiair) aangevoerd dat sprake is van kleine afwijkingen, waardoor het onevenredig is om tot intrekking van de derogatievergunning over te gaan. Dat – voor zover het de overschrijding van de derogatienorm betreft – sprake is van kleine afwijkingen deelt het College gelet op wat onder 8.5.2 is overwogen niet. Dat de maatschap financiële gevolgen zal ondervinden van het intrekkingsbesluit mag zo zijn, maar dat maakt het besluit op zichzelf niet onevenredig. Een financiële onderbouwing waaruit zou blijken dat het intrekkingsbesluit financiële gevolgen heeft die onevenredig zijn met de met het besluit te dienen doelen ontbreekt.

Slotsom

22/2501

11 De minister heeft de aan de maatschap voor het jaar 2019 verleende derogatievergunning terecht ingetrokken en haar terecht uitgesloten van deelname aan derogatie voor het jaar 2022. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

25/604

12 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

in de zaak 25/604:

- verklaart het beroep ongegrond;

- bevestigt de aangevallen uitspraak.