ECLI:NL:CBB:2026:203

Procesverloop

Overwegingen

De eenmanszaak van [naam 1] en de Maatschap [naam 2] / [naam 1] zijn agrarische ondernemingen met als bedrijfsactiviteiten onder meer het fokken en houden van melkvee en de teelt van voedergewassen. De ondernemingen zijn actief in het werkgebied van Waterschap Rivierenland (rivierengebied).

[naam 3] vraagt ontheffing van de voorwaarden van de derogatiebeschikking en van de regeling over het aanhouden van bufferstroken.

Het door [naam 3] door het afwijzingsbesluit gestelde geleden verlies heeft de minister opgevat als een verzoek om nadeelcompensatie. De minister is tot de conclusie gekomen dat geen aanspraak bestaat op nadeelcompensatie en heeft het verzoek daartoe afgewezen.

Omvang van het geschil

Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het bestreden besluit. Gesteld noch gebleken is dat [naam 3] nog belang heeft bij een beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. In zoverre zal het College het beroep niet-ontvankelijk verklaren.

De bestuursrechter moet (in beroep) de rechtmatigheid van het bestreden besluit toetsen aan de hand van de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold op het moment van het nemen van het bestreden besluit. Met een wijziging in de feitelijke situatie die zich na de datum van het bestreden besluit heeft voorgedaan, mag de bestuursrechter daarom geen rekening houden. Het bestreden besluit dateert van 6 februari 2025. Voor zover de door [naam 3] in beroep overgelegde stukken zien op een latere datum worden die niet bij de beoordeling betrokken.

Inhoud van het geschil

[naam 3] verzoekt om ontheffing te verlenen van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare (kg N/ha), tot een hoeveelheid die gelijk is aan die in de aan [naam 3] voor het kalenderjaar 2022 verleende derogatievergunning, te weten 250 kg N/ha. Daarnaast verzoekt [naam 3] om ontheffing te verlenen van het verbod tot het uitrijden van dierlijke meststoffen op bufferstroken.

Het betoog van [naam 3] dat en waarom hem de verzochte ontheffing moet worden verleend komt – samengevat weergegeven – op het volgende neer.

Hoewel [naam 3] erkent dat het vijfde lid van artikel 3 van de Nitraatrichtlijn daar een grondslag voor biedt, vindt hij het onbegrijpelijk dat ervoor is gekozen om, zonder inzichtelijke motivering, niet slechts bepaalde regio’s, maar het gehele grondgebied van Nederland als kwetsbare zone aan te wijzen. Volgens [naam 3] staat vast, en ook zo in het 7e AP vermeld, dat de waterkwaliteit in het rivierengebied, waar de bedrijven van [naam 3] zijn gevestigd, volledig op orde is. Een onderbouwing dat in het rivierengebied wel een risico bestaat op verontreiniging of eutrofiëring, ontbreekt. Redenen om de verzochte ontheffing te verlenen ontbreken dan ook.

In het 7e AP en in het addendum op het 7e AP wordt gesteld dat het actieprogramma nodig is om de doelen van de Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn Water te halen. [naam 3] betoogt dat het actieprogramma ongeschikt is om er maatregelen in op te nemen die bijdragen aan de doelen van de Kaderrichtlijn Water. De Nitraatrichtlijn schrijft namelijk voor dat een actieprogramma moet worden opgesteld om verontreiniging en eutrofiëring afkomstig uit (uitsluitend) agrarische bronnen te voorkomen. De minister had daarom bij het opstellen van het 7e AP alleen gegevens afkomstig uit agrarische bronnen moeten meenemen. Niet valt uit te sluiten dat niet alleen het 7e AP, maar ook de derogatiebeschikking er op wezenlijke onderdelen anders had uitgezien als de minister alleen gegevens afkomstig uit agrarische bronnen aan de Europese Commissie had verstrekt en gegevens uit niet-agrarische bronnen buiten beschouwing had gelaten.

[naam 3] vindt de extra maatregelen met het oog op het verminderd mogen gebruiken van dierlijke mest in strijd met het verslechteringsverbod zoals neergelegd in artikel 1 van de Nitraatrichtlijn. Op grond van het eerste lid van artikel 9 van de Msw, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen 170 kg N/ha. Hierdoor kan er minder dierlijke mest worden uitgereden, waardoor een deel van de landbouwgrond wordt bemest met kunstmest. Uit een onderzoek van Wageningen Universiteit uit 2022 is gebleken dat het gebruik van kunstmest leidt tot een hogere nitraatuitspoeling dan bemesting door dierlijke mest.

Gelet op de datum waarop het verzoek om ontheffing te verlenen van het verbod tot het uitrijden van dierlijke meststoffen op bufferstroken is ingediend, stelt [naam 3] zich op het standpunt dat de Uitvoeringsregeling bufferstroken op dat verzoek van toepassing is. In de Uitvoeringsregeling bufferstroken ontbreekt een bepaling waaruit volgt dat niet kan worden afgeweken van het aanhouden van bufferstroken. Nu het rivierengebied niet verontreinigd is en de minister in het bestreden besluit niet aannemelijk heeft gemaakt dat een risico op verontreiniging of eutrofiëring in dat gebied bestaat, staat niets eraan in de weg om aan [naam 3] een ontheffing voor het verplicht aanhouden van bufferstroken te verlenen.

Tot slot verzoekt [naam 3] om vergoeding van de schade – tot een bedrag van

€ 25.000,- – die hij als gevolg van onrechtmatige besluitvorming heeft geleden door het verminderd kunnen uitrijden van dierlijke mest en het moeten aanhouden van bufferstroken.

4 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. De standpunten van de minister zullen hierna bij de beoordeling, voor zover nodig, specifiek worden weergegeven.

Beoordeling door het College

De mogelijkheid om een ontheffing, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, te verlenen is een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het College toetst de toepassing daarvan gelet op de beroepsgronden aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Er moet dus een belangenafweging gemaakt worden.

De minister heeft in dat verband benadrukt dat hij alleen in zeer uitzonderlijke individuele gevallen ontheffing verleent. In deze zaak is de minister tot de slotsom gekomen dat de bescherming van het milieu, de volksgezondheid, een duurzame (melk)veehouderij en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, zwaarder wegen dan het belang van [naam 3] bij de verzochte ontheffingen.

Volgens [naam 3] leidt het afwijzingsbesluit tot een verlies van plaatsingsruimte van mestafvoer en tot een verlies aan opbrengst van de bufferstroken en is zijn belang dus – zo begrijpt het College – vooral een financieel belang.

Naar het oordeel van het College is het beleid van de minister dat hij alleen in zeer uitzonderlijke situaties gebruikt maakt van de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen, in het algemeen geschikt en noodzakelijk om het doel te bereiken dat de minister nastreeft en het in de Msw opgenomen gebruiksnormenstelsel dient. Het College volgt de minister ook in de opvatting dat [naam 3] geen individuele bijzondere omstandigheden heeft aangedragen die een ontheffing rechtvaardigen. De minister wijst er terecht op dat alle landbouwers in Nederland zich gesteld zien voor dezelfde voorwaarden en maatregelen betreffende afbouw van de derogatienormen en de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke mest van 170 kg N/ha. [naam 3] wijkt hierin niet af van andere landbouwers. Een onderbouwing dat en waarom het afwijzingsbesluit in het geval van [naam 3] onevenwichtig is, ontbreekt. Dat het afwijzingsbesluit (nadelige) financiële gevolgen voor [naam 3] heeft, maakt de afwijzing op zichzelf nog niet onevenredig. Dit zou anders kunnen zijn als [naam 3] bijvoorbeeld zijn bedrijfsvoering als gevolg van het afwijzingsbesluit niet zou kunnen voortzetten. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit evenwichtig is en niet in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De minister mocht de verzochte ontheffingen afwijzen.

In aanvulling op het voorgaande overweegt het College nog het volgende.

De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is op grond van artikel 9, eerste lid, van de Msw 170 kg N/ha. Deze norm is ontleend aan artikel 5, vierde lid, in samenhang met bijlage III, onder 2, van de Nitraatrichtlijn. Eerder heeft het College overwogen dat Nederland als lidstaat verplicht is die gebruiksnorm en de op de Nitraatrichtlijn gebaseerde derogatienorm te hanteren. Het in de Msw opgenomen gebruiksnormenstelsel is bedoeld om aan die verplichting te voldoen. De minister kan daar niet van afwijken. De Nitraatrichtlijn heeft tot doel waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen te voorkomen en verminderen, om zo de gezondheid van de mens, de levende hulpbronnen en aquatische ecosystemen te beschermen. Het gebruiksnormenstelsel uit de Msw betreft geen ontneming, maar regulering van het eigendomsrecht van veehouders, met als doelstelling te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn.

Het vijfde lid van artikel 3 van de Nitraatrichtlijn bepaalt dat lidstaten ontheven zijn van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma's als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen. Dat Nederland van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt heeft de minister als volgt toegelicht. Nederland heeft – net als tien andere lidstaten – geen kwetsbare gebieden aangewezen maar ervoor gekozen om het actieprogramma van toepassing te verklaren op het gehele grondgebied. Aanwijzing van het hele Nederlandse grondgebied als kwetsbare zone is een rechtmatige en doelmatige keuze waartoe de minister bevoegd is. Uit onderzoek in 2010 is gebleken dat voor Nederland de keuze het actieprogramma toe te passen op het gehele grondgebied gerechtvaardigd was, omdat er nauwelijks gebieden in Nederland zijn die niet zouden hoeven worden aangewezen als kwetsbare zone. De keuze om geen kwetsbare gebieden aan te wijzen is ook een pragmatische keuze; een bureaucratische last valt weg, namelijk het proces van aanwijzen en herzien (elke vier jaar) van kwetsbare gebieden. Dit is ook neergelegd in het 7e AP. Het 7e AP en het addendum op het 7e AP bevatten de inspanningen die per regio nodig zijn voor het bereiken van de waterkwaliteitsdoelstellingen voor nitraten en fosfor uit agrarische bronnen, zoals bepaald in de Nitraatrichtlijn. Voor gebieden met slechte waterkwaliteit gelden daarnaast aanvullende regels (zie paragraaf 5.3.1. van het 7e AP, gebiedsgerichte aanpak). De realisatie van de doelen vanuit de Nitraatrichtlijn en het nationale mestbeleid, zoals opgenomen in het 7e AP, gelden voor het gehele Nederlandse grondgebied en daarmee ook voor het rivierengebied. Dat de minister de omstandigheid dat de bedrijven van [naam 3] in het rivierengebied zijn gelegen niet heeft aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de verzochte ontheffingen ontleend hadden moeten worden, kan het College gezien de hiervoor weergegeven toelichting volgen.

Voor zover [naam 3] meent dat de minister bij het opstellen van het 7e AP de Europese Commissie onjuist heeft voorgelicht door ook gegevens afkomstig uit niet-agrarische bronnen te verstrekken, verwijst het College naar de pagina’s 6 tot en met 8 van het bestreden besluit waarin de minister onder ‘Informeren Europese Commissie’ uiteen heeft gezet welke – op grond van artikel 10, in samenhang met bijlage V van de Nitraatrichtlijn – verplichte informatie aan de Europese Commissie is verstrekt. Ook de wijze waarop die informatie (data) is verzameld, licht de minister daar toe. Het College kan zich vinden in die uiteenzetting en verwijst daar kortheidshalve naar, waarbij het College in bijzonder nog wijst op de constatering van de minister dat de nitraatconcentraties van de meetpunten in de categorieën 'natuur' en 'overig' (niet landbouw) gemiddeld lager zijn dan de gemiddelde nitraatconcentraties uit de categorie 'landbouw', zodat het meewegen van niet-agrarische data niet tot een minder positieve beoordeling van de waterkwaliteit leidt.

Het betoog van [naam 3] over het gebruik van kunstmest volgt het College niet. De minister heeft erop gewezen dat uit het WUR onderzoek “Stikstofbenutting en

nitraatuitspoeling bij dierlijke mest en kunstmest op gemaaid grasland” van mei 2024 niet (eenduidig) blijkt dat kunstmestgebruik ten opzichte van dierlijke mest een negatief gevolg heeft. In dat onderzoek wordt ook verwezen naar enkele andere onderzoeken waaruit de juistheid stelling van [naam 3] niet blijkt. Het College concludeert dan ook dat [naam 3] onvoldoende heeft onderbouwd dat er in dit verband sprake is van strijd met het verslechteringsverbod.

Met de derogatiebeschikking heeft de Europese Commissie aan Nederland een hogere gebruiksnorm voor dierlijke mest onder voorwaarden toegestaan. Een van deze voorwaarden is het instellen van bufferstroken langs waterlopen. De op 23 maart 2023 in werking getreden Uitvoeringsregeling bufferstroken strekt tot uitvoering van die voorwaarde. De minister heeft erop gewezen dat Nederland, om de voor 2022-2025 verleende derogatie te behouden, gehouden was het in de derogatiebeschikking over het aanhouden van bufferstroken bepaalde in de nationale regelgeving vast te leggen. Het College volgt de minister in zijn stelling dat hij niet de mogelijkheid heeft om een ontheffing voor het aanhouden van bufferstroken te verlenen en verwijst naar wat hiervoor in 6.2 is overwogen over de verplichting van Nederland om als lidstaat te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn.

Verzoek tot schadevergoeding

[naam 3] heeft verzocht de minister te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij als gevolg van het in zijn visie onrechtmatige besluit heeft geleden. Op de zitting heeft [naam 3] de gevraagde vergoeding beperkt tot een bedrag van € 25.000,-.

Uit wat hiervoor in 5.1 tot en met 6.6 is overwogen, volgt dat naar het oordeel van het College geen sprake is van een onrechtmatig besluit. Gelet op het bepaalde in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb ontbreekt daarmee een grondslag voor toekenning van schadevergoeding in deze procedure.

Conclusie

8 De minister heeft de bij de toepassing van artikel 38, tweede lid, van de Msw in samenhang met artikel 3:4, tweede lid van de Awb vereiste belangenafweging pas in het verweerschrift – en op de zitting – toegelicht. Het bestreden besluit is daarmee pas in beroep voorzien van een toereikende motivering en was in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit motiveringsgebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. In dat artikel staat dat een besluit, ook als sprake is van een gebrek, in stand kan worden gelaten als aannemelijk is dat de belanghebbende daardoor niet is benadeeld. Daarvan is in dit geval sprake, aangezien aannemelijk is dat met een deugdelijke motivering een besluit met een gelijke uitkomst zou zijn genomen.

9 Het beroep voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep gericht tegen het bestreden besluit is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.

Proceskosten en griffierecht

10 In het onder 8 vastgestelde gebrek ziet het College aanleiding om te bepalen dat de minister het door [naam 3] betaalde griffierecht aan hem vergoedt en de minister te veroordelen in de proceskosten van [naam 3] in beroep. Daarnaast moet de minister de proceskosten van [naam 3] voor het instellen van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit vergoeden. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.335,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift gericht tegen het bestreden besluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing