ECLI:NL:CBB:2026:22

Procesverloop

Overwegingen

Inleiding

[naam 3] heeft een schapenhouderij en maakt daarvoor gebruik van percelen [naam 7] van derden. Zij heeft voor de jaren 2017 tot en met 2020 in haar Gecombineerde Opgave (GO) (ook) voor die percelen uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling (rechtstreekse betalingen) aangevraagd. De minister heeft daarop de totale subsidiabele oppervlakte en rechtstreekse betalingen vastgesteld.

De minister heeft de aanvragen van [naam 3] voor de jaren 2017 tot en met 2020 administratief gecontroleerd op onregelmatigheden. De minister is tot de conclusie gekomen dat [naam 3] voor de jaren 2017 tot en met 2020 meerdere percelen [naam 7] ten onrechte als tot haar bedrijf behorende landbouwgrond voor de rechtstreekse betalingen in haar GO heeft opgegeven. Het gaat om percelen [naam 7] van derden. De minister betwist niet dat [naam 3] die in gebruik had voor landbouw, maar stelt zich op het standpunt dat [naam 3] niet over een gebruikstitel beschikte die haar de bevoegdheid gaf om de percelen met een zekere autonomie voor de uitoefening van haar landbouwactiviteiten te gebruiken. Daarom behoren die percelen niet tot haar bedrijf en heeft de minister die percelen niet subsidiabel geacht. De minister heeft ook enkele perceeldelen niet subsidiabel geacht omdat die niet landbouwkundig in gebruik waren. Dat laatste is, zo bleek op de zitting, niet langer in geschil.

2 De minister heeft de totale subsidiabele oppervlakte en rechtstreekse betalingen bij de hier aan de orde zijnde besluiten als volgt lager vastgesteld:

met bestreden besluit 1 : op € 2.938, [nummer 19] voor 2017 voor 16,12 ha

met bestreden besluit 2 : op € 2.508,30 voor 2018 voor 17,47 ha

met bestreden besluit 3 : op € 1.994,40 voor 2019 voor 17, [nummer 19] ha

met het besluit 4 : op € 8.676,27 voor 2020 voor 23, [nummer 31] ha. De bestreden besluiten 1, 2 en 3 en besluit 4 bevatten ook beslissingen over door [naam 3] terug te betalen bedragen en/of opgelegde administratieve sancties en/of (het vervallen van) betalingsrechten.

3 [naam 3] betoogt in beroep dat de minister de afgekeurde percelen ten onrechte niet subsidiabel heeft geacht. Zij had die voor landbouwdoeleinden voldoende autonoom in gebruik en had daarvoor een geldige gebruikstitel. De gevolgen van het door de minister gewijzigd vaststellen van de subsidiabele oppervlakte van de percelen, waaronder het laten vervallen van niet benutte betalingsrechten en het opleggen van sancties, zijn onterecht. De bestreden besluiten zijn niet zorgvuldig genomen en onvoldoende gemotiveerd, volgens [naam 3] . Zij heeft haar standpunt gedetailleerd toegelicht per perceel en per jaar. Het College zal hier bij de beoordeling nader op ingaan.

Beoordeling

Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat het, kort gezegd, moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt, voor zover van belang, verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit. Dat volgt uit artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013.

De oppervlakte moet dus, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van [naam 3] en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden. Vergelijk het arrest Demmer van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) (2 juli 2015, ECLI:EU:C:2015:439, punt [nummer 19] ). Percelen behoren tot een bedrijf - en de landbouwer kan hierover dus beschikken - als de landbouwer het perceel feitelijk in gebruik heeft en tevens beschikt over een (vormvrije) gebruikstitel voor dat perceel. Vergelijk het arrest Landkreis Bad Dürkheim van het Hof van Justitie (14 oktober 2010, ECLI:EU:C:2010:606).

Artikel [nummer 18] , eerste lid, van Verordening 1306/2013 bepaalt dat administratieve controles worden uitgevoerd op steunaanvragen om na te gaan of voldaan is aan de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen. Verder volgt uit de artikelen [nummer 19] en 63 van Verordening 1306/2013 dat wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria de steun wordt ingetrokken en onverschuldigde betalingen worden teruggevorderd. Deze bepalingen zijn in nationale regelgeving neergelegd in hoofdstuk 4 van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (artikelen 4.6 tot en met 4.8).

Gebruikstitel (afwijzingsgrond 1)

Met betrekking tot afwijzingsgrond 1 is het volgende van belang. De minister heeft destijds niet vereist dat [naam 3] ter ondersteuning van de aanvraag bij de gecombineerde opgave bewijs van gebruiksrechten zou overleggen. Hij heeft [naam 3] eind 2022 in het kader van de administratieve controle gevraagd om een overeenkomst of een verklaring van de eigenaar waaruit blijkt dat [naam 3] toestemming had voor het gebruik van het perceel. Hoewel een gebruikstitel als bijvoorbeeld een grondgebruikersovereenkomst geen schriftelijk stuk hoeft te zijn, is een (gestelde) mondelinge overeenkomst volgens de minister onvoldoende controleerbaar. Daarom verlangt de minister schriftelijk bewijs. Het College volgt de minister in deze redenering en is van oordeel dat de minister [naam 3] voldoende tijd heeft gegeven om bewijsstukken te verzamelen en te overleggen. [naam 3] heeft tot in beroep stukken overgelegd, waaronder een omvangrijk stuk op 16 juni 2025. De minister is daar in een aanvullend verweerschrift uitgebreid op ingegaan. Met alle overgelegde stukken is in deze uitspraak rekening gehouden.

De gebruikstitel is dus vormvrij en mag achteraf worden opgesteld, maar moet per kalenderjaar en perceel blijken uit een op schrift gestelde overeenkomst of een verklaring (eventueel achteraf) van de eigenaar (met zijn handtekening) waaruit zijn (mondelinge) toestemming voor het gebruik door [naam 3] van zijn percelen blijkt. Er doen zich in dit geding drie situaties voor:

- Percelen die [naam 3] van de eigenaar van de grond in gebruik heeft gekregen (zoals percelen van Stichting Het [provincie] Landschap). Aangetoond moet worden: de overeenkomst met de eigenaar en om welke percelen het gaat.

- Percelen die [naam 3] van de onderhoudsplichtige in gebruik heeft gekregen (zoals percelen van het Waterschap [naam 5] ). Aangetoond moet worden om welke percelen het gaat én de (onderhouds)overeenkomst tussen de eigenaar en de onderhoudsplichtige én de (gebruiks)overeenkomst tussen de onderhoudsplichtige en [naam 3] én de toestemming van de eigenaar voor het gebruik door [naam 3] . - Als in een onderhoudsovereenkomst is vermeld dat de grond alleen met schriftelijke toestemming van de eigenaar aan een derde in gebruik mag worden gegeven (zoals in deze gedingen percelen van het Waterschap [naam 6] ) dan is er in beginsel zonder die schriftelijke toestemming geen geldige gebruikstitel, zeker niet als ook de gestelde mondelinge toestemming niet met een schriftelijk stuk wordt aangetoond.

Voldoende autonoom gebruik (afwijzingsgrond 2)

Met betrekking tot afwijzingsgrond 2 is het volgende van belang. Zoals het Hof van Justitie in het arrest Landkreis Bad Dürkheim (punt 61) heeft overwogen, impliceert het begrip beheer niet dat de landbouwer in het kader van het gebruik van de betrokken oppervlakte voor landbouwdoeleinden onbeperkt over die oppervlakte kan beschikken. De landbouwer moet echter bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die oppervlakte over voldoende autonomie beschikken (punt 62). Inzonderheid is van belang dat de landbouwer niet volledig gebonden is aan de instructies van de bevoegde nationale autoriteit; ongeacht de instructies van die autoriteit moet de landbouwer bij het gebruik van de betrokken grond dus een zekere beslissingsbevoegdheid kunnen uitoefenen (punt 63). Van wezenlijk belang is dat de litigieuze oppervlakten tijdens die periode niet door een derde voor een landbouwactiviteit worden gebruikt (punt 66). In het arrest Demmer ging het om bepalingen en bedingen voor de landbouwer bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit die met name regelden hoe de oppervlakten moesten worden onderhouden, wat erop mocht worden geteeld en hoe hoog het gras mocht zijn (punt 59). Het Hof van Justitie oordeelde dat zolang deze beperkingen de betrokken landbouwer niet belemmeren in de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op de gebruikte oppervlakten, deze oppervlakten niet kunnen worden beschouwd als niet tot het bedrijf van de landbouwer behorend (punt 60). De landbouwer moet met name een bepaalde armslag voor zijn landbouwactiviteit op de betrokken oppervlakten hebben zonder daarbij uitsluitend op verzoek van de verpachter te handelen (punt 62).

[naam 3] heeft met betrekking tot het gebruik van de in geding zijnde percelen van derden verklaard dat zij die nodig had om haar schapenbedrijf te runnen. In de praktijk was zij vrij om te doen wat iedere veehouder doet: kijken naar het weer, het gras en het vee. Het waterschap was daar tevreden mee. [naam 3] was verantwoordelijk voor het beheer van de percelen alsof zij ze pachtte. Er was geen verschil met de eigen percelen die zij gebruikte. De uitspraak van het College van 25 maart 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:102) is volgens haar identiek aan haar situatie, te weten dat beperkingen uit contracten haar niet belemmerden in de uitoefening van haar landbouwactiviteiten die bestaan uit het laten begrazen van dijken met schapen en het maaien en oogsten van gras. [naam 3] keek niet per dijk naar wat zij volgens de overeenkomsten moest doen en heeft daar nooit opmerkingen over gehad. Zij moest in de buurt van bepaalde bebouwing maaien. Als zij een dijk in rasters door schapen moest laten begrazen (volgens de onderhoudsovereenkomst van het Waterschap [naam 5] ) deed zij dat met verplaatsbare netten. Zij kon vrij beoordelen of zij ging maaien of begrazen. Zij hield daarbij het weer in de gaten. Een schaap op de dijk is makkelijker dan een zware machine. Zij had voldoende autonomie en voldoende armslag. Zij had niet alleen de baten maar ook de kosten, bijvoorbeeld als er in droge jaren een slechte opbrengst was van gras. Op papier waren er detailverschillen in de overeenkomsten maar in de praktijk niet, ook niet voor het betreffende waterschap. Hun werknemers liepen daar regelmatig rond en vonden het wel goed. Zij werd vrij gelaten en kreeg geen opdrachten die zij moest uitvoeren. Er is volgens haar geen reden voor het oordeel dat de percelen niet tot haar bedrijf zouden horen. Zij was de enige die de percelen gebruikte voor landbouwactiviteiten. Dat zij die percelen in haar GO heeft opgegeven was juist en heeft niet geleid tot dubbelclaims.

Het College gaat op grond van de beschikbare gegevens uit van de juistheid van het standpunt van [naam 3] dat de (tussen derden gesloten) overeenkomsten tot onderhoud of (met haar gesloten) overeenkomsten tot gebruik van percelen, waaraan zij zich moest houden (omdat een onderhoudsplichtige aan een derde niet meer rechten kan geven dan hij zelf heeft), haar voldoende autonomie lieten om haar reguliere landbouwactiviteiten, bestaande uit het beweiden met schapen en het maaien van gras als voer of voor op de stalvloer, uit te oefenen. Het College volgt de minister niet in zijn andersluidende standpunt. De uitspraak van het College van 27 oktober 2010 (ECLI:NL:2010:BO2437) waarnaar de minister in bestreden besluit 1 verwijst ter ondersteuning van zijn standpunt dat [naam 3] de percelen van het Waterschap [naam 5] niet zelf gebruikte voor landbouw maar slechts onderhield voor het waterschap, ziet gelet op de daarin onder 5.3 genoemde feiten op een andere situatie. Daarin was sprake van een opdracht van de eigenaar voor uit te voeren werkzaamheden, waaronder ook graafwerkzaamheden, waarvoor appellante in die zaak ook een vergoeding ontving. Een met de huidige zaken vergelijkbare situatie is er wel in de uitspraak van het College van 25 maart 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:102) waarnaar [naam 3] verwijst ter ondersteuning van haar standpunt dat voorwaarden in onderhouds- of gebruikersovereenkomsten haar niet belemmer(d)en in de uitoefening van haar landbouwactiviteiten, het laten begrazen en maaien van graspercelen, zodat die als tot haar bedrijf behorende landbouwgrond moeten worden aangemerkt.

Aan het criterium dat de landbouwer een bepaalde armslag voor zijn landbouwactiviteit op de betrokken oppervlakten moet hebben zonder daarbij uitsluitend op verzoek van de eigenaar van de grond te handelen, is naar het oordeel van het College met betrekking tot de in geding zijnde percelen voldaan. Niet is in geschil dat [naam 3] die feitelijk gebruikte voor haar landbouwactiviteiten. Anders dan de minister meent, volgt uit de onderhoudsovereenkomsten van het Waterschap [naam 5] met onderhoudsplichtigen niet dat het initiatief voor het uitvoeren van activiteiten op de percelen bij het waterschap lag. Dat in die overeenkomsten voorwaarden zijn vermeld, waaronder dat voorafgaande toestemming van het waterschap nodig is voor werkzaamheden op de percelen, maakt dat niet anders.

De minister heeft desgevraagd ter zitting verder nog als restrictieve voorwaarden uit de onderhouds- of gebruiksovereenkomsten genoemd dat het plan voor beweiden of maaien moet zijn besproken met de toezichthouder van het waterschap, dat op de waterkering geen bakken mogen worden geplaatst, dat geen chemische bestrijdingsmiddelen mogen worden gebruikt, en dat in de overeenkomsten is bepaald hoe vaak, wanneer en op welke manier er gemaaid moet worden. Het College ziet in de toelichting die [naam 3] op de zitting heeft gegeven over hoe het beweiden en het maaien feitelijk plaatsvond, die de minister niet heeft betwist, geen aanleiding om [naam 3] niet te volgen in haar standpunt dat zij de percelen voldoende autonoom gebruikte. Het is het College niet gebleken dat voorwaarden in overeenkomsten een belemmering waren voor de landbouwactiviteiten van [naam 3] . Het College acht het aannemelijk dat [naam 3] met medeweten van het Waterschap [naam 5] en/of andere grondeigenaren, zich in de praktijk niet nauwgezet aan alle vermelde voorwaarden in de overeenkomsten hoefde te houden zolang zij de percelen goed onderhield, zoals zij heeft gedaan en wat de minister niet heeft betwist. Ook daarom is het College niet gebleken dat voorwaarden in de overeenkomsten een belemmering waren voor de landbouwactiviteiten van [naam 3] . Uit de beschikbare gegevens volgt dus niet dat [naam 3] onvoldoende autonomie had.

Economisch risico (afwijzingsgrond 3)

Het College is verder van oordeel dat [naam 3] , zoals zij stelt, zelf het economisch risico droeg van haar landbouwactiviteiten op de percelen. De verwijzing van de minister naar de uitspraak van het College van 27 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:773), ter ondersteuning van zijn andersluidende standpunt, leidt het College niet tot een ander oordeel. In die uitspraak is sprake van een ‘begrazingsovereenkomst’ tussen een veehouder en een grondeigenaar, waarbij de grondeigenaar de kosten van veevoer betaalde als er op haar grond voor het vee te weinig te grazen was. Daarvan is hier geen sprake. [naam 3] droeg zelf het economisch risico van haar landbouwactiviteiten. De minister heeft erop gewezen dat in een aantal gevallen de eigenaar van de grond betaalde voor het onderhoud, maar dit acht het College niet relevant omdat die betaling plaatsvond aan de onderhoudsplichtige en niet aan [naam 3] . Dat is niet in geschil. Uit de beschikbare gegevens volgt dus niet dat [naam 3] niet het economische risico van haar landbouwactiviteiten droeg.

Het beroep tegen de bestreden besluiten slaagt voor zover de minister de in geding zijnde percelen niet subsidiabel heeft geacht omdat [naam 3] die percelen niet voldoende autonoom in gebruik had (afwijzingsgrond 2), dan wel niet het economische risico had bij het landbouwkundig gebruik van die percelen (afwijzingsgrond 3). Resteert de vraag of de minister de in geding zijnde percelen niet subsidiabel heeft mogen achten op de grond dat [naam 3] geen gebruikstitel voor die percelen heeft overgelegd (afwijzingsgrond 1).

Het jaar 2017 (bestreden besluit 1)

Met betrekking tot de aanwezigheid van een gebruikstitel voor de in geding zijnde percelen [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 7] , [nummer 8] en [nummer 9] overweegt het College als volgt. De percelen zijn eigendom van het Waterschap [naam 5] dat voor het onderhoud van die percelen onderhoudsovereenkomsten heeft gesloten met [naam 7] BV ( [naam 7] ) en Schapenhouderij [naam 8] BV ( [naam 8] ). [naam 3] heeft deze als bijlagen bij haar aanvullend beroepschrift van 16 juni 2024 in het geding gebracht, evenals de kadastrale kaarten van de betreffende percelen. [naam 7] en [naam 8] hebben de percelen in gebruik gegeven aan [naam 3] met grondgebruikersverklaringen ‘ten behoeve van beweiding en voederwinning’. [naam 3] heeft die verklaringen overgelegd. [naam 3] heeft ook een verklaring van het Waterschap [naam 5] van 8 november 2023 (bijlage 10 van de op de zaak betrekking hebbende stukken in de zaak 24/449) overgelegd waarin is vermeld:

“Waterschap [naam 5] […] Heeft over de jaren 2017 tot en met heden contracten lopen betreffende UDP contracten met 1. [naam 7] B.V. […] 2. Schapenhouderij [naam 8] […] 3. [naam 9] […] [naam 7] , [naam 8] en [naam 9] hebben in die jaren de betreffende percelen in (onder)gebruik gegeven aan de Maatschap [naam 1] en [naam 2] […] Deze maatschap heeft deze percelen gebruikt voor de voederwinning van hooi en kuilvoer. Waterschap [naam 5] verklaart hiermee dat hij akkoord is met het gebruik door de Maatschap op de wijze zoals dat is gebeurd.”

In een e-mail van 21 februari 2024 van het Waterschap [naam 5] aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland is vermeld dat het klopt dat het waterschap toestemming heeft gegeven voor het (onder)gebruik, zoals beschreven in de bijlagen. De minister heeft weliswaar gelijk dat uit al die stukken niet blijkt om welke (kadastrale) percelen het gaat, maar [naam 3] heeft die ontbrekende gegevens verstrekt met de door haar in beroep overgelegde schriftelijke verklaringen van [naam 7] en [naam 8] en de daarbij overgelegde luchtfoto’s (bijlagen 20 en 21 bij stuk 16 jun 25). Daaruit blijkt dat het gaat om de percelen [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 7] , [nummer 8] en [nummer 9] , zoals vermeld in haar GO 2017. De minister kan dat herleiden tot kadastrale gegevens. [naam 3] heeft hiermee voldoende aannemelijk gemaakt dat zij over een geldige gebruikstitel beschikte voor die percelen. Het beroep tegen bestreden besluit 1 slaagt voor zover de minister de percelen [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 7] , [nummer 8] en [nummer 9] niet subsidiabel heeft geacht.

De percelen [nummer 10] zijn eigendom van de Stichting Het [provincie] Landschap. [naam 3] heeft daarvan een grondgebruikersverklaring met bijbehorende kaart overgelegd waarin de perceelnummers zijn aangeduid als [nummer 11] , [nummer 12] en verder (andere aanduiding). Dat zijn volgens de minister nummers die niet overeenkomen met het kadastrale nummer waarop de percelen [nummer 13] en [nummer 15] gelegen zijn. [naam 3] heeft in stuk 24 sep 25 een luchtfoto van de percelen met nummers [nummer 16] , [nummer 13] en [nummer 15] overgelegd en twee getekende kaarten met de andere aanduiding. De eerste getekende kaart hoort bij de grondgebruikersverklaring. Het College is van oordeel dat die kaart te onduidelijk is als bewijs dat het gaat om de percelen [nummer 10] . De tweede getekende kaart in stuk 24 sep 25 (pagina 5) hoort bij de grondgebruikersverklaring voor 2018 voor dezelfde percelen als in 2017. Het College is van oordeel dat daarmee wél voldoende is aangetoond dat de verklaring in 2017 (en 2018) over de percelen [nummer 10] gaat. [naam 3] heeft aldus voldoende aannemelijk gemaakt dat zij een geldige gebruikstitel had voor de percelen [nummer 10] in haar GO 2017. Het College merkt hierbij op dat de minister in een verweerschrift met juistheid heeft opgemerkt dat [naam 3] perceel [nummer 16] niet heeft opgegeven voor de uitbetaling van haar betalingsrechten in haar GO 2017, zodat de minister dit perceel om die reden terecht voor het jaar 2017 niet voor uitbetaling van betalingsrechten in aanmerking heeft genomen. Het beroep slaagt voor zover de minister voor 2017 de percelen [nummer 13] en [nummer 15] niet voor uitbetaling in aanmerking heeft genomen op de grond dat hij die percelen niet subsidiabel heeft geacht.

De in bestreden besluit 1 verder nog afgewezen (delen van) perceel [nummer 17] en [nummer 18] zijn in beroep niet langer in geschil, evenmin als perceel [nummer 33] , dat alsnog subsidiabel is geacht.

Het jaar 2018 (bestreden besluit 2)

De percelen [nummer 19] , [nummer 20] , [nummer 21] , [nummer 22] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 7] , [nummer 8] , [nummer 9] , [nummer 23] , [nummer 24] en [nummer 25] zijn eigendom van het Waterschap [naam 5] dat onderhoudsovereenkomsten heeft gesloten met [naam 7] en [naam 8] . Die hebben de percelen in gebruik gegeven aan [naam 3] ‘ten behoeve van beweiding en ruwvoer’. [naam 3] heeft een grondgebruikersverklaring van [naam 8] overgelegd van 10 januari 2018 voor het jaar 2018 met een bijlage waarin is vermeld dat het gaat om de percelen [nummer 26] , [nummer 19] , [nummer 27] , [nummer 20] , [nummer 21] , [nummer 28] , [nummer 29] , [nummer 3] , [nummer 5] , [nummer 30] , [nummer 31] , [nummer 32] , [nummer 7] , [nummer 9] , [nummer 23] , [nummer 24] en [nummer 25] (bijlage 10 bij de stukken van de minister in de zaak 24/449). [naam 3] heeft ook een verklaring van 10 juni 2025 van [naam 7] overgelegd, die in 2018 de percelen [nummer 19] , [nummer 20] , [nummer 21] en [nummer 24] aan [naam 3] in gebruik heeft gegeven (bijlage 20 bij stuk 16 jun 25). Tevens bevindt zich in de stukken een verklaring van 10 juni 2025 van [naam 8] , die in 2018 de percelen [nummer 28] - [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 7] , [nummer 8] , [nummer 9] , [nummer 23] en [nummer 25] aan [naam 3] in gebruik heeft gegeven. Desgevraagd ter zitting naar wie de percelen de percelen [nummer 19] , [nummer 20] , [nummer 21] en [nummer 24] in 2018 in gebruik heeft gegeven aan [naam 3] en op grond van welke onderhoudsovereenkomst met het Waterschap [naam 5] dit is gebeurd, heeft [naam 3] verklaard dat [naam 11] van [naam 8] en [naam 12] van [naam 7] nauw samenwerkten. Beiden hadden contact met het waterschap en tekenden zowel samen als apart namens [naam 7] onderhoudsovereenkomsten met het Waterschap [naam 5] (zie bijlage 25 en 31 ( [naam 11] en [naam 12] ) en bijlage 35 ( [naam 11] ) bij stuk 16 jun 25).

Het College gaat er op grond van de beschikbare gegevens, waaronder het verhandelde ter zitting, vanuit dat [naam 3] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij met betrekking tot de percelen [nummer 19] , [nummer 20] , [nummer 21] , [nummer 28] - [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 7] , [nummer 8] , [nummer 9] , [nummer 23] , [nummer 24] en [nummer 25] zoals zij die heeft opgegeven in haar GO 2018, van de onderhoudsplichtigen en met toestemming van de eigenaar in gebruik heeft gekregen. [naam 3] heeft de toestemming van [naam 5] aannemelijk gemaakt met de verklaring van 8 november 2023 (zie ook onder 6.1) waarin zowel [naam 8] als [naam 7] worden genoemd. Daaruit volgt dat het waterschap akkoord is met het gebruik door [naam 3] van haar percelen vanaf 2017 op de wijze zoals dat is gebeurd. Het Waterschap [naam 5] heeft desgevraagd door de minister die toestemming in een e-mail van 21 februari 2024 aan RVO bevestigd (bijlage 13 bij de stukken van de minister in de zaak 24/449). Het College is van oordeel dat [naam 3] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij in 2018 een gebruikstitel had voor de percelen [nummer 19] , [nummer 20] , [nummer 21] , [nummer 28] - [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 7] , [nummer 8] , [nummer 9] , [nummer 23] , [nummer 24] en [nummer 25] . De minister heeft deze percelen ten onrechte niet subsidiabel geacht op de grond dat [naam 3] geen gebruikstitel heeft overgelegd.

De percelen [nummer 10] zijn eigendom van de Stichting Het [provincie] Landschap. De minister heeft deze percelen voor het jaar 2018 om dezelfde reden als in 2017 niet subsidiabel geacht. Het College verwijst kortheidshalve naar wat bij 6.2 is overwogen. Het College is van oordeel dat [naam 3] voldoende aannemelijk gemaakt dat zij in 2018 een gebruikstitel had voor de percelen [nummer 10] in haar GO 2018. De minister heeft deze ten onrechte niet subsidiabel geacht op de grond dat [naam 3] geen gebruikstitel heeft overgelegd.

De in het bestreden besluit 2 eveneens genoemde percelen [nummer 33] , [nummer 17] , [nummer 34] en [nummer 35] zijn in beroep niet langer in geschil.

Het jaar 2019 (bestreden besluit 3)

De percelen [nummer 36] , [nummer 37] , [nummer 38] , [nummer 39] , [nummer 40] , [nummer 41] , [nummer 42] en [nummer 43] zijn eigendom van het Waterschap [naam 5] . Zoals hiervoor onder 6.1 vermeld, heeft [naam 3] een verklaring van 8 november 2023 overgelegd waarin het waterschap toestemming geeft voor het door [naam 7] , [naam 8] en [naam 13] Dienstverlening ( [naam 13] ) aan [naam 3] in ondergebruik geven van percelen.

[naam 3] heeft in beroep een grondgebruikersverklaring van [naam 13] Dienstverlening van 15 januari (zonder jaartal) in het geding gebracht. Daarin staat dat [naam 13] in 2019 op [naam 14] de percelen [nummer 37] , [nummer 38] , [nummer 39] , [nummer 40] , [nummer 48], [nummer 49], [nummer 50] en [nummer 43] , in gebruik heeft gegeven aan [naam 3] (bijlage 15 bij stuk 16 jun 25). [naam 3] heeft ook een grondgebruikersverklaring van 10 juni 2025 ingediend. Daaruit volgt dat [naam 13] in 2019 de percelen [nummer 37] , [nummer 38] , [nummer 39] en [nummer 40] in gebruik heeft gegeven aan [naam 3] (bijlage 22 bij stuk 16 jun 25). Desgevraagd ter zitting naar de verschillen tussen deze beide verklaringen waar [naam 13] bij was betrokken, heeft [naam 3] geantwoord dat [naam 13] de verklaringen heeft opgesteld aan de hand van luchtfoto’s waarop hij zijn paraaf heeft gezet. Hij is waarschijnlijk een rijtje nummers vergeten, maar het gaat steeds om een blok aan percelen, niet bepaalde percelen wel en andere niet. Er is sprake van een administratieve onvolkomenheid. Die doet volgens [naam 3] niet af aan de gebruikstitel. Dat geldt volgens hem ook voor de percelen [nummer 44], [nummer 45], [nummer 46] en [nummer 47] die in de verklaringen niet zijn vermeld. De percelen [nummer 46] en [nummer 47] zijn aanpalende percelen bij wél vermelde percelen. [naam 3] probeert het zo duidelijk mogelijk te doen. Het is een grote stapel geworden, het kan zijn dat ergens niet het goede nummer staat, maar het gaat wel om de opgegeven percelen, dat is te zien op de kaarten. Het College volgt [naam 3] in dit standpunt voor wat betreft de verschillen tussen de in bijlage 15 en bijlage 22 genoemde percelen en is van oordeel dat [naam 3] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij in 2019 over een geldige gebruikstitel beschikte voor de percelen van het Waterschap [naam 5] die zij van [naam 13] in (onder)gebruik heeft gekregen met de in haar GO 2019 vermelde nummers [nummer 37] , [nummer 38] , [nummer 39] , [nummer 40] , [nummer 48], [nummer 49], [nummer 50] en [nummer 43] . De minister heeft deze percelen in het bestreden besluit 3 ten onrechte niet subsidiabel geacht. Het beroep slaagt ook in zoverre. Het College volgt [naam 3] niet voor zover het de percelen [nummer 44], [nummer 45], [nummer 46] en [nummer 47] betreft, aangezien deze in geen van beide verklaringen worden genoemd en dus niet aan het vereiste van de aanwezigheid van een grondgebruikersverklaring is voldaan. Het beroep slaagt in zoverre niet.

Over de percelen van het Waterschap [naam 5] met nummers [nummer 51], [nummer 52], [nummer 53] en [nummer 54] die [naam 3] volgens de door hem overgelegde grondgebruikersverklaring in 2019 van [naam 7] in gebruik heeft gekregen (bijlage 20 bij stuk 16 jun 25) overweegt het College als volgt. [naam 3] heeft de gestelde gebruikstitel voldoende aannemelijk gemaakt met voormelde verklaring en de overgelegde bijbehorende kadastrale kaarten. De minister heeft deze percelen in het bestreden besluit 3 ten onrechte niet subsidiabel geacht. Het beroep slaagt ook in zoverre.

Over de percelen van het Waterschap [naam 5] met nummers [nummer 55], [nummer 56], [nummer 57] en [nummer 58], die [naam 3] volgens de overgelegde grondgebruikersverklaring in 2019 van ‘[naam 15]’ in gebruik heeft gekregen (bijlage 17 bij stuk 16 jun 25) overweegt het College als volgt. [naam 3] heeft voor het gebruik van die percelen geen toestemming van het Waterschap [naam 5] overgelegd en had daarom voor die percelen geen geldige gebruikstitel. Uit de onder 6.1 vermelde verklaring van het Waterschap [naam 5] van 8 november 2023 volgt niet dat het waterschap toestemming heeft gegeven aan [naam 15] om zijn percelen in (onder)gebruik te geven aan [naam 3] . De minister heeft deze percelen terecht niet subsidiabel geacht. Het beroep slaagt in zoverre niet.

De percelen [nummer 52], [nummer 53] en [nummer 54] zijn eigendom van het Waterschap [naam 6] . De minister heeft deze percelen terecht niet subsidiabel geacht op de grond dat [naam 3] geen verklaring van de eigenaar van de grond heeft overgelegd waaruit zijn toestemming blijkt voor het (onder)gebruik door [naam 3] van deze percelen. De wel overgelegde ‘overeenkomst maaibeheer waterkering’ tussen het waterschap en [naam 11] is geen bewijs van die toestemming. Bovendien is in de overeenkomst vermeld dat de gebruiker zonder schriftelijke toestemming van het waterschap niet bevoegd is het gebruikte geheel of gedeeltelijk onder welke titel ook in gebruik te geven of in genot af te staan. Dat volgens [naam 3] het Waterschap [naam 6] achteraf mondeling heeft ingestemd met het gebruik door hem van de percelen helpt hem ook daarom in dit geding niet (bijlage 27 bij stuk 16 jun 25), zoals ook hiervoor bij 5.5 is overwogen.

Het jaar 2020 (bestreden besluit 4)

De termijn van zes weken waarbinnen [naam 3] tegen besluit 4 (van 14 december 2022) bezwaar kon maken, eindigde op 26 januari 2023. De minister heeft het bezwaar op 8 februari 2023 ontvangen. Dat [naam 3] daarmee te laat bezwaar heeft gemaakt, is niet in geschil. [naam 3] vindt dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Daarover heeft zij het volgende aangevoerd. Zij is niet juridisch geschoold en de minister heeft eind 2022 in korte tijd slecht gemotiveerde en voor hem lastig te doorgronden besluiten genomen, te weten op 15, 18 en 29 november (over 2017, 2018 en 2019) en 14 en 19 december (over 2020 en 2021). Zij wilde tegen alle besluiten bezwaar maken, maar twee zijn haar ontschoten. Zij raakte het overzicht kwijt. Haar bezwaar tegen besluit 4 is volgens haar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De minister wist door de andere bezwaarschriften dat zij het met de herberekeningen niet eens is en heeft daarom geen redelijk belang bij het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar. Bovendien wordt tegenwoordig soepeler omgegaan met termijnoverschrijdingen. Dat blijkt uit de door het College over dat onderwerp gevraagde conclusie aan staatsraad Advocaat-Generaal (AG) [naam 16] (ECLI:NL:CBB:2023:476). Volgens [naam 3] kan bovendien besluit 4 in beroep met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alsnog inhoudelijk worden beoordeeld omdat de minister dat besluit heeft herzien met een besluit van 28 oktober 2024 (besluit 5). [naam 3] heeft tegen dat besluit wel op tijd bezwaar gemaakt.

Het College volgt [naam 3] niet in haar standpunt dat sprake is van verschoonbare termijnoverschrijding. Niet is gesteld of gebleken dat [naam 3] niet tijdig bezwaar had kunnen maken. Anders dan zij meent, hoefde de minister uit haar eerdere bezwaarschriften niet af te leiden dat zij ook tegen besluit 4 bezwaar wilde maken. Het College ziet in de conclusie van AG [naam 16], waarnaar [naam 3] zonder nadere toelichting verwijst, geen aanknopingspunt voor het oordeel dat in dit geval sprake is van verschoonbare termijnoverschrijding. Het beroep tegen bestreden besluit 4 is ongegrond.

Het College volgt [naam 3] niet in haar standpunt dat besluit 4 op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb in beroep nog inhoudelijk kan worden beoordeeld. Die bepaling luidt als volgt: “Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.” Het College volgt [naam 3] , gelet op wat de minister daarover op de zitting heeft aangevoerd, niet in haar standpunt dat besluit 4 is ingetrokken, gewijzigd of vervangen door besluit 5. Met besluit 4 zijn de subsidiabele percelen vastgesteld. Met besluit 5 heeft de minister in vervolg op besluit 4 de (al dan niet benutte en vervallen) betalingsrechten aan de gewijzigde subsidiabele percelen aangepast. Artikel 6:19 van de Awb is niet van toepassing.

Het beroep tegen bestreden besluit 4 is ongegrond.

Slotsom

De beroepen tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 zijn gegrond. Het beroep tegen het bestreden besluit 4 is ongegrond. Het College zal de bestreden besluiten 1, 2 en 3 vernietigen en bepalen dat de minister opnieuw moet beslissen op de bezwaren tegen de besluiten 1, 2 en 3, met inachtneming van deze uitspraak.

Uit deze uitspraak volgt kort gezegd dat de minister in de hierna vermelde jaren de per jaar vermelde percelen ten onrechte niet subsidiabel heeft geacht:

- in 2017 (bestreden besluit 1) de percelen [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 7] , [nummer 8] en [nummer 9] (overweging 6.1) en de percelen [nummer 13] en [nummer 15] (overweging 6.2);

- in 2018 (bestreden besluit 2) de percelen [nummer 19] , [nummer 20] , [nummer 21] , [nummer 28] - [nummer 3] , [nummer 4] , [nummer 5] , [nummer 6] , [nummer 7] , [nummer 8] , [nummer 9] , [nummer 23] , [nummer 24] en [nummer 25] (overweging 7.2) en de percelen [nummer 10] (overweging 7.3);

- in 2019 (bestreden besluit 3) de percelen [nummer 37] , [nummer 38] , [nummer 39] , [nummer 40] , [nummer 48], [nummer 49], [nummer 50] en [nummer 43] (overweging 8.2) en de percelen [nummer 51], [nummer 52], [nummer 53] en [nummer 54] (overweging 8.3).

Zoals ter zitting is besproken, zal de minister in de nieuwe besluiten op bezwaar de subsidiabele percelen [nummer 3] , [nummer 30] , [nummer 31] , [nummer 59] en [nummer 23] voor zover van toepassing in de jaren 2017 en 2018 opnieuw moeten vaststellen omdat de door [naam 3] opgegeven percelen deels een andere eigenaar hebben. Het gaat om stroken [naam 7] die de eigenaar van de grond niet wil beheren en het waterschap heeft gevraagd om dat te doen. Die stroken zijn bij [naam 3] terechtgekomen. De percelen waar deze stroken deel van uitmaken, zijn alleen subsidiabel voor zover de oppervlakte eigendom is van het Waterschap [naam 5] . Het College volgt de minister in zijn standpunt dat, voor zover de percelen eigendom zijn van een ander, de toestemming van die eigenaar voor gebruik door [naam 3] ontbreekt.

De minister zal in de nieuwe besluiten op bezwaar opnieuw moeten beoordelen of, en zo ja welke, sancties op als bedoeld in artikel 19bis, eerste lid, van Verordening 640/2014 moeten worden opgelegd. De minister moet ook, indien aan de orde, het aantal benutte en/of vervallen betalingsrechten opnieuw vaststellen.

Proceskosten

11 De minister moet de in de beroepen tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 door [naam 3] gemaakte proceskosten betalen en het griffierecht vergoeden. Het College gaat daarbij uit van drie samenhangende zaken in beroep als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De in bezwaar gemaakte kosten heeft de minister met de bestreden besluiten 1, 2 en 3 al voor zijn rekening genomen. De proceskosten in beroep stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.868,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1). Omdat het beroep tegen bestreden besluit 4 ongegrond is, hoeft de minister daarvoor geen proceskosten te vergoeden of griffierecht terug te betalen.

Redelijke termijn

Over het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), overweegt het College als volgt.

In zaken zoals deze geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die aanleiding geven een langere behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De vergoeding van immateriële schade bedraagt € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

In dit geval is sprake van vier samenhangende zaken van één belanghebbende die in de bezwaarfase apart zijn behandeld en in de beroepsfase gezamenlijk zijn behandeld. Het College ziet aanleiding om voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar overschrijding van de redelijke termijn te hanteren. Daarbij wordt gerekend vanaf de datum waarop de minister het eerst ingediende bezwaar, in dit geval tegen besluit 1, heeft ontvangen, te weten 28 december 2022, tot de datum van deze uitspraak. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met dertien maanden (afgerond anderhalf jaar) is overschreden. Van factoren die aanleiding geven de overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Dat het lang heeft geduurd voordat [naam 3] de benodigde bewijsstukken had verzameld en deze steeds in gedeeltes heeft aangeleverd, is hem niet aan te rekenen omdat de minister hem aanvankelijk niet om die stukken had gevraagd en het verzamelen daarvan door tijdsverloop was bemoeilijkt. Dat betekent dat [naam 3] recht heeft op een schadevergoeding van € 1.500,-.

Het College overweegt dat de bezwaarfase bij de bestreden besluiten 1, 2 en 3 steeds bijna of ruim vijftien maanden heeft geduurd, terwijl bestreden besluit 4 tijdig is genomen. De beroepsfase heeft bij de bestreden besluiten 1, 2 en 3 steeds ruim 20 maanden geduurd en bij bestreden besluit 4 ruim twee jaar en negen maanden. Het College ziet hierin aanleiding om de overschrijding van de redelijke termijn om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid voor twee-derde toe te rekenen aan de bezwaarfase en voor één-derde aan de beroepsfase. Het College zal daarom op grond van artikel 8: 88 van de Awb de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- (2/3 x € 1.500,-) aan [naam 3] en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- (1/3 x € 1.500,-).

De minister en de Staat worden ieder veroordeeld tot vergoeding van de helft van de proceskosten die [naam 3] heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).

Beslissing

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 4 ongegrond;

- veroordeelt de minister in de proceskosten tot een bedrag van € 1.868,- in beroep;

- veroordeelt de minister tot betaling aan [naam 3] van een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,-;

- veroordeelt de Staat tot betaling aan [naam 3] van een vergoeding voor immateriële schade van € 500,-;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 3] voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding tot een bedrag van € 233,50;

- veroordeelt de Staat in de proceskosten van [naam 3] voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding tot een bedrag van € 233,50.