COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 mei 2026 in de zaken tussen
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummers: 24/202 en 24/204
[naam 1] B.V., te [vestigingsplaats] (onderneming)
(gemachtigde: mr. E. Dans)
en
(gemachtigde: mr. E.E.M. Geerligs)
Procesverloop
24/202 – cascade 3-herstelmaatregel
Met het besluit van 29 september 2023 (cascade 3-herstelmaatregel) heeft de minister het besluit van 27 september 2023 op schrift gesteld tot verlaging van de bandsnelheid (6.000 kuikens per uur in plaats van 7.500 kuikens per uur gedurende 10 slachtshifts) van de slachterij met ingang van 28 september 2023. Daarnaast heeft de minister de HSL-toestemming (toestemming om met hoge snelheid te slachten) van de locatie [naam 2] van de pluimveeslachterij geschorst en de verplichting opgelegd om een voorkeurbordes in te richten.
Met het besluit van 15 januari 2024 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar tegen de cascade 3-herstelmaatregel ongegrond verklaard.
24/204 – cascade 4-herstelmaatregel
Met het besluit van 2 november 2023 (cascade 4-herstelmaatregel) heeft de minister de HSL-toestemming van de pluimveeslachterij locatie [naam 2] geschorst, de pluimveeslachterij gelast de bandsnelheid te verlagen (6.000 kuikens per uur) en deze gedurende een periode van drie maanden te fluctueren met gelijke stappen van 500 kuikens per uur, afhankelijk van het aantal door inspecteurs van de NVWA vastgestelde overtredingen. Daarnaast wordt aan haar de verplichting opgelegd om een voorkeurbordes in te richten.
Met het besluit van 15 januari 2024 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar tegen de cascade 4-herstelmaatregel ongegrond verklaard.
Alle zaken
De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend. Daarop heeft de onderneming gereageerd en aanvullende stukken ingediend.
De zitting was op 26 februari 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 3] namens de onderneming en [naam 4] namens de minister en de gemachtigden van partijen.
Overwegingen
Aanleiding voor de procedures
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is in 2015 gestart met een risicogerichte wijze van controleren in grote pluimveeslachthuizen. Deze aanpak houdt in dat dagelijks bij grote pluimveeslachthuizen meerdere steekproeven worden genomen. Daarbij worden per slachtshift (ploegendienst) drie keer 50 pluimveekarkassen van de slachtlijn gehaald en gecontroleerd op verontreiniging. Verontreinigingen die een overtreding opleveren zijn zichtbare sporen van vervuiling door inhoud van het spijsverteringskanaal, inclusief gal. De minister heeft de risicogerichte controle uitgewerkt in het Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht (Handhavingsprotocol). In deze zaken is versie 11 van 25 april 2023 van toepassing.
De minister hanteert in het Handhavingsprotocol het uitgangspunt dat hij een schriftelijke waarschuwing geeft voor de eerste twee overtredingen binnen tien slachtshifts. Als de minister de derde overtreding binnen tien slachtshifts aantreft, kan hij een boete en/of een herstelmaatregel opleggen. In cascade 1 en cascade 2 legt de minister een boete op en in cascade 3 en 4 legt hij, naast een bestuurlijke boete, ook een herstelmaatregel op.
In de zomer en het najaar van 2023 zijn gedurende een langere periode overtredingen geconstateerd bij de onderneming. Als gevolg daarvan zijn cascade 1 tot en met 4 doorlopen. De beroepen gaan alleen over de herstelmaatregelen (verlaging van de bandsnelheid) in cascade 3 en 4. De minister heeft ook bestuurlijke boetes opgelegd op 5 januari 2024 in cascade 3 en op 15 december 2023 in cascade 4, maar hij heeft die boetes ingetrokken. De reden daarvoor was dat de onderneming de twee schriftelijke waarschuwingen niet vóór de derde overtreding en het daarmee samenhangende boetebesluit heeft ontvangen. De onderneming voert die reden voor intrekking ook aan in de nu voorliggende beroepszaken over de herstelmaatregelen.
Standpunten van partijen
2 De onderneming voert aan dat de minister in strijd met het Handhavingsprotocol heeft gehandeld door in cascade 3 en 4 niet (tijdig) twee keer schriftelijk te waarschuwen dat overtredingen zijn geconstateerd. De e-mails die de inspecteurs na een overtreding hebben gestuurd, kunnen niet worden beschouwd als een waarschuwing. Daarin ontbreken namelijk de omschrijving van de constatering, het moment van constateren, de hoeveelste verontreiniging het betreft, of het een waarschuwing is, en de te nemen maatregelen om een sanctie te voorkomen. Bovendien zijn ze niet tijdig, dat wil zeggen vóór de volgende overtreding, op schrift gesteld. Uiteindelijk heeft de onderneming de schriftelijke waarschuwingen pas ontvangen op het moment dat de herstelmaatregelen al waren opgelegd. De minister heeft met de herroeping van de boetebesluiten onderkend dat de schriftelijke waarschuwingen door de onderneming pas per post zijn ontvangen na het constateren van de derde overtreding. Verder is het mondeling melden van een overtreding geen waarschuwing. De onderneming wijst op uitspraken van het College van 26 maart 2024 (onder andere uitspraak ECLI:NL:CBB:2024:171), waaruit volgt dat een mondelinge waarschuwing niet volstaat.
3 De minister stelt zich op het standpunt dat de inspecteurs in cascade 3 en 4 mondeling en per e-mail (tijdig) twee keer waarschuwingen hebben aangezegd voor het opleggen van de herstelmaatregelen en hij daarmee overeenkomstig het Handhavingsprotocol heeft gehandeld. Uit versie 11 van het Handhavingsprotocol volgt dat een rapport van bevindingen altijd met een e-mail aangezegd wordt en dat zo’n rapport kan zien op een boete of een waarschuwing. Een waarschuwing wordt overeenkomstig het Algemeen interventiebeleid NVWA van 7 juli 2016 mondeling aangezegd en schriftelijk bevestigd, bijvoorbeeld met een e-mail. In de praktijk werkt de senior inspecteur tijdens de risicogerichte controle nauw samen met de onderneming. Die samenwerking houdt met name in dat overtredingen eerst aan een bedrijfsleider worden voorgelegd en besproken, waarna een daadwerkelijke overtreding direct per e-mail wordt bevestigd. Die e-mails zijn in die context een aanzegging van een waarschuwing waarmee inspecteurs duidelijk maken dat nieuwe overtredingen moeten worden voorkomen. Daarna worden de waarschuwingen ook nog op schrift bevestigd.
Beoordeling door het College
De relevante passages van het Algemeen interventiebeleid NVWA en het Handhavingsprotocol zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
In het Handhavingsprotocol staat dat de minister bij de eerste twee verontreinigingen in cascade 3 en 4 steeds een rapport van bevindingen, aangeduid als “RvB”, opmaakt en daarbij een schriftelijke waarschuwing geeft, aangeduid als “SW”. Bij de derde verontreiniging wordt een rapport van bevindingen opgemaakt en volgt (in alle cascades) een boeterapport, aangeduid als “BR”, en (in cascade 3 en 4) een besluit verlaging bandsnelheid. Dat in het Algemeen interventiebeleid NVWA staat dat een officiële waarschuwing mondeling kan worden gegeven, heeft naar het oordeel van het College in dit geval geen zelfstandige betekenis. Het gaat hier namelijk om meer specifiek risicogericht toezicht als bedoeld in het Handhavingsprotocol dat bepaalt dat inspecteurs eerst een schriftelijke waarschuwing geven. Schriftelijke waarschuwingen zijn een onderdeel van een escalatieladder in het Handhavingsprotocol en kunnen uiteindelijk leiden tot het opleggen van boetes en, in dit geval, herstelsancties. Omdat het hier gaat om herstelsancties met grote gevolgen voor de onderneming - zij kan namelijk minder pluimvee verwerken gedurende een langere tijd - is het de verantwoordelijkheid van de minister om naar betrokkenen toe duidelijk te zijn door aan hen de schriftelijke waarschuwingen tijdig kenbaar te maken. Op die manier wordt schriftelijk vastgelegd wat, wanneer is geconstateerd en wat daarvan de gevolgen (kunnen) zijn voor het bedrijf. Het College wijst hierbij op de uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:174), waarin onder 3.3.4 is geoordeeld dat een mondelinge aanzegging van een schriftelijke waarschuwing niet op een lijn is te stellen met een schriftelijke waarschuwing. Overigens is in dit geval niet vast komen te staan dat de minister de onderneming tijdig mondeling heeft gewaarschuwd.
Een redelijke uitleg van het Handhavingsprotocol brengt met zich dat de minister voorafgaand aan de derde constatering van een overtreding, die tot het opleggen van een herstelmaatregel kan leiden, twee schriftelijke waarschuwingen moet geven zodat de onderneming maatregelen kan nemen ter voorkoming van een derde overtreding. De verwijzing van de minister naar versie 11 van het Handhavingsprotocol waarin – kort samengevat - staat “RvB altijd aanzeggen per mail” kan hem niet baten voor het standpunt dat hij in dit geval (tijdig) heeft gewaarschuwd. Nog daargelaten dat die passage over het aanzeggen van het rapport van bevindingen gaat, zijn de e-mails van 18 september 2023 en 21 september 2023 die aan de cascade 3-herstelmaatregel zijn voorafgegaan geen (aanzegging van een) waarschuwing. Daarvoor is het volgende van belang.
De e-mail van 18 september 2023 luidt als volgt:
Verzonden: maandag 18 september 2023 19:35
[…]
Onderwerp: RvB bezoedeling 18-09-2023
@ graag doorsturen naar alle voor uw organisatie, [naam 1] [naam 2] , relevante personen
Geachte mevrouw/mijnheer,
Hierbij informeer ik u dat er een overtreding is geconstateerd door [inspecteur 1] op 18-09-2023 om 07:30 uur bij [naam 1] [naam 2] B.V. te [naam 2] .
Het betreft een overtreding ten aanzien van proceshygiëne: bezoedeling (2 karkassen) tijdens de 1e 50 karkassen controle vlak voor de koeling tijdens de ochtendshift. Dit is de 1e bezoedeling in cascade 3, voor zover ik dat kan beoordelen.
Er wordt een rapport van bevindingen opgemaakt en u krijgt later bericht over de afdoening. Het rapport van bevindingen heb ik aangezegd bij de teamleider OPK, [teamleider 1].
Hoogachtend,
[inspecteur 1]
Senior Inspecteur (Team 9 VKE Noord)
De e-mail van 21 september 2023 luidt als volgt:
Verzonden: donderdag 21 september 2023 08:10
[…]
Onderwerp: RvB bezoedeling 21-09-2023
@ graag doorsturen naar alle voor uw organisatie, [naam 1] [naam 2] , relevante personen
Geachte mevrouw/mijnheer,
Hierbij informeer ik u dat er een overtreding is geconstateerd door [inspecteur 1] op 21-09-2023 om 07:35 uur bij [naam 1] [naam 2] B.V. te [naam 2] .
Het betreft een overtreding ten aanzien van proceshygiëne: bezoedeling (1 karkas) tijdens de 2e 50 karkassen controle vlak voor de koeling tijdens de ochtendshift.
Er wordt een rapport van bevindingen opgemaakt en u krijgt later bericht over de afdoening. Het rapport van bevindingen heb ik aangezegd bij de teamleider OPK, [teamleider 1].
Hoogachtend,
[inspecteur 1]
Senior Inspecteur (Team 9 VKE Noord)
Uit het onderwerp en de tekst van beide e-mails blijkt dat de inspecteur een rapport van bevindingen aanzegt met de mededeling dat over de afdoening later een bericht volgt. Dat het om een waarschuwing gaat vanwege een overtreding blijkt niet. Verder ontbreekt in beide e-mails de vermelding van de overtreden norm. In de e-mail van 21 september 2023 heeft de inspecteur bovendien niet vermeld dat het gaat om de tweede overtreding in cascade 3. De conclusie is dat beide e-mails geen schriftelijke waarschuwingen zijn als bedoeld in het Handhavingsprotocol.
Het betoog van de minister dat de inspecteurs van de NVWA in de praktijk iedere verontreiniging met de onderneming bespreken en de hiervoor aangehaalde e-mails in die context een waarschuwing zijn, slaagt niet. Nog daargelaten dat de minister die werkwijze niet in het Handhavingsprotocol heeft omschreven en, zoals hiervoor al is overwogen, een mondelinge waarschuwing niet op een lijn is te stellen met een schriftelijke waarschuwing, moet ook dan uit de e-mails blijken dat het om een waarschuwing gaat. Zoals hiervoor is geoordeeld is daar geen sprake van. Zo het voor de onderneming al duidelijk was dat er sprake was van een overtreding, dan was het voor haar niet inzichtelijk en controleerbaar of en hoeveel waarschuwingen de inspecteurs in cascade 3 al hadden gegeven. Gehoord de toelichting van partijen op de zitting en in aanmerking genomen dat de e-mail over een overtreding op 20 september 2023 achteraf onjuist geadministreerd bleek, was het voor de onderneming niet mogelijk zicht te houden op de hoeveelheid al gegeven waarschuwingen binnen cascade 3.
De minister heeft de waarschuwingen voor de hiervoor besproken overtredingen op 28 september 2023 en 10 november 2023 op schrift gesteld en aan de onderneming toegezonden. Op dat moment had een inspecteur van de NVWA de derde overtreding op 27 september 2023 vastgesteld en was de cascade 3-herstelmaatregel al opgelegd. Daaruit volgt dat de minister de schriftelijke waarschuwingen voor de eerste twee overtredingen heeft gegeven na constatering van de derde overtreding en de oplegging van de
cascade 3-herstelmaatregel. De onderneming heeft daardoor geen maatregelen kunnen nemen ter voorkoming van een derde overtreding. Daarmee is de onderneming onvoldoende in de gelegenheid gesteld het opleggen van een herstelmaatregel te voorkomen. Naar het oordeel van het College heeft de minister zich daarmee niet gehouden aan het Handhavingsprotocol en heeft hij in strijd met het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld.
De beroepsgrond van de onderneming dat de minister ten onrechte en in strijd met het Handhavingsprotocol niet eerst twee keer heeft gewaarschuwd voorafgaand aan het nemen van de cascade 3-herstelmaatregel, slaagt.
Conclusie
Het beroep in de zaak 24/202 (cascade 3-herstelmaatregel) is gegrond. Het College zal het bestreden besluit 1 daarom vernietigen. Omdat de gebreken die aan de
cascade 3-herstelmaatregel kleven zich naar hun aard niet lenen voor herstel, ziet het College aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Het zal de cascade 3-herstelmaatregel herroepen. Dit betekent dat de minister de cascade 3-herstelmaatregel ten onrechte heeft opgelegd.
Omdat de minister de cascade 3-herstelmaatregel ten onrechte heeft opgelegd zonder de onderneming tijdig schriftelijk te waarschuwen, heeft hij ook ten onrechte de cascade 4-herstelmaatregel opgelegd. Die maatregel bouwt namelijk voort op de
cascade 3-herstelmaatregel. Het beroep in de zaak 24/204 (cascade 4-herstelmaatregel) is daarom eveneens gegrond. Ook die maatregel is opgelegd in strijd met het Handhavingsprotocol en met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Het College zal het bestreden besluit 2 vernietigen en de
cascade 4-herstelmaatregel herroepen, omdat aan dat besluit gebreken kleven die zich naar hun aard niet lenen voor herstel. De minister heeft overigens ook voor het nemen van de cascade 4-herstelmaatregel niet twee keer waarschuwingen gegeven.
Aan de bespreking van de beroepsgronden die zien op de evenredigheid van het risicogerichte toezicht in het Handhavingsprotocol en de evenredigheid van beide herstelmaatregelen komt het College niet meer toe.
Het College bepaalt dat de minister aan de onderneming het door haar betaalde griffierecht in beide zaken van in totaal € 742,- dient te vergoeden. De minister wordt veroordeeld in de door de onderneming gemaakte proceskosten in beroep. De in bezwaar gemaakte kosten door de onderneming komen ook voor vergoeding in aanmerking, omdat het College de cascade 3- en 4-herstelmaatregelen herroept wegens een aan de minister te wijten onrechtmatigheid. Het College is van oordeel dat sprake is van twee samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, waarvoor een wegingsfactor 1 geldt. De kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.534,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 666,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1 voor het gewicht van de zaak).
Beslissing
Het College:
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, mr. H.S.J. Albers en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2026.
w.g. W.J.A.M. van Brussel w.g. M. Ettema
Bijlage
Algemeen interventiebeleid (versie 2, gold vanaf 1 juli 2016)
Waarschuwing
Een waarschuwing is een mededeling aan de onder toezichtgestelde van een geconstateerde overtreding. Een waarschuwing is geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De mededeling omvat onder meer: de overtreding, het wetsartikel en nalevingshulp (indien van toepassing).
Elke waarschuwing geldt als één, wordt in principe mondeling gegeven, vastgelegd in het NVWA informatiesysteem en vervolgens schriftelijk gecommuniceerd aan overtreder. Een waarschuwing leidt vervolgens tot een herinspectie. Een mondelinge waarschuwing wordt dus altijd opgevolgd door een schriftelijke bevestiging.
Handhavingsprotocol verontreiniging karkassen bij slachthuizen Pluimvee met permanent toezicht (versie 11, gold vanaf 25 april 2023)
[…]
Versie 11: kleine tekstuele aanpassing onder 3.4: RvB altijd aanzeggen per mail.
[…]
Begrippenlijst
[…]
Verontreinigingen
Zichtbare sporen van vervuiling door inhoud van het spijsverteringskanaal (inclusief) gal
[…]
Zie stap C.3.2. Eerste keer vaststellen van verontreiniging op karkassen (VO (EG) 853/2004)
Aan het bedrijf moet gemeld worden dat is gebleken dat het eigen procesbeheersysteem niet de bescherming biedt die het zou moeten bieden (VO (EG) 853/2004). Hiervoor een Rapport van Bevindingen (SW) aanzeggen, opmaken en naar IBD versturen, met behulp van […] kies tekstblok 11.c.
Zie stap C.3.3. Tweede keer vaststellen van verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven (VO (EG) 853/2004)
Bij de tweede constatering van verontreiniging binnen 10 steekproeven: een tweede Rapport van Bevindingen (SW) zoals hierboven onder stap C.3.2. beschreven.
Zie stap C.3.4. Derde keer vaststellen van verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven (VO (EG) 853/2004)
Bij een derde constatering van verontreiniging binnen 10 steekproeven: Rapport van Bevindingen (BR) voor aantreffen van verontreiniging opmaken (en naar IBD versturen) […].
[…]
Zie stap C.4.2. Eerste keer vaststellen van verontreiniging op karkassen (VO (EG) 853/2004)
Aan het bedrijf moet gemeld worden dat is gebleken dat het eigen procesbeheersysteem niet de bescherming biedt die het zou moeten bieden (VO (EG) 853/2004). Hiervoor een Rapport van Bevindingen (SW) aanzeggen, opmaken en versturen naar IBD, met behulp van […] kies tekstblok 11.c.
Zie stap C.4.3. Tweede keer vaststellen van verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven (VO (EG) 853/2004)
Bij de tweede constatering van verontreiniging binnen 10 steekproeven: een tweede Rapport van Bevindingen (SW) zoals hierboven onder stap C.4.2. beschreven.
Zie stap C.4.4. Derde keer vaststellen van verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven (VO (EG) 853/2004)
Indien een derde keer verontreiniging van de karkassen binnen 10 steekproeven wordt vastgesteld dan aan het bedrijf melden dat is gebleken dat het eigen procesbeheerssysteem niet de bescherming biedt, die het zou moeten bieden (VO (EG) 853/2004). Hiervoor een Rapport van Bevindingen (BR) aanzeggen, opmaken en versturen naar IBD, met behulp van […] kies tekstblok 11.c