ECLI:NL:CBB:2026:23

Procesverloop

Overwegingen

Het GLB 2023 van de Europese Unie is voor zover hier van belang vastgelegd in Verordening (EU) 2021/2115, Verordening (EU) 2021/2116 en Gedelegeerde Verordening 2022/1172. Er is geen sprake van een compleet nieuw systeem, maar wel van een aantal wijzigingen ten opzichte van het GLB zoals dat tot 1 januari 2023 gold. De nationale invulling van de GLB-verordeningen is onder meer neergelegd in de Uitvoeringsregeling.

Paragraaf 11 (Conditionaliteiten) van de toelichting op de Uitvoeringsregeling in de Staatscourant luidt voor zover hier van belang als volgt:

“De inzet van het GLB is bij te dragen aan een land- en tuinbouw sector die kan voorzien in veilig, gezond en betaalbaar voedsel waarbij in de productie rekening wordt gehouden met milieu, dierenwelzijn en dierengezondheid. Vanaf 2005 komen landbouwers alleen in aanmerking voor rechtstreekse betalingen als ze voldoen aan uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) op deze terreinen en de normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van de grond (GLMC’s). Dit pakket normen en eisen werden de randvoorwaarden genoemd. Deze randvoorwaarden worden in het nieuwe GLB

‘conditional[i]teit’ genoemd en worden, met enkele aanpassingen, gecontinueerd.”

2 Met het – in het bestreden besluit gehandhaafde – kortingsbesluit heeft de minister een korting van 3% voor de aan de vennootschap voor het kalenderjaar 2023 toegekende GLB-subsidies vastgesteld, omdat de vennootschap de voorwaarde (conditionaliteit) dat een landbouwer geen verboden lichamelijke ingrepen bij dieren uitvoert, niet heeft nageleefd (artikel 2.8, eerste lid, in samenhang met het tweede lid, van de Wet dieren en hoofdstuk 2 van het Besluit diergeneeskundigen).

Wettelijk kader

3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Standpunten van partijen

De beroepsgronden

4 De vennootschap betwist een verboden lichamelijke ingreep te hebben uitgevoerd, omdat het – anders dan de toezichthouders stellen – hier niet gaat om neustussenschot-perforerende ringen. De bij de vier vrouwelijke runderen gebruikte gladde stierenringen waren zodanig aangepast dat ze niet het tussenschot van de neus perforeerden, maar tegen het neustussenschot aanzaten. Tijdens de uitgevoerde inspectie hebben de toezichthouders van de NVWA dit niet geconstateerd, omdat ze niet de moeite hebben genomen om de ringen rond te draaien dan wel de ringen uit de neuzen te verwijderen. De door haar aangepaste neusringen functioneren volgens de vennootschap niet anders dan de wel bij vrouwelijke runderen (van kunststof of aluminium gemaakte) toegestane neusringen. De vennootschap vindt het daarom onterecht dat zij met 3% wordt gekort op de aan haar voor 2023 toegekende GLB-subsidies. De vennootschap wijst er nog op dat het voornemen om haar (voor hetzelfde feit) een bestuurlijke boete op te leggen, is ingetrokken.

Het verweer

De minister is van mening dat hij zich – overeenkomstig de geldende rechtspraak van het College – heeft mogen baseren op de bevindingen van de toezichthouders, zoals neergelegd in het rapport van bevindingen. In dat rapport staat uitdrukkelijk vermeld dat het bij de inspectie op 9 maart 2023 ging om neustussenschot-doorborende

ringen (de zogenoemde gladde stierenringen). De minister verwijst ook naar de door [naam 2] op 13 maart 2023 afgelegde, en op 15 maart 2023 via de e-mail aangevulde, verklaring. Uit de bewoordingen van die verklaring(en) blijkt volgens de minister dat de bevindingen van de toezichthouders aanvankelijk niet werden betwist.

Verder is de minister van mening dat de vennootschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bevindingen van de toezichthouders onjuist zijn. De vennootschap heeft bij haar beroepschrift foto’s overgelegd van (voor vrouwelijke runderen tijdelijk) toegestane niet-perforerende neusringen en van de door de vennootschap gebruikte aangepaste stierenring. Naar aanleiding van die foto’s – en het beroepschrift – heeft de minister de toezichthouders om een nadere reactie gevraagd. De toezichthouders hebben met de e-mail van 18 september 2025 (gevoegd als bijlage bij het verweerschrift) verklaard dat de foto’s naar hun mening bevestigen dat sprake was van perforerende stierenringen. De conclusie blijft dat de vennootschap geen gebruik heeft gemaakt van (bestaande) niet-perforerende neusringen voor de vier vrouwelijke runderen (die ter voorkoming van huidirritaties, infecties en verwondingen voorzien zijn gladde, bolle uiteindes), maar van neustussenschot-perforerende ringen. De minister handhaaft daarom zijn standpunt dat sprake was van verboden lichamelijke ingrepen bij de vier runderen en dat voor deze (niet opzettelijke) niet-naleving van een conditionaliteit terecht een standaardkorting op de GLB-subsidies voor 2023 is vastgesteld van 3%.

Beoordeling door het College

6 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Op 9 maart 2023 hebben toezichthouders van de NVWA het bedrijf van de vennootschap bezocht voor een inspectie in het kader van dierenwelzijn. Van dat bezoek is op 15 maart 2023 een Rapport Welzijn Grazers SPEC opgemaakt en op 13 april 2023 een rapport van bevindingen. In het rapport van bevindingen is – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:

“ Bevindingen:

Op donderdag 09 maart 2023, omstreeks 09:00 uur, bevonden wij,

toezichthouders, ons op de locatie [adres] , [postcode] [woonplaats] , gelegen

binnen de gemeente [naam 6] . Aldaar spraken wij op het erf een persoon

die zich, nadat wij ons aan hem in onze naam en functie bekend hadden gemaakt

en ons hadden gelegitimeerd als toezichthouders, werkzaam bij NVWA, ons

mededeelde veehouder [naam 2] te zijn, hierna te noemen [naam 2]

, van beroep veehouder op voornoemde locatie. Vervolgens

hebben wij de reden van onze komst aan hem medegedeeld.

[…]

Vervolgens hebben wij, toezichthouders, de stal betreden waar de volwassen

runderen werden gehouden. In deze stal zagen wij onder meer vier volwassen

vrouwelijke runderen, voorzien van merken met de respectievelijke navolgende

ID-codes:

NL [nummer 1] (geboren 11-07-2014)

NL [nummer 2] (geboren 21-11-2015)

NL [nummer 3] (geboren 13-01-2018)

NL [nummer 4] (geboren 23-01-2018)

Wij zagen dat voornoemde vier runderen allen waren voorzien van een neusring

die het neustussenschot geperforeerd had.

Bijlage 2. Ik, toezichthouder [nummer 5] , heb vervolgens van de runderen die voorzien waren

van merken met ID-code NL [nummer 2] , respectievelijk ID-code NL [nummer 3]

, respectievelijk ID-code NL [nummer 4] een foto genomen, welke als bijlage 2

bij dit rapport van bevindingen is gevoegd.

Wij, toezichthouders, deelden aan [naam 2] en [naam 3] mede

dat wij hen op een later tijdstip wilden horen aangaande voornoemde

bevindingen.

Nadien heb ik, toezichthouder [nummer 6] , het I&R-systeem rund geraadpleegd.

Ik zag hierin onder meer vermeld dat alle vier voornoemde runderen op de

bedrijfslocatie [adres] , [postcode] [woonplaats] op het bedrijf

[naam 1] waren geboren en nimmer waren verplaatst

naar een andere inrichting.

Bijlage 3. Als bijlage 3 is bij dit rapport van bevindingen gevoegd een overzicht uit het I&R systeem rund, m.b.t. de verblijfplaatsen van de vier voornoemde runderen welke

allen voorzien waren van een neustussenschot-perforerende ring.

[…]

Op maandag 13 maart 2023, omstreeks 12.05 uur, spraken wij, toezichthouders,

in de woning van het [naam 1] , dat is gelegen op de

locatie [adres] , [postcode] [woonplaats] , gelegen binnen de gemeente

[naam 6] , de ons bekende en de ons in onze functie kennende

melkveehouder [naam 2] , om een verklaring van hem op te nemen.

Ik, toezichthouder [nummer 6] , heb hem medegedeeld dat wij, toezichthouders, hem

wilden horen naar aanleiding van onze bevindingen ten aanzien van het door ons,

toezichthouders, op donderdag 09 maart 2023 aantreffen van vier vrouwelijke

runderen op het bedrijf, die allen voorzien waren van neustussenschotdoorborende

ringen (zgn. gladde stierenneusring) hetgeen een niet toegestane

ingreep betreft.

[…]

Toelichting toezichthouders: Op donderdag 09 maart 2023 troffen wij,

toezichthouders, vier volwassen vrouwelijke runderen in uw stal aan, voorzien van

merken met werknummer [nummer 3] , respectievelijk [nummer 4] , respectievelijk [nummer 2]

respectievelijk [nummer 1] , die allen voorzien waren van zgn. een gladde

stierenneusring?

Vraag: Wie heeft deze gladde stierenneusringen aangebracht bij deze runderen,

wanneer en waarom zijn ze aangebracht ?

Antwoord: "Ik heb deze neusringen destijds aangebracht omdat alle vier runderen

zgn. melkzuipers waren. Alle vier runderen zoogden destijds aan de spenen van

andere runderen. Soms begonnen ze daar al mee als pink (jong volwassen rund)

dan wel dat ze in de groep met melkgevende runderen liepen. Dat is dus hoogst

irritant en dat kan ook uierontstekingen opleveren. Het aanbrengen van zo'n

stierenring vind ik de beste methode om dat vervelende gedrag te voorkomen.

Toen ik de neusringen had gebracht, stopte het zuigen aan de spenen dus ook.

Maar ik wist toen nog niet dat het aanbrengen van stierenringen bij vrouwelijke

runderen niet was toegestaan. Later hoorde ik pas dat dat niet mocht. Nadien heb

ik dat dus ook niet meer gedaan. Ik dacht, als ik deze vier runderen dan t.z.t.

afvoer van mijn bedrijf, dan haal ik dan die neusringen er wel uit en dan is het

opgelost.

Bij twee andere runderen op mijn bedrijf, die ook zoogden aan de spenen van

andere runderen, heb ik nadien dus een neusklemmende ring met opstaande

uitstekels aangebracht en dan mag dus wel. Maar zo'n neusklemmende ring is

helaas lang zo doeltreffend niet als een stierenring".

Vraag: Wilt u nog iets aan uw verklaring toevoegen?

Antwoord: "Voor de rest heb ik niks toe te voegen".

[…]

Bijlage 6. Op donderdag 16 maart 2023 ontving ik, toezichthouder [nummer 6] , per e-mail de

door overtreder [naam 2] op 15 maart 2023 ondertekende verklaring retour, welke als

bijlage 6 bij dit rapport van bevindingen is gevoegd. Ik zag vermeld dat

overtreder [naam 3] enkele geschreven aanvullingen bij zijn verklaring

had vermeld. Deze aanvullingen zijn hier navolgend weergegeven.

Ik heb alleen gezegd dat ik neusklemmende ringen met punten gevaarlijk vind omdat zij voor verwondingen kunnen zorgen. Ik heb niet gezegd dat neusklemmende ringen niet effectief zijn. Ik verklaar met het aanbrengen van de ringen ter goeder trouw gehandeld te hebben.”

Dat het aanbrengen van een neustussenschot-perforerende ring is aan te merken als een verboden lichamelijke ingreep, is tussen partijen niet in geschil. Wat partijen wel verdeeld houdt is of de door de toezichthouders tijdens de op 9 maart 2023 uitgevoerde controle bij vier runderen aangetroffen neusringen wel (volgens de toezichthouders) of niet (volgens de vennootschap) het neustussenschot van de runderen perforeerden. Het College overweegt hierover als volgt.

Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door (een) hiertoe bevoegde toezichthouder(s) en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op het rapport van bevindingen mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen (zie de uitspraak van het College van 28 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:38, onder 5.2).

In wat de vennootschap heeft aangevoerd, ziet het College onvoldoende reden om aan de betrouwbaarheid van het rapport van bevindingen te twijfelen en te oordelen dat de minister het kortingsbesluit daarop niet mocht baseren. Gelet op de inhoud van dit rapport met de daarin opgenomen verklaringen is de enkele stelling van de vennootschap dat sprake is geweest van niet tussenschot-perforerende neusringen daartoe onvoldoende. Hierbij wordt het volgende overwogen.

Tijdens het controlebezoek op 9 maart 2023 hebben de toezichthouders hun bevindingen aan de vennoten [naam 2] en [naam 3] meegedeeld en meegedeeld dat zij hen op een later tijdstip daarover wilden horen. Eén van de bevindingen betrof vier runderen die waren voorzien van een neusring die het neustussenschot perforeerde (zie pagina 3 van het rapport van bevindingen). Op 13 maart 2023 hebben de toezichthouders een verklaring van [naam 2] opgenomen, waarbij hem is meegedeeld dat zij hem wilden horen naar aanleiding van hun bevindingen ten aanzien van de op 9 maart 2023 aangetroffen vier runderen waarbij een neustussenschot-doorborende ring (een zogenoemde gladde stierenneusring) was aangebracht, wat een niet toegestane ingreep is. Aan het einde van het hoorgesprek is aan [naam 2] medegedeeld dat een uitgewerkte versie van de door hem tijdens het hoorgesprek afgelegde verklaring per e-mail aan hem zou worden verzonden en is hem verzocht om die verklaring, na doorlezing en indien akkoord, aan de toezichthouder te retourneren, zodat die bij het (nog op te stellen) rapport van bevindingen kon worden gevoegd. Op 16 maart 2023 heeft de toezichthouder de door [naam 2] op 15 maart 2023 ondertekende verklaring, voorzien van een handgeschreven aanvulling, ontvangen.

Uit de in het rapport van bevindingen beschreven gang van zaken blijkt dat de vennootschap op geen enkel moment, bijvoorbeeld op het moment dat de toezichthouders haar de naar aanleiding van hun bevindingen geconstateerde overtreding voorhielden (op

9 maart 2023), dan wel tijdens het hoorgesprek met de toezichthouders (13 maart 2023) of na het doorlezen, aanvullen en ondertekenen van de door [naam 2] afgelegde verklaring (15 maart 2023), heeft betwist dat de bij de vier runderen aangetroffen neusringen het neustussenschot perforeerden, zoals haar werd voorgehouden. Aan het voor het eerst in bezwaar en beroep door de vennootschap naar voren gebrachte argument dat het zou gaan om aangepaste, niet neustussenschot-perforerende gladde stierenringen, komt onder die omstandigheden niet de door haar gewenste waarde toe. Ook als juist is dat de toezichthouders – zoals de vennootschap aanvoert – de neusringen bij de vier runderen niet hebben rondgedraaid of verwijderd is dat, gelet op wat hiervoor is overwogen, onvoldoende om tot het oordeel te komen dat het rapport van bevindingen onjuist is.

Het feit dat de minister heeft afgezien van het voornemen om de vennootschap voor dezelfde overtreding een bestuurlijke boete op te leggen, betekent op zichzelf niet dat hij ook had moeten afzien van het vaststellen van een korting op de aan de vennootschap voor het kalenderjaar 2023 toegekende GLB-subsidies. Het gaat hier namelijk om – zoals de minister terecht heeft opgemerkt – verschillende wetgeving met een ander toetsingskader. Volledigheidshalve stelt het College vast dat uit de overgelegde boetebeschikking van

30 juni 2023 blijkt dat van het voornemen tot boeteoplegging is afgezien omdat de overtreding is begaan in de periode dat die nog niet bestuurlijk beboetbaar was. Een inhoudelijke beoordeling van de geconstateerde overtreding heeft daarbij dus niet plaatsgevonden.

8 Dit alles leidt tot de conclusie dat de minister terecht tot de slotsom is gekomen dat de vennootschap in strijd heeft gehandeld met het eerste lid van artikel 2.8 van de Wet dieren. Niet is gebleken dat een van de in het tweede lid van artikel 2.8 van de Wet dieren genoemde uitzonderingen zich hier voordoet. Daarmee staat vast dat sprake is van het niet naleven van de beheerseis (conditionaliteit), als bedoeld in artikel 12 van Verordening (EU) 2021/2115, opgenomen in bijlage 3 bij artikel 32, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, onder RBE 11.21 – Ingrepen.

Slotsom

9 Gelet op het voorgaande heeft de minister op grond van artikel 32, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, in samenhang met artikel 84, eerste lid, en artikel 85, eerste en tweede lid, van Verordening (EU) 2021/2116 terecht een korting van 3% vastgesteld op de aan de vennootschap voor het kalenderjaar 2023 toegekende GLB-subsidies. Het beroep is ongegrond.

Beslissing

Bijlage

1. De lidstaten nemen in hun strategische GLB-plannen een conditionaliteitssysteem op, op grond waarvan aan landbouwers en andere begunstigden die rechtstreekse betalingen krachtens hoofdstuk II of jaarlijkse betalingen krachtens de artikelen 70, 71 en 72 ontvangen, een administratieve sanctie wordt opgelegd als zij niet voldoen aan de uit het Unierecht voortvloeiende beheerseisen en de in het strategisch GLB-plan vastgestelde en in bijlage III vermelde GLMC-normen, met betrekking tot de volgende specifieke gebieden:

2. Het strategisch GLB-plan bevat voorschriften inzake een doeltreffend en evenredig systeem van administratieve sancties. Deze voorschriften voldoen met name aan de vereisten van titel IV, hoofdstuk IV, van Verordening (EU) 2021/2116.

3. De in bijlage III bedoelde rechtshandelingen betreffende de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen gelden in de toepasselijke versie en, in het geval van richtlijnen, zoals geïmplementeerd door de lidstaten.

4. Voor de toepassing van deze afdeling wordt onder “uit de regelgeving voortvloeiende beheerseis” verstaan elke in een bepaalde rechtshandeling vastgestelde afzonderlijke beheerseis die voortvloeit uit het Unierecht als vermeld in bijlage III die inhoudelijk verschilt van de andere in diezelfde handeling gestelde eisen.

1. De lidstaten zetten een systeem op dat voorziet in de toepassing van administratieve sancties op begunstigden als bedoeld in artikel 83, lid 1, van deze verordening, die op enig moment in het betrokken kalenderjaar niet voldoen aan de verplichtingen van titel III, hoofdstuk I, afdeling 2, van Verordening (EU) 2021/2115

De in de eerste alinea bedoelde administratieve sancties gelden alleen wanneer de niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks aan de betrokken begunstigde kan worden toegeschreven, en aan één of beide van de volgende voorwaarden is voldaan:

Artikel 85, eerste en tweede lid

1. De in artikel 84 bedoelde administratieve sancties worden toegepast in de vorm van een verlaging of uitsluiting van het totale bedrag van de in artikel 83, lid 1, bedoelde betalingen die aan de desbetreffende begunstigde zijn toegekend of moeten worden toegekend voor steunaanvragen die de begunstigde in het kalenderjaar van de bevinding van de niet-naleving heeft ingediend of zal indienen. De verlagingen of uitsluitingen worden berekend op basis van de betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het kalenderjaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden. Wanneer echter niet kan worden bepaald in welk kalenderjaar de niet-naleving heeft plaatsgevonden, worden de verlagingen of uitsluitingen berekend op basis van de betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het kalenderjaar van de bevinding van de niet-naleving.

2. Het verlagingspercentage bedraagt in de regel 3 % van het totale bedrag van de in lid 1 bedoelde betalingen.

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

- lichamelijke ingreep: ingreep bij een dier, waarbij de natuurlijke samenhang van levende weefsels wordt verbroken, met inbegrip van het afnemen van bloed en het geven van injecties, en met uitzondering van het doden van een dier;

1. Het is verboden lichamelijke ingrepen te verrichten.

2 Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing ten aanzien van:

a. lichamelijke ingrepen waarvoor een diergeneeskundige noodzaak bestaat;

b. bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen lichamelijke ingrepen, en

c. overige bij of krachtens enig wettelijk voorschrift verplichte dan wel toegestane lichamelijke ingrepen.