ECLI:NL:CBB:2026:24

Procesverloop

Grondslag van het geschil

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.

Op 3 juli 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle verricht bij de onderneming. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 31 juli 2018. Dit rapport van bevindingen vermeldt dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat er personeel – een medewerker bij de kantelaar – zonder getuigschrift van vakbekwaamheid (getuigschrift) was ingezet voor het doden van slachtdieren of verrichten van daarmee verband houdende activiteiten. Bovendien werkte deze medewerker zonder getuigschrift niet in aanwezigheid van een persoon die houder is van een getuigschrift dat voor de specifiek te verrichten activiteiten is afgegeven. Dit is in strijd met artikelen 7, tweede lid, en 21, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009).

De minister heeft vervolgens met het besluit van 1 maart 2019 (boetebesluit) de onderneming hiervoor een boete van € 7.500,- opgelegd. Volgens de minister heeft de onderneming een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren (Regeling), en met artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009.

De minister heeft het standaardboetebedrag voor het beboetbare feit op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit) verhoogd, omdat de onderneming op 4 maart 2018 is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaren zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete.

Met het besluit van 7 april 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister de bezwaren van de onderneming ongegrond verklaard.

Aangevallen uitspraak

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

De rechtbank heeft onder meer het volgende overwogen (waar voor eiseres de onderneming moet worden gelezen en voor verweerder de minister):

“3.7. Het niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 21, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 levert dan ook een overtreding op als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, omdat op grond van artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren - voor zover hier van belang - als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is aangewezen artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1099/2009. Dit betekent dat er een boete kan worden opgelegd wanneer er niet is voldaan aan artikel 21, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 omdat dan de persoon die het betreft geacht wordt niet te beschikken over het getuigschrift van vakbekwaamheid, zoals artikel 7 vereist.

Al het voorgaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder terecht op basis van het rapport van bevindingen heeft vastgesteld dat eiseres het voorschrift van artikel 7, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 heeft overtreden. Verweerder was daarom bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.”

De onderneming voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat er geen getuigschrift was, omdat niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 21, vijfde lid, van Verordening 1099/2009. De medewerker beschikte namelijk over een voorlopig getuigschrift. Daarvoor is niet van belang of sprake was van rechtstreekse supervisie zoals bedoeld in artikel 21, vijfde lid, van Verordening 1099/2009. De verlening van het voorlopig getuigschrift is geen fictie en wordt na aanmelding van een medewerker voor een training en examen verleend door SVO (slagersvakonderwijs). Daarmee is voldaan aan artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009. Bovendien was wel sprake van adequate supervisie, omdat de betreffende medewerker een begeleider had, die slechts een korte periode elders was.

Volgens het rapport van bevindingen van 31 juli 2018 werkte de betreffende medewerker, die alleen beschikte over een voorlopig getuigschrift als bedoeld in artikel 21, vijfde lid, van Verordening 1099/2009, enige tijd niet in de aanwezigheid van een andere medewerker die wel beschikte over een (definitief) getuigschrift. De onderneming heeft dit tijdens de zitting ook beaamd. Het College stelt vast dat op enig moment de betreffende medewerker dan ook alleen slachtactiviteiten verrichte, dus buiten de aanwezigheid en rechtstreekse supervisie van een medewerker die wel beschikte over een (definitief) getuigschrift, als bedoeld in artikel 21, vijfde lid, onder b, van Verordening 1099/2009. Dat de betreffende medewerker maar kort alleen zou zijn gelaten en wel een begeleider had, zoals de onderneming naar voren heeft gebracht, doet hieraan niet af.

Het College is van oordeel dat uit artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009 volgt dat slachtactiviteiten alleen mogen worden verricht door een persoon die beschikt over een getuigschrift van vakbekwaamheid, waaruit blijkt dat hij in staat is deze uit te voeren overeenkomstig de in deze verordening vastgestelde voorschriften. Een voorlopig getuigschrift van vakbekwaamheid is, anders dan de onderneming betoogt, geen getuigschrift als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009. Uit artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening 1099/2009 volgt onder meer dat het verstrekken van getuigschriften dient als bewijs dat een onafhankelijk afsluitend examen met goed gevolg is afgelegd. Een persoon die in het bezit is van een voorlopig getuigschrift heeft dit examen nog niet afgelegd. Er moet tijdens het verrichten van slachtactiviteiten altijd een persoon aanwezig zijn die wel beschikt over een getuigschrift van vakbekwaamheid. Een voorlopig getuigschrift is daarvoor onvoldoende.

Uit de hier aan de orde zijnde feiten en omstandigheden volgt dan ook dat niet is voldaan aan artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009. Dat wat de onderneming heeft aangevoerd, maakt dit niet anders. Zodra een medewerker met een voorlopig getuigschrift alleen slachtactiviteiten verricht, worden deze werkzaamheden niet verricht door een persoon die beschikt over een getuigschrift van vakbekwaamheid voor deze activiteit en wordt niet voldaan aan de vereisten van artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009.

Het hoger beroep op dit punt slaagt daarom niet.

Hoogte van de boete

Wat betreft de hoogte van de boete voert de onderneming aan dat deze onevenredig is. De minister heeft de boete ten onrechte niet gehalveerd, als bedoeld in artikel 2.3 van het Besluit. De gevolgen voor het dierenwelzijn waren namelijk gering en de minister heeft niet geconstateerd dat het gestelde welzijnsrisico zich daadwerkelijk heeft verwezenlijkt. De rechtbank heeft ten onrechte niet van belang geacht of de risico’s zich hebben verwezenlijkt. Daar komt bij dat de eerdere opgelegde boetes, op grond waarvan nu een wegens recidive verhoogde boete is opgelegd, betrekking hadden op een andere situatie. In die gevallen beschikten de betreffende medewerkers niet over een voorlopig getuigschrift, omdat zij nog niet waren ingeschreven voor de opleiding. Daarmee is een ander onderdeel van artikel 7 van Verordening 1099/2009 overtreden.

De rechtbank heeft wat betreft de halvering van de boete het volgende overwogen:

“4. 1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in deze boetezaak terecht geen reden gezien om de boete op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren te halveren. Daarvoor is het niet noodzakelijk dat de risico’s of de gevolgen van een overtreding zich daadwerkelijk hebben gerealiseerd. De tekst van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren vermeldt alleen: “indien de risico’s of de gevolgen [...] gering zijn of ontbreken”, maar niet dat de mogelijk bestaande risico’s of gevolgen van een overtreding zich daadwerkelijk moeten hebben voorgedaan. In de uitspraken waarnaar eiseres heeft verwezen, heeft het CBb overwogen dat het bij artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren gaat om de risico's of de gevolgen van de

overtreding in het concrete geval.

In het geval van eiseres heeft verweerder toegelicht dat het niet beschikken over een getuigschrift van vakbekwaamheid de nodige risico’s met zich brengt voor het dierenwelzijn, omdat het getuigschrift moet waarborgen dat medewerkers over de vereiste kennis en bekwaamheid beschikken voor het werken met dieren om dierenwelzijnsproblemen te voorkomen. De toezichthouder heeft vastgesteld dat er kuikens op één van de glijplaten van de kantelaar bleven zitten en dat de medewerker die bij de kantelaar stond de geleegde containers niet controleerde op achtergebleven kuikens. De medewerkers die bekend zijn bij de toezichthouder doen dat altijd wel en halen de kuikens die op de glijplaten achterblijven handmatig weg. Hieruit valt naar het oordeel van de rechtbank af te leiden dat er wel een meer dan gering risico voor het dierenwelzijn is geweest, omdat kuikens die boven op de glijplaat achterblijven twee keer het kantelproces meemaken. Daarnaast bestaat er volgens verweerder het risico dat de achtergebleven kuikens met de container de wasstraat ingaan, maar dit is niet gecontroleerd.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat geen sprake van een gering risico bij het ontbreken van een getuigschrift voor vakbekwaamheid/het niet voldoen aan de voorwaarden voor een voorlopig getuigschrift van vakbekwaamheid.”

Het College onderschrijft dit oordeel van de rechtbank. Dat de risico’s zich niet hebben verwezenlijkt, maakt niet dat de risico’s of de gevolgen van de overtreding gering zijn of ontbreken. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was er juist wel een meer dan gering risico voor het dierenwelzijn. De onderneming heeft haar betoog hiertegen in hoger beroep niet nader onderbouwd. De verwijzing van de onderneming naar de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:5) kan haar niet baten. Anders dan de onderneming stelt, volgt uit deze uitspraak niet dat als het risico gering is of zich niet heeft verwezenlijkt, de boete gehalveerd moet worden.

Deze hogerberoepsgrond slaagt niet.

Wat betreft de verhoging van de boete in verband met recidive, heeft de rechtbank het volgende overwogen:

“5.1 Uit de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren volgt dat voor overtreding van artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, waarin wordt verwezen naar artikel 7, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009, een boete van de derde categorie kan worden opgelegd, te weten € 2.500,-. Verweerder heeft het boetebedrag van € 2.500,- verhoogd tot € 7.500,- omdat sprake is van recidive. Deze verhoging is conform artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren waarin is bepaald dat, indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, de bestuurlijke boete gelijk is aan de som van de voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete. Aan de verhoging in verband met recidive heeft verweerder een eerder boetebesluit van 4 mei 2018 ten grondslag gelegd waarbij aan eiseres een boete is opgelegd van € 5.000,- voor overtreding van artikel 7, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009. Het boetebesluit van 4 mei 2018 betreft een boete die eveneens wegens recidive is verhoogd in verband met een boete van 16 juni 2017. De stelling van eiseres dat verweerder deze boetes niet ten grondslag heeft mogen leggen aan onderhavige verhoging omdat die eerdere boetes betrekking hebben op een andere feitelijk situatie, treft geen doel. Ook in het eerdere besluit van 4 mei 2018 ging het om een overtreding van hetzelfde voorschrift, te weten artikel 7, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009. De verhoging van de boete in dit geval acht de rechtbank ook niet onredelijk of onevenredig. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de wetgever er nadrukkelijk voor heeft gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te bestraffen door het boetebedrag te verhogen.”

Ook op dit punt onderschrijft het College de uitspraak van de rechtbank. In de eerdere zaak was eveneens sprake van een overtreding van artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009. In dat wat de onderneming op dit punt heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om het oordeel van de rechtbank onjuist te achten.

Deze hogerberoepsgrond slaagt ook niet.

Overschrijding redelijke termijn

Tot slot voert de onderneming aan dat de boete moet worden gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. In verband daarmee heeft het College de Staat als partij aangemerkt.

In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.

De redelijke termijn is begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 11 februari 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met afgerond drie jaren overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. In de uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7) heeft het College onder 6.3 overwogen dat als de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, het College handelt naar bevind van zaken. In deze zaak ziet het College aanleiding om aan te sluiten bij zijn rechtspraak dat bij overschrijding van de redelijke termijn in bestraffende zaken de boete in beginsel gematigd wordt met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De rechtbank heeft de boete gematigd met 25%. Het College zal de boete verder matigen met 5%, in totaal dus met 30%, tot een bedrag van € 5.250,-.

Slotsom

Vanwege de hiervoor bedoelde overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen, voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 5.250,-. Het College zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen.

Nu de (verdere) overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij de rechter, zal het College de Staat tot vergoeding van de door de onderneming in hoger beroep in verband daarmee gemaakte proceskosten veroordelen. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 467,- (één punt voor het indienen van het verzoek om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 934,-).

Verder zal het College bepalen dat de griffier het griffierecht in hoger beroep terugbetaalt.

Beslissing

- stelt de boete vast op € 5.250,-;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

- veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 467-;

- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de onderneming terugbetaalt.

w.g. C.T. Aalbersw.g. F. Willems

Bijlage

2. De bedrijfsexploitanten zien erop toe dat de volgende slachtactiviteiten uitsluitend worden verricht door personen die beschikken over een getuigschrift van vakbekwaamheid voor dergelijke activiteiten overeenkomstig artikel 21, waaruit blijkt dat zij in staat zijn deze uit te voeren overeenkomstig de in deze verordening vastgestelde voorschriften:

a. a) het behandelen en verzorgen van dieren voorafgaand aan de fixatie;

b) het fixeren van dieren met het oog op het bedwelmen of doden;

c) het bedwelmen van dieren;

d) het beoordelen van de effectiviteit van de bedwelming;

e) het aanhaken of optakelen van levende dieren;

f) het verbloeden van levende dieren;

g) het slachten overeenkomstig artikel 4, lid 4.

a. a) de aanvrager ingeschreven is voor een van de opleidingen als bedoeld in lid 1, onder a);

b) de aanvrager zal werken in de aanwezigheid van en onder rechtstreekse supervisie van een persoon die houder is van een getuigschrift van vakbekwaamheid dat voor de specifiek te verrichten activiteit is afgegeven;

c) de geldigheidsduur van het voorlopig getuigschrift niet meer dan drie maanden bedraagt, en d) de aanvrager een schriftelijke verklaring overlegt die stelt dat hem nooit eerder een ander voorlopig getuigschrift van vak bekwaamheid van dezelfde strekking is verleend of ten genoegen van de bevoegde autoriteit aantoont dat hij niet in staat was deel te nemen aan het afsluitende examen.

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.