ECLI:NL:CBB:2026:245

Procesverloop in hoger beroep

Waar gaat deze zaak over

Op 27 juli 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een administratieve controle verricht van een door [naam 1] uitgevoerd transport van varkens vanuit Nederland naar Slovenië op 18 juni 2021. De toezichthouder heeft zijn bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen van 28 juli 2021. Dit rapport luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“ [naam 1] B.V., gevestigd op het adres [adres 1] , [postcode] te [vestigingsplaats] , heeft een vergunning voor het vervoer van paarden, runderen, schapen, geiten en varkens voor lang transport (langer dan 8 uur), als bedoeld in artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1/2005[1] (hierna: de Verordening). […]

Constatering:

Op 18 juni 2021 heeft [naam 1] B.V. een transport uitgevoerd van varkens, vanuit [plaats] , Nederland naar [adres 2] , Slovenië.

Certificaatnummer behorend bij dit transport: [nummer 2]

Journaalnummer behorend bij dit transport: [nummer 1]

Kenteken vervoermiddel: [kenteken]

Uit het door [naam 1] B.V. aangeleverde journaal blijkt dat het transport is aangevangen op 18 juni 2021 om 07:00 uur in [plaats] (Nederland), volgens deel 2 van het journaal (eerste dier geladen).

Op basis van het door [naam 1] B.V. aangeleverde GPS en Temperatuur gegevens, heb ik, toezichthouder, de volgende temperaturen geconstateerd:

• Bij het wegrijden op 18 juni 2021 registreerden de temperatuursensoren AN1, AN2, AN3, AN4 en AN5 respectievelijk 26.7, 25.1, 26.2, 24.0, 20.5 °Celcius.

• 18-6-2021, om 10:45 uur tot 12:45uur, om 17:15 uur tot 17:53 uur en om 18:45 uur tot 21:00 uur komt de temperatuur in AN1 boven de 30 °C.

• Vanaf 12:30 uur tot 20:15 uur registreert sensor AN2 een temperatuur boven de 30°C .

• Vanaf 12:30 uur tot 20:15 uur registreert sensor AN3 een temperatuur boven de 30°C .

• Vanaf 12:30 uur tot 20:15 uur registreert sensor AN4 een temperatuur boven de 30°C .

• Vanaf 13:45 uur tot 18:45 uur registreert sensor AN5 een temperatuur boven de 30°C .

• Vanaf 13:00 uur tot en met 17:00 uur en om 18:00 uur tot en met 18:30 uur meet sensor AN1 een temperatuur boven de 35°C. De piek qua gemeten temperatuur ligt in genoemde perioden voor AN1 op 37.5°C .”

De minister heeft vanwege deze bevindingen van de toezichthouder geconcludeerd dat [naam 1] een overtreding heeft begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 6, derde lid, gelet op bijlage I, hoofdstuk VI, punt 3.1, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening). De minister heeft [naam 1] daarom een bestuurlijke boete van € 1.500,- opgelegd met zijn besluit van 15 oktober 2021 (boetebesluit).

Met het besluit van 2 februari 2022 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

Hoewel uit de sensorgegevens blijkt dat de sensor AN2 om 13.45 uur een temperatuur van 35,4 °C en om 14.00 uur een temperatuur van 35,5 °C heeft geregistreerd en sensor AN3 om 13.45 uur een temperatuur van 35,1 °C, is in het rapport van bevindingen enkel vermeld dat de sensoren AN2, AN3, AN4 en AN5 tussen 12:30 uur en 20:15 uur een temperatuur van boven de 30 °C hebben geregistreerd, en is alleen van sensor AN1 expliciet vermeld dat deze sensor van 13:00 uur tot en met 17:00 uur en van 18:00 uur tot en met 18:30 uur een temperatuur van boven de 35 °C heeft geregistreerd, met een piek van 37.5 °C. Hieruit leidt de rechtbank af dat uitsluitend op basis van de meetgegevens van sensor AN1 is vastgesteld dat het ventilatiesysteem niet voldeed om de maximumtemperatuur van 35 °C te handhaven. De rechtbank volgt verweerder daarom niet in zijn standpunt dat de overtreding ook is gebaseerd op de metingen van overige sensoren en niet uitsluitend op de meting van één sensor.

Uit het voorschrift, zoals hiervoor weergegeven onder 4.1., volgt dat de temperatuur in het vervoermiddel tussen de 5 °C en 30 °C, met een tolerantie van plus of min 5 °C, voor alle dieren (cursivering door de rechtbank) moet worden gehandhaafd. Naar het oordeel van de rechtbank kan op basis van het rapport van bevindingen niet zonder meer worden geconcludeerd dat eiseres deze norm heeft overtreden, nu niet met zekerheid is komen vast te staan dat er in het voorste compartiment waar sensor AN 1 een te hoge temperatuur heeft gemeten, biggen zijn vervoerd. Ten aanzien van het betoog van eiseres dat er geen biggen zijn vervoerd in het voorste compartiment van het voertuig heeft verweerder enkel opgemerkt dat hij bij de controle niet kan zien of alle lagen van een voertuig volledig zijn geladen. Een bevestiging voor het oordeel dat de temperatuurnorm van bijlage I, hoofdstuk VI, punt 3.1 van de Transportverordening moet worden gehandhaafd in die delen van het wegvervoermiddel waar zich dieren bevinden, kan ook worden gevonden in punt 3.4 van bijlage 1, hoofdstuk VI van de Transportverordening. Daarin is bepaald dat de wegvervoermiddelen moeten zijn voorzien van een alarmsysteem dat de bestuurder waarschuwt wanneer de temperatuur in de compartimenten waarin zich dieren bevinden (cursivering door de rechtbank), de minimum- of de maximumgrens bereikt.”

Beoordeling van het hoger beroep

De minister voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de temperatuurnorm moet worden gehandhaafd in die delen van het wegvervoermiddel waar zich dieren bevinden en dat dus met zekerheid moet vaststaan dat er in het compartiment, waar sensor AN1 een te hoge temperatuur heeft gemeten, biggen zijn vervoerd om de overtreding te kunnen bewijzen. De overweging van de rechtbank dat de minister zich heeft mogen baseren op de bevindingen die door middel van een administratieve controle zijn verkregen, is hiermee in strijd. Het is ook onmogelijk om dergelijk bewijs te leveren, omdat de dieren al weg zijn op het moment dat de minister de vervoersdocumenten bij de vervoerders opvraagt en de minister niet bevoegd is om bijvoorbeeld een laadplan te eisen. De minister kan enkel op basis van metingen van sensoren en de GPS-gegevens vaststellen of dieren onder extreme temperaturen zijn vervoerd. Dit laatste heeft de rechtbank bevestigd in haar uitspraak van 26 juli 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:6940, niet gepubliceerd). Daarnaast volgt uit punt 3.2 van hoofdstuk VI van bijlage I bij de Transportverordening, dat de ventilatiesystemen een gelijkmatige verdeling van de lucht over het gehele voertuig moeten kunnen garanderen. Dit betekent volgens de minister dat de ventilatiesystemen van een voertuig met dichte laadvloeren, zoals hier, ervoor moeten zorgen dat de lucht over de laadvloeren van het voertuig gelijk wordt verdeeld. Omdat sensor AN1 op de eerste verdieping te hoge temperaturen weergaf, moet strikt genomen ervan worden uitgegaan dat het ook in de andere compartimenten van die verdieping net zo warm was als bij die sensor. De door een sensor gemeten hoge temperaturen gelden volgens de minister voor de gehele verdieping.

De minister verwijst verder naar een rapport van Wageningen University & Research (WUR), namelijk ‘Metingen temperatuur tijdens diertransport’ van december 2021 (WUR-rapport) en stelt vervolgens dat het verschil tussen de hoogste en de laagste temperatuur gelet op dit rapport binnen de (onderste) laadvloer minimaal moet zijn geweest, namelijk hooguit 0,5-1 °C. Het ging hier volgens de minister om een tussenonderzoek. Volgens de minister zal eind 2024 het definitieve rapport verschijnen en zal hij dan zijn standpunt nog aanvullen met de nieuwe wetenschappelijke inzichten van de WUR.

Beoordeling College

4 Het voorschrift van hoofdstuk VI, onder 3.1, van bijlage I bij de Transportverordening houdt in dat de ventilatiesystemen op wegvervoermiddelen zodanig moeten zijn ontworpen, geconstrueerd en onderhouden dat zij op elk moment tijdens het transport, ongeacht of het vervoermiddel stilstaat of in beweging is, volstaan om de temperatuur in het vervoermiddel voor alle dieren tussen 5 °C en 30 °C te handhaven met een tolerantie van plus of min 5 °C, afhankelijk van de buitentemperatuur.

Het College is met de rechtbank van oordeel dat op basis van het rapport van bevindingen niet zonder meer kan worden geconcludeerd dat [naam 1] hoofdstuk VI, onder 3.1, van bijlage I bij de Transportverordening heeft overtreden, nu niet met zekerheid is komen vast te staan dat er in het compartiment, waarin sensor AN1 een te hoge temperatuur heeft gemeten, biggen zijn vervoerd. Het College kan zich vinden in overweging 4.2 van de uitspraak van de rechtbank. Dat dit oordeel in dit geval tot bewijsproblemen leidt, zoals de minister heeft gesteld, maakt niet dat hierover anders moet worden geoordeeld. Het oordeel van de rechtbank is ook niet in strijd met de overweging dat de minister zich mag baseren op de bevindingen die door middel van een administratieve controle zijn verkregen (metingen van sensoren en GPS-gegevens). Dit mag de minister doen voor de sensoren die zich bevonden in de compartimenten met dieren.

Het College is verder van oordeel dat de minister niet heeft aangetoond dat de temperatuur in de andere compartimenten op de eerste verdieping, waarvan niet betwist wordt dat daarin biggen werden vervoerd, gelijk was aan de temperatuur in het voorste deel van deze verdieping, waarin zich sensor AN1 bevond. Het College stelt in dat verband vast dat niet in geschil is dat sensor AN1 op de eerste verdieping direct achter de technische voorziening was geplaatst die warmte afgeeft. [naam 1] heeft gesteld dat hij daarom geen biggen heeft vervoerd in het compartiment waarin sensor AN1 is geplaatst. Uit de stukken blijkt ook dat er minder biggen zijn vervoerd dan er in de oplegger passen. Met de enkele verwijzing naar punt 3.2 van hoofdstuk VI van bijlage I bij de Transportverordening toont de minister niet aan dat de temperatuur in de andere compartimenten op die verdieping hetzelfde was. In dit punt 3.2 is onder andere bepaald dat de ventilatiesystemen een gelijkmatige verdeling van de lucht over het gehele voertuig moeten kunnen garanderen. Dit is een norm, geen feitelijke constatering. De minister heeft daarom met deze verwijzing niet onderbouwd waarom dit betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat het in de andere compartimenten op de laadvloer waarin sensor AN1 zich bevond, net zo warm was als bij die sensor.

Het College is verder van oordeel dat de minister ook niet heeft aangetoond dat het verschil in temperatuur in de andere compartimenten op de eerste verdieping minimaal (hooguit 0,5-1 °C) was, vergeleken met de temperatuur van sensor AN1, die zich in het voorste deel van deze verdieping bevond. De minister heeft ter onderbouwing van die stelling enkel verwezen naar het WUR-rapport, terwijl de minister daarbij ook heeft vermeld dat het om een tussenonderzoek gaat en hij zijn standpunt nog nader zal aanvullen, wat de minister vervolgens niet heeft gedaan. De minister stelt bovendien zelf, onder verwijzing naar het WUR-rapport, dat er wel een temperatuurverschil kan zijn. De minister heeft niet onderbouwd, waarom het in dit geval, gelet op dit rapport, slechts om een marginaal temperatuurverschil van hooguit 0,5-1 °C moet zijn gegaan.

De minister mocht gelet op het voorgaande zijn conclusie dat sprake is van een overtreding niet baseren op de metingen van sensor AN1. Deze hogerberoepsgrond van de minister slaagt niet.

Hogerberoepsgrond 2: metingen van meerdere sensoren leveren voldoende bewijs op

De minister voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de overtreding uitsluitend is gebaseerd op de metingen van één sensor, namelijk sensor AN1. De rechtbank gaat er namelijk ten onrechte aan voorbij dat de door [naam 1] aangeleverde GPS- en temperatuurgegevens integraal deel uitmaken van het rapport van bevindingen en daarmee het bewijs vormen voor de overtreding. Naast sensor AN1 hebben ook sensoren AN2 en AN3 een te hoge temperatuur gemeten (35,4 °C en 35,5 °C respectievelijk 35,1 °C). Daarmee is het aannemelijk dat alle, of in ieder geval de meeste, dieren in de hogere temperaturen zijn vervoerd.

Volgens de minister heeft de rechtbank hier ten onrechte anders geoordeeld dan in de zaken waarover zij in haar uitspraak van 26 juli 2023 heeft geoordeeld, terwijl er sprake is van een vergelijkbare situatie. De rechtbank heeft in die uitspraak namelijk overwogen dat sensoren de enige manier zijn om de temperatuur te meten en dat het ventilatiesysteem niet volstond om de juiste temperatuur in het wegvervoermiddel te handhaven als de sensoren een temperatuur meten die de temperatuurnorm overschrijdt. Verder is overwogen dat, nu één of meer sensoren op verschillende tijdstippen temperaturen hebben geregistreerd die de temperatuurnorm van 35 °C overschrijden, verweerder niet ten onrechte heeft vastgesteld dat het ventilatiesysteem op de desbetreffende wegvervoermiddelen niet voldeed om op elk moment van het transport de juiste temperatuur voor alle dieren te handhaven, en dat als alleen de sensoren in ogenschouw moeten worden genomen die temperaturen hebben geregistreerd die binnen de marge vallen, nooit kan worden vastgesteld of het ventilatiesysteem op elk moment van het transport voldoet om te garanderen dat de temperatuurnorm niet wordt overschreden. De minister concludeert uit deze uitspraak dat op basis van de meting van één sensor al een overtreding kan worden vastgesteld.

Beoordeling College

Het College overweegt ten aanzien van het betoog van de minister dat de metingen van één sensor, namelijk sensor AN1, al voldoende kunnen zijn om een overtreding vast te stellen en dat partijen hierover op zichzelf niet in geschil zijn (geweest). De rechtbank heeft in de uitspraak ook niet overwogen dat dit niet mogelijk is. Deze uitspraak is dan ook niet in strijd met de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 juli 2023, zoals de minister heeft betoogd. Tussen partijen is wel in geschil of de minister zijn conclusie dat sprake is van een overtreding mocht baseren op de metingen van sensor AN1. Daarover gaat de eerste grond van de minister. Daarover heeft het College geoordeeld dat de minister dat niet mocht doen.

Het College overweegt verder dat de minister in de beslissing op bezwaar, anders dan in het rapport van bevindingen en het boetebesluit, niet enkel naar de metingen van sensor AN1 van boven 35 °C heeft verwezen, maar ook naar specifiek de metingen van de sensoren AN2 en AN3 van boven de 35 °C. Tot de beslissing op bezwaar had de minister alleen nog specifiek naar de metingen van de sensoren AN2 en AN3 van boven de 30 °C verwezen, terwijl de NVWA als grens voor de vaststelling van een overtreding 35 °C hanteert. Omdat de minister er in de beslissing op bezwaar wel specifiek op heeft gewezen dat sensoren AN2 en AN3 temperaturen van boven de 35 °C hebben geregistreerd, heeft [naam 1] de kans gehad om hierop te reageren. Het College zal daarom de metingen van deze sensoren, anders dan de rechtbank heeft gedaan, meenemen in zijn beoordeling.

Uit de bij het rapport van bevindingen gevoegde GPS- en temperatuurgegevens, volgt dat sensor AN2 om 13.45 uur een temperatuur van 35,4 °C heeft gemeten en om 14.00 uur een temperatuur van 35,5 °C, en dat sensor AN3 om 13.45 uur een temperatuur van 35,1 °C heeft gemeten. Op de zitting heeft een toezichthouder van de NVWA toegelicht dat de NVWA als vaste praktijk hanteert dat sprake is van een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete wordt opgelegd als een sensor langer dan één uur in totaal een temperatuur van boven de 35 °C heeft gemeten, waarbij het niet om een aaneengesloten tijdvak van een uur hoeft te gaan, maar om één uur in totaal. Het College stelt vast dat de sensor om het kwartier de temperatuur heeft gemeten, waardoor niet exact kan worden vastgesteld hoe lang de gemeten temperatuur heeft aangehouden. In geval van sensor AN2 kan de temperatuuroverschrijding hooguit een half uur hebben geduurd. Vanaf 14.15 uur viel de temperatuur weer binnen de norm. In geval van sensor AN3 kan de temperatuuroverschrijding hooguit een kwartier hebben geduurd. Vanaf 14.00 uur viel de temperatuur weer binnen de norm. Alleen in geval van sensor AN1 was sprake van een temperatuuroverschrijding van langer dan één uur, maar op die meting mocht de minister de vaststelling van de overtreding dus niet baseren, zoals het College hiervoor heeft overwogen. Het College is daarom van oordeel dat de minister, gelet op deze vaste praktijk van de NVWA, niet heeft aangetoond dat hier sprake is van een overtreding van hoofdstuk VI, punt 3.1, van bijlage I bij de Transportverordening, waarvoor de minister, gelet op zijn vaste praktijk, een bestuurlijke boete pleegt op te leggen.

Het College ziet tot slot geen aanleiding voor het oordeel dat de situatie hier op één lijn te stellen was met de gevallen waarover de rechtbank Rotterdam in haar uitspraak van 26 juli 2023 heeft geoordeeld. De minister heeft dit niet aannemelijk gemaakt en dat van dergelijke gevallen sprake is, blijkt ook niet uit die uitspraak.

Deze hogerberoepsgrond van de minister slaagt ook niet.

Conclusie en gevolgen

8 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.

9 Het College zal de minister veroordelen in de door [naam 1] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 934,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).

Overschrijding van de redelijke termijn

Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7), beoordeelt het in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden. Het College heeft ambtshalve vastgesteld dat dit hier het geval is.

In boetezaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is hier het boetevoornemen van 19 augustus 2021. In dit geval is de redelijke termijn op het moment van deze uitspraak met meer dan zes maanden, maar minder dan één jaar overschreden. Omdat het College de aangevallen uitspraak bevestigt, leidt deze overschrijding in dit geval niet tot matiging van de boete, want die boete blijft herroepen, maar tot een schadevergoeding. Omdat [naam 1] niet zelf subsidiair om vergoeding van immateriële schade vanwege die overschrijding had verzocht, heeft het College dit ambtshalve op de zitting aan de orde gesteld en [naam 1] gevraagd of zij vanwege die overschrijding wil verzoeken om vergoeding van immateriële schade voor het geval de boete herroepen zou blijven. [naam 1] heeft daarop bevestigend gereageerd. Dit leidt tot een vergoeding van immateriële schade van € 500,- per half jaar, naar boven afgerond, dat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn geheel is toe te rekenen aan de rechterlijke fase, heeft het College de Staat in het geding geroepen. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot vergoeding van immateriële schade aan [naam 1] van € 1.000,- (tweemaal € 500,-).

Het College zal de Staat veroordelen in de door [naam 1] gemaakte kosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).

Beslissing

- bevestigt de uitspraak van de rechtbank;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 934,-;

- bepaalt dat van de minister een griffierecht van € 596,- wordt geheven;

- veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade aan [naam 1] van € 1.000,-;

- veroordeelt de Staat in de proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 467,-.