COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juni 2026 in de zaak tussen
[naam 1] v.o.f., te [woonplaats] (veehouder)
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummer: 23/1559
(gemachtigde: mr. J.H.B. Averdijk)
en
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
Procesverloop in beroep
De veehouder heeft tegen het besluit van 18 juli 2023 (bestreden besluit) beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 5 februari 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van de veehouder en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door [naam 2] .
Waar gaat deze zaak over
De veehouder heeft een varkenshouderij in [woonplaats] . Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben onderzocht of de veehouder voldoet aan de regels voor het welzijn van varkens. Daartoe hebben deze toezichthouders op 14 juli 2022 omstreeks 9.00 uur de houderij van de veehouder bezocht en hun bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen van 25 augustus 2022. De toezichthouders hebben geconcludeerd dat niet alle varkens de beschikking hadden over een lichtintensiteit van minimaal 40 lux gedurende ten minste acht uur per dag. In het rapport van bevindingen staat, voor zover hier van belang, het volgende:
“In de stallen hadden in meerdere hokken niet alle varkens de beschikking over de vereiste lichtintensiteit van 40 lux op dierhoogte gemeten.
Tijdens de uitgebreide inspectie hebben wij, Welman en van der Velde, door telling, meting met een gekalibreerde luxmeter en fysieke waarneming vastgesteld dat in stal 1 15 varkens niet de beschikking hadden over de vereiste lichtintensiteit van 40 lux op dierhoogte gemeten.
Tijdens de uitgebreide inspectie hebben wij, v.d. Brink en Grievink, door telling en fysieke waarneming vastgesteld dat in stal la 76 varkens niet de beschikking hadden over de vereiste lichtintensiteit van 40 lux op dierhoogte gemeten.
Tijdens de uitgebreide inspectie hebben wij, Welman en van der Velde, door telling en fysieke waarneming vastgesteld dat in stal 2 165 varkens niet de beschikking hadden over de vereiste lichtintensiteit van 40 lux op dierhoogte gemeten.
Tijdens de uitgebreide inspectie hebben wij, v.d. Brink en Grievink, door telling en fysieke waarneming vastgesteld dat in stal 2 66 varkens niet de beschikking hadden over de vereiste lichtintensiteit van 40 lux op dierhoogte gemeten.
Tijdens de uitgebreide inspectie hebben wij, Welman en van der Velde, door telling en fysieke waarneming vastgesteld dat in stal 3 222 varkens niet de beschikking hadden over de vereiste lichtintensiteit van 40 lux op dierhoogte gemeten.”
De minister heeft vanwege deze bevindingen vastgesteld dat de veehouder een overtreding heeft begaan van artikel 2.23, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd). Op grond van deze bepaling moet de lichtintensiteit in een stal bestemd voor varkens verticaal op dierhoogte gemeten ten minste 40 lux gedurende ten minste acht uur per dag bedragen. De minister heeft de veehouder vanwege deze overtreding met zijn besluit van 11 oktober 2022 een last onder dwangsom opgelegd (dwangsombesluit) ter opheffing van deze overtreding uiterlijk binnen vijf dagen na dagtekening van dit besluit door het treffen van de volgende maatregel:
“Maatregel 2: U moet ervoor zorgen dat de lichtintensiteit in een stal bestemd voor varkens, verticaal op dierhoogte gemeten, ten minste 40 lux bedraagt gedurende ten minste acht uur per dag.
[…]
Dit betekent dat u:
- ervoor moet zorgen dat de lichtintensiteit bij de 15 varkens in stal 1, 76 varkens in stal la, 231 varkens in stal 2 en 222 varkens in stal 3, op dierhoogte gemeten, ten minste 40 lux bedraagt gedurende ten minste acht uur per dag.”
Als bij hercontrole(s) blijkt dat de veehouder deze maatregel niet binnen de voorgeschreven termijn heeft getroffen, verbeurt hij per overtreding een dwangsom van €1.500,- met een maximum van €4.500,-. Het dwangsombesluit is niet bij het College in geschil, omdat het onherroepelijk is geworden en dus in rechte vaststaat.
Toezichthouders van de NVWA hebben op 20 december 2022 omstreeks 9.45 uur tijdens een hercontrole geconstateerd dat de veehouder de maatregel uit het dwangsombesluit niet heeft getroffen en deze constatering neergelegd in een rapport van bevindingen van 10 januari 2023. In het rapport van bevindingen staat hierover, voor zover hier van belang, het volgende:
“Bij 4 hokken, totaal 29 varkens, werd er een lichtintensiteit van lager dan 40 lux gemeten. Er werd verticaal op dierhoogte 3 lux, 4 lux, en 11 lux gemeten. Wij zagen dat de meeste afdelingen vernieuwde lampen en elektra hadden. Wij zagen dat een aantal afdelingen nog geen vernieuwde elektra hadden. Wij zagen bij de hokken waar het aantal lux lager was dan 40 dat de lampenkappen smerig waren.”
Omdat de veehouder de maatregel uit het dwangsombesluit niet heeft getroffen, heeft hij daarvoor volgens de minister een dwangsom verbeurd van € 1.500,-, die de minister met het besluit van 14 maart 2023 (invorderingsbesluit) bij de veehouder heeft ingevorderd. Omdat de veehouder het niet eens is met de invordering van deze dwangsom, heeft hij beroep ingesteld bij het College.
Beoordeling van het beroep
Standpunt veehouder
2 De veehouder betoogt dat de minister niet op basis van een enkele controle van ongeveer een half uur kan vaststellen dat maatregel 2 van het dwangsombesluit niet is getroffen. De minister had, nadat het dwangsombesluit was genomen, moeten nagaan of de lichtintensiteit minder dan 40 lux gedurende meer dan zestien uur per dag is geweest. Alleen dan kan namelijk met zekerheid worden vastgesteld dat niet aan artikel 2.23, eerste lid, van het Bhd is voldaan, dat wil zeggen dat de lichtintensiteit niet ten minste 40 lux gedurende ten minste acht uur per dag heeft bedragen. Er zal dus op zijn minst gedurende één dag (24 uur) moeten worden gemeten of de lichtintensiteit ten minste 40 lux gedurende ten minste acht uur heeft bedragen. Door zich te baseren op een enkele controle, heeft de minister onvoldoende onderzoek gedaan naar de vraag of de maatregel is getroffen en is niet met zekerheid vast te stellen dat de maatregel niet is getroffen. Het bestreden besluit is gelet op het voorgaande niet met de vereiste zorgvuldigheid en in strijd met de rechtszekerheid genomen.
Standpunt minister
3 De minister heeft in reactie hierop aangevoerd dat geen sprake was van een momentopname, zoals de veehouder heeft gesteld, gelet op het feit dat er bij de vier hokken, waar het aantal lux lager dan 40 was, geen nieuwe verlichting aanwezig was en de lampenkappen smerig waren. Smerige lampenkappen die te weinig licht doorlaten, ontstaan niet van het ene op het andere moment. Daar gaat een langere tijd overheen. Hoe lang die tijd is, valt niet exact te zeggen, maar het lijdt geen twijfel dat dit langer dan zestien uur het geval is geweest. Daarbij betrekt de minister ook het gegeven dat de metingen alle ruim onder de 40 lux waren, wat volgens de minister ook een aanwijzing is dat deze situatie zich al langere tijd voordeed.
Beoordeling College
4 Het betoog van de veehouder dat een meting op één moment van de dag niet volstaat voor de vaststelling of de veehouder aan maatregel 2 van het dwangsombesluit heeft voldaan, slaagt niet. Het beroep is ongegrond. Hierna legt het College uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.
5 Het College stelt eerst vast dat in het rapport van bevindingen van 10 januari 2023 niet de juiste aantallen gemeten lux staan vermeld. Er is namelijk niet 3, 4 en (tweemaal) 11 lux gemeten in de hokken, maar 4, 25, 20 en 10 lux, zoals blijkt uit de tabel met meetgegevens die als bijlage bij het rapport van bevindingen is gevoegd. De aantallen 3, 4 en 11 gaan over het aantal dieren in de hokken. Het College stelt vast dat het hier om een kennelijke verschrijving in het rapport van bevindingen gaat, die niet van invloed is op de beoordeling van het geschil. Dit is ook met partijen op de zitting besproken.
6 Op grond van artikel 2.23, eerste lid, van het Bhd moet de lichtintensiteit in een stal bestemd voor varkens verticaal op dierhoogte gemeten ten minste 40 lux gedurende ten minste acht uur per dag bedragen. Bij het dwangsombesluit is de veehouder gelast hieraan de hand te houden.
Het College volgt de minister in zijn standpunt dat in dit geval een meting op één moment van de dag voldoende was om te kunnen vaststellen dat de veehouder niet aan maatregel 2 van het dwangsombesluit heeft voldaan. Uit het rapport van bevindingen van 10 januari 2023 en de verklaringen op de zitting van een van de toezichthouders die de hercontrole hebben uitgevoerd, vloeit voort dat de lampen in de hokken waarin de toezichthouders een lager aantal lux dan 40 hebben gemeten, niet vernieuwd waren en dat de lampenkappen smerig waren. Het aantal gemeten lux was veel lager dan 40. De toezichthouder van de NVWA die bij de inspectie is geweest, heeft op de zitting toegelicht dat lampenkappen in stallen smerig worden doordat het er warm en vochtig is, door het stof van het voer en door ongedierte dat sporen achterlaat op de lampen. Het College vindt het gelet op het voorgaande aannemelijk dat de lampenkappen al langer dan 24 uur zo smerig zijn geweest dat de vereiste lichtintensiteit niet kon worden gehaald, zoals de minister heeft gesteld.
De enkele algemene stelling van de veehouder dat een meting op één moment van de dag niet voldoende was, maakt het voorgaande niet anders. De veehouder heeft niet onderbouwd waarom in zijn geval, ondanks het duidelijke rapport van bevindingen, één meting op de dag onvoldoende was. Hoewel op de zitting met partijen is gesproken over de inrichting van de hokken en de daar aanwezige lampen, heeft de veehouder ook toen niet op specifieke omstandigheden gewezen ter onderbouwing van zijn standpunt dat één meetmoment op de dag in zijn geval onvoldoende was om te kunnen vaststellen of hij aan maatregel 2 van het dwangsombesluit heeft voldaan.
Conclusie en gevolgen
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.L. van der Beek en mr. M.A.H. van Dalen-van Bekkum, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2026.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. N.A. van Opbergen