COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni 2026 op het hoger beroep van
[naam 1] B.V., te [vestigingsplaats] (slachthuis) (gemachtigde: F.Th.M. Peters)
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummer: 23/1872
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 september 2023, kenmerk 22/2997, in het geding tussen
het slachthuis
en
(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)
Procesverloop in hoger beroep
Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 september 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:8768).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De zitting was op 13 maart 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van het slachthuis en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door drs. [naam 2].
Inleiding
Op 4 augustus 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie verricht bij het slachthuis en zijn bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen van 16 november 2021. In het rapport van bevindingen is, voor zover hier van belang, het volgende beschreven.
“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij bij de China inpaklijn. Dit is een productieruimte waar vers varkensvlees, onderdeel schenkels, ingepakt wordt vanuit grote dolavs, zijnde recipiënten voor humane producten, in dozen.
Daar zag ik veel grote en kleine condensdruppels hangen aan een gedeelte van het plafond (zie foto 1 van de fotobijlage). Onder het plafond bevonden zich varkensschenkels bestemd voor humane consumptie (zie foto's 2 en 3 van de fotobijlage). Ik heb meteen de halleider geïnformeerd over de aangetroffen condens en hij heeft direct instructies aan de medewerkers van het bedrijf gegeven om het plafond droog te moppen.
Condens vanaf een oppervlak kan vlees verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.”
De minister heeft vanwege deze bevindingen van de toezichthouder geconcludeerd dat plafonds niet zo waren ontworpen en uitgevoerd dat condens werd beperkt. Het slachthuis heeft daarom volgens de minister een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, juncto bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, onder c, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). De minister heeft het slachthuis daarvoor een bestuurlijke boete van € 2.500,- opgelegd met zijn besluit van 31 december 2021 (boetebesluit).
Met het besluit van 19 mei 2022 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en daarbij, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
“5.5 Denkbaar is dat met preventieve maatregelen condens in een slachterij niet helemaal is te voorkomen, maar van een exploitant mag een actieve houding worden verwacht om in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt condensvorming aan de plafonds tegen te gaan teneinde verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen te voorkomen.3 Het gaat dus om een resultaatverplichting voor eiseres om condensvorming aan de plafonds tegen te gaan. Ondanks dat eiseres een condens protocol stelt te hanteren, heeft de minister eiseres naar het oordeel van de rechtbank terecht verweten dat zij condensvorming niet, dan wel onvoldoende heeft beperkt. In dit geval is de condens aangetroffen op een koude afdeling waar, zoals de minister ter zitting onweersproken heeft aangevoerd, in beginsel weinig condensvorming optreedt. Nu de toezichthouder veel grote en kleine condensdruppels heeft waargenomen, is dat een indicatie dat de condensvorming al enige tijd aan de gang was. Daarbij komt dat niet aannemelijk is dat eiseres op het punt stond de condens weg te moppen. Verweerder heeft er ter zitting op gewezen dat tijdens het moppen druppels naar beneden kunnen vallen. Nu in de hal onder de condens nog naakt vlees aanwezig was, is dat niet een indicatie dat de condens nog op korte termijn zou worden verwijderd. De toezichthouder heeft de halleider ook op de druppels moeten attenderen. Daarmee staat voor de rechtbank vast dat eiseres niet tijdig heeft ingegrepen om condens te voorkomen. De veronderstelling dat de condensvorming werd veroorzaakt door gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering daarvan is dan ook gerechtvaardigd. Dat geen vallende druppels zijn waargenomen, leidt niet tot een ander oordeel. In dat verband stelt de minister zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt dat op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening (EG) 852/2004 met de enkele aanwezigheid van condensdruppels reeds sprake is van verontreiniging, die juist dient te worden voorkomen.
Naar het oordeel van de rechtbank is komen vast te staan dat eiseres een overtreding heeft begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk II, onder 1c, van Verordening (EG) 852/2004. De minister was bevoegd daarvoor eiseres een boete op te leggen.
[…]
De minister heeft in het bestreden besluit gemotiveerd waarom geen aanleiding bestaat de boete te halveren. In dat verband is van belang geacht dat de overtreding eiseres kan worden verweten en dat condens potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers kan bevatten, zodat niet kan worden gezegd dat het risico voor de volksgezondheid gering is geweest. Eiseres heeft in beroep hier geen gronden tegen gericht, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister ten onrechte geen reden heeft gezien om de boete te halveren. Er is sprake van een overtreding in klasse C (niet ernstig, niet gering)/categorie 3, waarvoor een basisboete van € 2.500,- geldt. Eiseres heeft geen andere feiten en omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan de hoogte van de boete van € 2.500,- onevenredig moet worden geacht. De minister heeft dus geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.”
Beoordeling van het hoger beroep
3 Het College komt, evenals de rechtbank, tot het oordeel dat de minister terecht de overtreding heeft vastgesteld en de boete heeft opgelegd. Het College licht dat hieronder aan de hand van de hogerberoepsgronden van het slachthuis toe.
De overtreding
4 Het slachthuis voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het slachthuis de overtreding heeft begaan. Het is niet juist dat de condensvorming al enige tijd aan de gang was, omdat het hier om een gekoelde ruimte ging. De constatering is namelijk vroeg op de dag gedaan. Dan zijn er net veel mensen aan het werk gegaan die de ruimte hebben betreden vanuit warmere ruimtes. Bovendien komt er aan het begin van de dag veel naakt vlees binnen. Dit in combinatie met de voor de start van de productie nog mogelijk plaatsgevonden hebbende laatste reiniging en aanwezigheid van sterilisatoren die aan staan, kan onder omstandigheden een plotselinge condensvorming worden veroorzaakt. De goedgekeurde protocollen van het slachthuis waarborgen dat er tijdig wordt gemopt, dat wil zeggen voordat de condens naar beneden kan vallen op vlees. In dit geval is er geen druppel op vlees gevallen of anderszins naar beneden gekomen. Dat is een bruikbaar criterium om te beoordelen of er tijdig is gemopt. Dat de toezichthouder de chef heeft geattendeerd op de condensvorming sluit op geen enkele wijze uit dat de mopploeg tijdig, dat wil zeggen voordat er druppels zouden kunnen vallen, aanwezig zou zijn geweest.
5 In punt 1, onder c, van hoofdstuk II, bijlage II, van Verordening 852/2004 is het volgende bepaald:
“1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt […] dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende:
[…]
c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt;”
Het College stelt vast dat het slachthuis de feitelijke waarneming van de toezichthouder dat hij veel grote en kleine condensdruppels heeft zien hangen aan een gedeelte van het plafond, niet betwist. Het College is van oordeel dat een dergelijke hoeveelheid condens, zoals ook zichtbaar op de foto’s bij het rapport van bevindingen, het vermoeden rechtvaardigt dat het plafond niet zo was ontworpen en uitgevoerd dat condens wordt beperkt als bedoeld in punt 1, onder c, van hoofdstuk II, bijlage II, van Verordening 852/2004. Wat het slachthuis daartegenover heeft gesteld, weerlegt dat vermoeden niet. Het slachthuis stelt slechts in het algemeen dat condensdruppels tijdig worden weggeveegd, terwijl de toezichthouder al een grote hoeveelheid condens heeft gezien. Bovendien zegt dat niets over het ontwerp en de uitvoering van het plafond.
Het College is daarom, evenals als de rechtbank, van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis de overtreding heeft begaan. De minister was bevoegd het slachthuis daarvoor een boete op te leggen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Boetehoogte
7 Het slachthuis voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om de boete te halveren, omdat condens potentieel ziekteverwekkers kan bevatten. In dit geval staat namelijk vast dat er geen druppel condens naar beneden is gevallen, laat staan dat er druppels terecht zijn gekomen op vlees. Daarmee staat vast dat zich geen enkel daadwerkelijk gevaar voor de volksgezondheid heeft gerealiseerd. Oplegging van hetzelfde boetebedrag vindt in de praktijk ook plaats als er daadwerkelijk condens valt op vlees. Hier is enkel sprake geweest van beginnende condensvorming en is geen enkele druppel naar beneden gevallen. Het is niet redelijk beide situaties gelijk te beboeten.
8 In artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is het volgende bepaald:
“Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.”
9 Het College is, evenals de rechtbank, van oordeel dat geen aanleiding bestaat voor halvering van de boete vanwege geringe of ontbrekende risico’s of gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid. Het doel van het hier overtreden voorschrift is het voorkomen van verontreiniging door de plafonds zo te ontwerpen en uit te voeren dat condens wordt beperkt. Het risico of gevolg van een overtreding van dit voorschrift is niet gering enkel omdat er geen druppels op het vlees (schenkels) zijn gevallen. Door de overtreding was er een risico op verontreiniging van de schenkels. De toezichthouder zag namelijk dat er veel grote en kleine condensdruppels aan een gedeelte van het plafond hingen. Het slachthuis verwijst naar andere zaken waar druppels op vlees zijn gevallen waarin de boetes evenals hier € 2.500,- bedragen, maar heeft die zaken niet ingebracht. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Overschrijding van de redelijke termijn
Het slachthuis heeft het College verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
In boetezaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 7 december 2021. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Op het moment van deze uitspraak, is de redelijke termijn overschreden met meer dan zes maanden, maar minder dan één jaar. Het College zal daarom de boete matigen met 10% tot een bedrag van € 2.250,-.
Slotsom
11 De hogerberoepsgronden slagen niet. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Verder zal het College het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 2.250,-. Voor het overige zal het College de rechtbankuitspraak bevestigen.
12 Het College zal de minister veroordelen in de door het slachthuis in hoger beroep gemaakte kosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het doen van het verzoek, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).
13 Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep zal de griffier van het College het in hoger beroep door het slachthuis betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen. Het griffierecht in beroep zal op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb door de minister aan het slachthuis moeten worden vergoed.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 2.250,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;
- veroordeelt de minister in de door het slachthuis gemaakte proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 467,-;
- draagt de minister op het door het slachthuis betaalde griffierecht in beroep van € 365,- aan het slachthuis te vergoeden;
- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan het slachthuis terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2026.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. N.A. van Opbergen