COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni 2026 op het hoger beroep van
Compaxo Vlees Zevenaar B.V., te Zevenaar (slachthuis) (gemachtigde: F.Th.M. Peters)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummer: 24/81
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 december 2023, kenmerk 22/4288, in het geding tussen
het slachthuis
(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)
Procesverloop in hoger beroep
Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:11317).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De zitting was op 13 maart 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van het slachthuis en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door drs. [naam] .
Inleiding
Op 20 september 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie verricht bij het slachthuis en zijn bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen van 25 januari 2022. In het rapport van bevindingen is, voor zover hier van belang, het volgende beschreven.
“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij, omstreeks 06.45 uur, in de karkassenkoelcel voor regulier toezicht. Ik zag daar witte kratten met nieren. De nieren waren bestemd voor menselijke consumptie. Product (in dit geval nieren) dat zich in witte kratten bevindt, is bestemd voor menselijke consumptie. Op een van de volle kratten lag een stekker. De stekker was in aanraking gekomen met de nieren (zie de foto). De oppervlakte van de stekker was zichtbaar vuil. Ik heb een voorman over mijn bevindingen geïnformeerd. Deze heeft de stekker onmiddellijk verwijderd. De inhoud van de krat werd door de voorman gedegradeerd tot categorie 2 dierlijk bijproduct - dat betekent dat de nieren ongeschikt voor menselijke en dierlijke consumptie werden verklaard.
In alle stadia van de productie moet er hygiënisch gewerkt worden. Verontreiniging van vlees moet worden voorkomen. De vuile stekker die in de aanraking was gekomen met de nieren droeg een risico van kruiscontaminatie. Ondanks dat gelijkaardige incidenten al meerdere malen mondeling gemeld zijn i.c.m. het tonen van foto’s en het ook meerdere malen schriftelijk is vastgelegd in de daglijsten die door het bedrijf ondertekend worden naast de omissielijst die wekelijks opgestuurd wordt naar het bedrijf (zie bijlagen daglijst week 36 en 37 en weekrapportage 37), heeft dit opnieuw plaatsgevonden en is het onvoldoende opgelost.”
De minister heeft vanwege deze bevindingen van de toezichthouder geconcludeerd dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Het slachthuis heeft daarom volgens de minister een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, juncto bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). De minister heeft het slachthuis daarvoor een bestuurlijke boete van € 5.000,- opgelegd met zijn besluit van 8 april 2022 (boetebesluit). Het boetebedrag is op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) verhoogd, omdat het slachthuis eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.
Met het besluit van 4 augustus 2022 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en daarbij, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
“6.3. In dit geval blijkt uit het rapport dat de toezichthouder heeft waargenomen dat de stekker zichtbaar was verontreinigd. Volgens vaste jurisprudentie van het CBb (vergelijk de uitspraak van 12 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:168) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen. De enkele niet nader onderbouwde stelling dat de stekker slechts verweerd of verkleurd leek, maar wel was gedesinfecteerd biedt onvoldoende grond om te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthouder. Nu uit het rapport voldoende duidelijk blijkt dat een zichtbaar verontreinigde stekker in aanraking kwam met de niertjes, heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging werd beschermd. Omdat het gaat om elke vorm van verontreiniging en van verontreiniging sprake is bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar, zijnde een biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of de toestand van een levensmiddel, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid, hoeft niet vast te staan dat een levensmiddel daadwerkelijk verontreinigd is en/of daadwerkelijk niet meer geschikt is voor menselijke consumptie. Anders dan eiseres betoogt, heeft verweerder hier ook geen nader onderzoek naar hoeven doen.
Naar het oordeel van de rechtbank staat gelet op het voorgaande voldoende vast dat eiseres de niertjes niet in alle stadia van de productie heeft beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijs niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Verweerder heeft dus terecht de overtreding vastgesteld en was bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
[…]
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van slechts een zeer gering risico of gevolg voor de volksgezondheid en voedselveiligheid en heeft hij geen toepassing hoeven geven aan artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving door de boete te halveren. Daartoe heeft verweerder van belang kunnen achten dat de nieren verontreinigd kunnen raken doordat deze in aanraking kwamen met de verontreinigde stekker. Daarbij is niet onaannemelijk dat ook sprake is geweest van onzichtbare verontreiniging in de vorm van bacteriën. De aanwezigheid van verontreiniging kan ervoor zorgen dat ziekteverwekkende bacteriën in de voedselketen terecht komen wat ernstige gevolgen met zich kan brengen. Omdat op het moment van constatering het risico op verontreiniging en kruiscontaminatie onverminderd aanwezig was en de niertjes bestemd waren voor menselijke consumptie, maakt de omstandigheid dat het slechts een kleine hoeveelheid betrof of dat de niertjes vervolgens zijn afgewaardeerd niet dat sprake is van een gering risico. Bovendien is de afwaardering eerder een aanwijzing dat er juist wel risico’s of gevolgen zijn voor de volksgezondheid.”
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
4 Het College komt, evenals de rechtbank, tot het oordeel dat de minister terecht de overtreding heeft vastgesteld en de boete heeft opgelegd. Het College licht dat hieronder aan de hand van de hogerberoepsgronden van het slachthuis toe.
De overtreding
5 Het slachthuis voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister terecht een overtreding heeft vastgesteld. De ruimte was namelijk voor aanvang van de activiteiten gereinigd en gedesinfecteerd, waaronder de stekker die waterbestendig is en in die ruimte hing. Daardoor had de stekker dezelfde steriele status gekregen als de op identieke wijze gereinigde kratten en was deze sterieler dan bijvoorbeeld de handen van de medewerkers.
Het College overweegt dat uit het rapport van bevindingen duidelijk blijkt dat op één van de volle kratten met nieren een stekker lag, dat de stekker in aanraking was gekomen met de nieren en dat de oppervlakte van de stekker zichtbaar vuil was. De vuile stekker die in aanraking was gekomen met de nieren, droeg dan ook een risico van kruiscontaminatie. Dat het desondanks zou gaan om een stekker die was gereinigd en gedesinfecteerd, heeft het slachthuis met zijn enkele niet nader onderbouwde stelling dat de gehele ruimte wordt gereinigd en gedesinfecteerd, niet aannemelijk gemaakt. Volgens de minister worden stekkers in de karkassenkoelcel, waar het krat met de nieren en de stekker is gezien, niet gereinigd.
Het College is, evenals de rechtbank, van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis de overtreding heeft begaan. De minister was bevoegd het slachthuis daarvoor een boete op te leggen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Boetehoogte
7 Het slachthuis voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister geen toepassing heeft hoeven geven aan artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. De gevaren voor de volksgezondheid waren namelijk gering dan wel nihil. Niet staat vast dat de stekker zodanig was verontreinigd dat deze een besmettend agens kon bevatten. De afwaardering heeft plaatsgevonden vanwege de onterechte veronderstelling dat de nieren besmet zouden zijn. De nieren waren voor diervoeding en maar voor een zeer gering deel bestemd voor humane consumptie. Voor zover de nieren bestemd waren voor humane consumptie, worden zij nog verhit.
8 In artikel 2.3 van het Besluit handhaving is het volgende bepaald:
“Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.”
Het College is, evenals de rechtbank, van oordeel dat geen aanleiding bestaat voor halvering van de boete vanwege geringe of ontbrekende risico’s of gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid. De nieren waren niet beschermd tegen verontreiniging, omdat zij met een vuile stekker in aanraking zijn gekomen. Het slachthuis betoogt dat, als sprake was van een verontreiniging als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004, deze niet zodanig was dat zij gevolgen had voor de volksgezondheid. Het slachthuis heeft dat niet onderbouwd. Of de verontreiniging van de stekker, die in aanraking is gekomen met de nieren, daadwerkelijk gevolgen zou hebben gehad voor de volksgezondheid is niet bekend. Dat hoeft ook niet voor de vaststelling van een overtreding. Daarvoor is het bestaan van – meer dan geringe – risico’s voor de volksgezondheid namelijk voldoende. Dat dergelijke risico’s bestonden heeft het slachthuis niet betwist. Daarom is terecht geen aanleiding gezien voor toepassing van artikel 2.3 van het Besluit handhaving. Voor zover het slachthuis betoogt dat de nieren zijn afgewaardeerd en daarom sprake is van geringe of ontbrekende risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid, kan dit betoog ook niet slagen aangezien het slachthuis dat niet uit eigen beweging heeft gedaan, maar omdat de toezichthouder hierop had gewezen.HEt
Wat betreft de stelling van het slachthuis dat de nieren, voor zover zij bestemd zijn voor humane consumptie, nog worden verhit, is het College van oordeel dat het slachthuis niet aannemelijk heeft gemaakt dat hierdoor de risico’s of de gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid gering zijn of ontbreken. De minister heeft terecht opgemerkt dat het slachthuis niet aannemelijk heeft gemaakt dat alle voor humane consumptie bestemde nieren zonder enige uitzondering nog zullen worden verhit en/of dat alle zichtbare en onzichtbare verontreiniging en besmetting met bijvoorbeeld ziekteverwekkende bacteriën geheel wordt weggenomen. Het is dus niet uitgesloten dat de verontreiniging bij de consument terecht komt. Ook heeft de minister terecht opgemerkt dat tussen het moment van constatering in de karkassenkoelcel en de uiteindelijke, gestelde verhitting naar alle waarschijnlijkheid nog langere tijd zit, waardoor (verdere) kruisbesmetting van andere levensmiddelen kan plaatsvinden. Het College ziet daarom ook hierin geen aanleiding voor een halvering van de boete vanwege geringe of ontbrekende risico’s of gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid als bedoeld in artikel 2.3 van het Besluit handhaving. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Overschrijding van de redelijke termijn
Het slachthuis heeft het College verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
In boetezaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 10 maart 2022. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Op het moment van deze uitspraak, is de redelijke termijn overschreden met minder dan zes maanden. Het College zal daarom de boete matigen met 5% tot een bedrag van € 4.750,-.
Slotsom
11 De hogerberoepsgronden slagen niet. Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Verder zal het College het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 4.750,-. Voor het overige zal het College de rechtbankuitspraak bevestigen.
12 Het College zal de minister veroordelen in de door het slachthuis in hoger beroep gemaakte kosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het doen van het verzoek, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).
13 Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep zal de griffier van het College het in hoger beroep door het slachthuis betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen. Het griffierecht in beroep zal op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb door de minister aan het slachthuis moeten worden vergoed.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 4.750,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;
- veroordeelt de minister in de door het slachthuis gemaakte proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 467,-;
- draagt de minister op het door het slachthuis betaalde griffierecht in beroep van € 365,- aan het slachthuis te vergoeden;
- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 559,- aan het slachthuis terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2026.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. N.A. van Opbergen
Bijlage
Verordening 852/2004
Artikel 4 Algemene en specifieke hygiënevoorschriften, tweede lid:
2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
Bijlage II, hoofdstuk IX Bepalingen van toepassing op levensmiddelen, punt 3:
3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.