ECLI:NL:CBB:2026:264

Procesverloop in hoger beroep

Inleiding

Op 25 juni 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie verricht bij het slachthuis en zijn bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen van 27 juni 2019. In dat rapport is, voor zover hier van belang, het volgende beschreven.

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de schone slachthal. Ik voerde de inspectie uit vooruitlopend op het slachtproces. Op dat moment was het slachtproces al in volle gang maar de karkassen waren nog niet gearriveerd op de hieronder genoemde posities. Bij navraag aan de slachthalchef bleek dat de aanvangscontrole al was verricht. Er was ruimschoots de mogelijk geweest om ondergenoemde punten schoon te maken voor aanvang van het slachten. Een afvinklijst was op het moment dat ik de inspectie uitvoerde niet voorhanden.

Ik zag op de werkplek waar de karkassen tussentijds worden opgeknapt na klieven én vóór het KDS-bordes dat de sterilisator, de sterilisatorbak (foto 1), het bordesframe (foto 2) en de klapstaal (foto 3) bevuild waren met vliegenpoep, stof en roest- en smeerspatters.

Op de positie waar de varkenskarkassen gekliefd worden, zag ik dat de handzaag (foto 4) bevuild was met oude vleesresten. De handzaag komt bij normaal gebruik in contact met vlees bestemd voor humane consumptie.

Aansluitend liep ik naar het KDS-bordes. Daar zag ik dat de wanden, de borden, de randen (foto 8 en 9), de kast om het toetsenbord (foto 13) en de bedieningskastjes erg smerig waren. Ik zag dat er stof, smeer, roestwatersporen en bloedspatters op de uitrusting en materialen zat. Ik zag dat de spiegelrand waar de hartslagen tegenaan komen tijdens het slachtproces, vol zat met oud vuil- en bloedspatters (foto 6 en 7).

Ik zag dat de spiegels, waarin de KDS-medewerkers moeten kijken om de achterkant van de karkassen te kunnen keuren, bevuild waren met roestwater, stof en smeerspatters waardoor een adequate keuring niet mogelijk is (foto 5).

Ik zag dat de bedieningskastjes (foto 10) en borden (foto 11 en 12) waarmee de KDS-medewerkers in contact komen, bevuild waren met oude opgedroogde bloedspatters en overig vuil. Ook zag ik dat het kastje van de zeepdispenser en de zeepdispenser zelf bevuild was met roest-, oude smeer- en bloedspatters (foto 14 en 15). Aansluitend liep ik vanaf het KDS-bordes naar het opknapbordes. Daar zag ik dat het opslagkastje waar de 'eigen-procedure-lijst' in wordt bewaard, bevuild was met bloedspatters (foto 16).

Ik zag dat artikelen die met voedsel in aanraking komen, niet afdoende werden schoongemaakt en zo nodig ontsmet, om elk gevaar van verontreiniging te vermijden.

[…]

Ik zag dat de bedrijfsruimte voor levensmiddelen niet schoon was.”

De minister heeft vanwege deze bevindingen van de toezichthouder geconcludeerd dat artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen niet afdoende waren schoongemaakt en zo nodig ontsmet, en dat het schoonmaken en ontsmetten niet zo

frequent plaatsvond dat elk gevaar van verontreiniging werd vermeden. Volgens de minister heeft het slachthuis daarom een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, juncto bijlage II, hoofdstuk V, punt 1 onder a, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). De minister heeft daarnaast op basis van het rapport van bevindingen geconcludeerd dat de bedrijfsruimten voor levensmiddelen niet schoon en/of goed onderhouden waren. Dat is volgens de minister een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, juncto bijlage II, hoofdstuk I, punt 1, van Verordening 852/2004. De minister heeft het slachthuis daarom een bestuurlijke boete van € 5.000,- (tweemaal € 2.500,-) opgelegd met zijn besluit van 8 november 2019 (boetebesluit).

Met het besluit van 4 juni 2021 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en de boete gematigd naar € 4.750,- wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Uitspraak van de rechtbank

De stelling dat de meest gebruikte artikelen permanent worden gereinigd en ontsmet, doet niet af aan de constatering van de toezichthouder dat de bedrijfsruimte en de artikelen niet schoon waren op het moment van de controle. In dit geval had eiseres al een eigen schoonmaakcontrole uitgevoerd en was het slachtproces al opgestart op het moment dat de toezichthouder de vervuiling constateerde. De toezichthouder mocht er op dat moment vanuit gaan dat alle geplande schoonmaakwerkwerkzaamheden waren afgerond en door eiseres zelf waren gecontroleerd. Het gaat hier om de werkzaamheden en controles die ook in de eigen HACCP-procedures van eiseres zijn beschreven.

Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende aannemelijk dat de in het rapport genoemde artikelen in aanraking zullen komen met vlees. Eiseres is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat er geen gevaar voor verontreiniging aanwezig was, bijvoorbeeld doordat er na de constateringen door de toezichthouder nog schoonmaakwerkzaamheden waren gepland. Dat er daarna, tijdens de slacht of voor het uitvoeren van slachthandelingen door medewerkers nog incidenteel spullen kunnen worden schoongemaakt als zij zien dat die zijn bevuild, is enkel een mogelijkheid maar geen vaste uit te voeren procedure.

De rechtbank verwijst naar de uitspraken van deze rechtbank van 10 september 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:8808) en van 31 augustus 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:7242).

Gezien het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat de toezichthouder in dit geval prematuur heeft gehandeld.

[…]

Het beroep van eiseres op artikel 9 van de Verordening 854/2004 slaagt niet, reeds nu deze Verordening met ingang van 14 december 2019 is ingetrokken.”

Beoordeling van het hoger beroep

3 Het College komt, evenals de rechtbank, tot het oordeel dat de minister terecht de overtredingen heeft vastgesteld en de boete heeft opgelegd. Het College licht dat hieronder aan de hand van de hogerberoepsgronden van het slachthuis toe.

4 Het slachthuis voert aan dat de rechtbank ten onrechte onder 3.3 van haar uitspraak heeft overwogen dat de in het rapport van bevindingen beschreven tekortkomingen betrekking hebben op objecten die vallen onder “bedrijfsruimte”. Deze objecten zijn namelijk een uitrustingsstuk of apparatuur als bedoeld in punt 1 onder a van Bijlage II, Hoofdstuk V, van Verordening 852/2004. Dat de objecten (deels) niet verplaatsbaar zijn, maakt dat niet anders. Onder “bedrijfsruimte” moet worden begrepen de ruimte waarin de werkzaamheden plaatsvinden. Dit omvat de vloeren, muren, deuren en plafonds. Van een overtreding van bijlage II, hoofdstuk I, punt 1, van Verordening 852/2004 is daarom volgens het slachthuis geen sprake.

In bijlage II, hoofdstuk I, punt 1, van Verordening 852/2004 is het volgende bepaald:

“1. Bedrijfsruimten voor levensmiddelen moeten schoon zijn en goed worden onderhouden.”

In bijlage II, hoofdstuk V, punt 1 onder a, van Verordening 852/2004 is het volgende bepaald:

“1. Alle artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen moeten:

a) afdoende worden schoongemaakt en zo nodig ontsmet. Het schoonmaken en ontsmetten moeten zo frequent plaatsvinden dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden;”

6 Het College stelt vast dat het slachthuis de feitelijke waarneming van de toezichthouder dat onderdelen van werkplekken en bordessen in de schone slachthal bevuild waren evenals verschillende voorwerpen die zich in die hal bevonden, niet betwist. Het slachthuis betwist wel dat die onderdelen en voorwerpen (door het slachthuis ‘objecten’ genoemd) vallen onder “bedrijfsruimte” als bedoeld in punt 1 van hoofdstuk I, bijlage II, van Verordening 852/2004.

Het College is van oordeel dat de in het rapport van bevindingen genoemde onderdelen van werkplekken en bordessen in de schone slachthal en de verschillende voorwerpen die zich in die hal bevonden, vallen onder “bedrijfsruimte” als bedoeld in bijlage II, hoofdstuk I, punt 1, van Verordening 852/2004. Verordening 852/2004 bevat algemene hygiënevoorschriften op het gebied van levensmiddelen (artikel 1), die in hoofdzaak ten doel hebben een hoog niveau van consumentenbescherming op het vlak van de voedselveiligheid te garanderen (punt 7 van de considerans). Punt 1 van hoofdstuk I, bijlage II, bevat in dat verband een algemene eis voor bedrijfsruimten. Deze ruimte moet schoon zijn en goed worden onderhouden. In aanmerking nemend het met Verordening 852/2004 nagestreefde hoge niveau van consumentenbescherming op het vlak van de voedselveiligheid, ligt het voor de hand om het hier aan de orde zijnde begrip “bedrijfsruimten voor levensmiddelen” zo op te vatten dat niet enkel de vloeren, muren, deuren en plafonds in de bedrijfsruimte schoon moeten zijn, zoals het slachthuis heeft betoogd, maar in elk geval ook al datgene wat zich aan inrichting (al of niet verplaatsbaar) in de bedrijfsruimte bevindt. Een andere opvatting zou geen recht doen aan de tekst en strekking van het voorschrift. Naar het oordeel van het College is dit niet voor redelijke twijfel vatbaar. Omdat de toezichthouder in dit geval in de schone slachthal heeft gezien dat meerdere voorwerpen, het bordesframe, wanden, borden, randen, kasten en spiegels bevuild waren met vliegenpoep, stof, roest- en smeerspatters, roestwater, bloedspatters, oude vleesresten en overig vuil, was de bedrijfsruimte niet schoon en/of niet goed onderhouden. Voor zover sprake is van artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen, geldt daarnaast het voorschrift van punt 1 onder a van hoofdstuk V, bijlage II, van Verordening 852/2004. Daarover gaat de tweede grond van het slachthuis, die het College hierna zal bespreken.

Het College is gelet op het voorgaande, evenals de rechtbank, van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis de overtreding heeft begaan. De minister was bevoegd het slachthuis daarvoor een boete op te leggen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Overtreding artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur

8 Het slachthuis voert aan dat de rechtbank ten onrechte onder 3.4 van haar uitspraak heeft overwogen dat voldoende aannemelijk is dat de in het rapport van bevindingen genoemde artikelen in aanraking zullen komen met vlees. Dat is namelijk niet het geval, behalve voor de handzaag, maar die zaag is alleen een noodvoorziening bij uitvallen van de karkaskliever die voor ieder gebruik en na iedere eventuele zaaghandeling ontsmet wordt met sterilisatiewater. Het slachthuis verwijst naar artikel 9 van Verordening (EG) 854/2004 (oud), waarin staat dat de bevoegde autoriteit maatregelen moet treffen om ervoor te zorgen dat de exploitant van het levensmiddelenbedrijf de situatie regulariseert en die autoriteit bij haar besluit over te treffen maatregelen rekening moet houden met de aard van de niet-naleving en met de staat van dienst van de exploitant ten aanzien van niet-naleving. Als er dus al sprake was van niet-naleving, betrof het hier slechts een futiliteit.

Het College is van oordeel dat de handzaag en de spiegelrand waar de hartslagen tegenaan komen in aanraking komen met voedsel, zodat het voorschrift van punt 1 onder a van hoofdstuk V, bijlage II, van Verordening 852/2004 van toepassing is. In het rapport van bevindingen heeft de toezichthouder beschreven dat de handzaag, die zich bevond op de positie waar de varkenskarkassen gekliefd worden, bevuild was met oude vleesresten, en dat de handzaag bij normaal gebruik in contact met vlees bestemd voor humane consumptie. Dat de handzaag enkel als noodvoorziening wordt gebruikt, zoals het slachthuis heeft gesteld, leidt niet tot een ander oordeel. De handzaag komt ook dan in contact met voedsel. In het rapport van bevindingen heeft de toezichthouder ten aanzien van de spiegelrand beschreven dat de hartslagen hier tegenaan komen tijdens het slachtproces en dat deze vol zat met oud vuil- en bloedspatters. De minister heeft toegelicht dat onder ‘hartslag’ moet worden verstaan: het hart en de longen (categorie 3) en de lever (bestemd voor humane consumptie). Het slachthuis moet daarom ten aanzien van genoemde handzaag en spiegelrand voldoen aan het voorschrift van punt 1 onder a van hoofdstuk V, bijlage II, van Verordening 852/2004, omdat deze voorwerpen met voedsel in aanraking komen. Dit betekent dat deze voorwerpen afdoende moeten worden schoongemaakt en zo nodig ontsmet en dat dit zo frequent moet plaatsvinden dat elk gevaar van verontreiniging wordt vermeden. Het slachthuis heeft de feitelijke waarneming van de toezichthouder dat de handzaag bevuild was met oude vleesresten en dat de spiegelrand vol zat met oud vuil- en bloedspatters, niet betwist. Dit betekent dat het slachthuis niet aan het voorschrift heeft voldaan.

Het slachthuis verwijst in hoger beroep wederom naar artikel 9 van Verordening (EG) 854/2004 (oud) zonder daarbij te reageren op wat de rechtbank hierover heeft overwogen. Het College neemt het oordeel van de rechtbank in 3.6 van de uitspraak van de rechtbank over.

Het College is gelet op het voorgaande, evenals de rechtbank, van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis de overtreding heeft begaan. De minister was bevoegd het slachthuis daarvoor een boete op te leggen.

Dat het slechts om een futiliteit ging en daarom geen boete had mogen worden opgelegd, zoals het slachthuis lijkt te betogen, volgt het College niet. De handzaag en spiegelrand komen in aanraking met voedsel en waren bevuild, wat genoemde overtreding oplevert. Zeker gezien het met Verordening 852/2004 nagestreefde doel, gaat het hier niet om een futiliteit.

De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Overschrijding van de redelijke termijn

Het slachthuis heeft het College verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

In boetezaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 27 september 2019. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Op het moment van deze uitspraak, is de redelijke termijn overschreden met, naar boven afgerond, twee jaar en negen maanden. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete te matigen met 30% tot een bedrag van € 3.500,-.

Slotsom

11 De hogerberoepsgronden slagen niet. Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Verder zal het College het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 3.500,-. Voor het overige zal het College de rechtbankuitspraak bevestigen.

12 Het College zal de minister veroordelen in de door het slachthuis in hoger beroep gemaakte kosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het doen van het verzoek, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).

13 Omdat de verdere overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep zal de griffier van het College het in hoger beroep door het slachthuis betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen. Het griffierecht in beroep zal op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb door de minister aan het slachthuis moeten worden vergoed.

Beslissing

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

- vernietigt de beslissing op bezwaar voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 3.500,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;

- veroordeelt de minister in de door het slachthuis gemaakte proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 467,-;

- draagt de minister op het door het slachthuis betaalde griffierecht in beroep van € 360,- aan het slachthuis te vergoeden;

- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan het slachthuis terugbetaalt.