ECLI:NL:CBB:2026:266

Procesverloop in hoger beroep

Inleiding

Op 22 juli 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie verricht bij het slachthuis en zijn bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen van 10 november 2021. In het rapport van bevindingen is, voor zover hier van belang, het volgende beschreven.

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de karkassenkoelcel voor regulier toezicht.

Ik zag daar op de daartoe bestemde opknapplek opgetakelde varkenskarkashelften. Eén van de medewerkers was bezig met het schoonmaken van de karkashelften met alcoholdoekjes (zie fotobijlage, foto 1). Ik heb de voorman - die erbij was - geïnformeerd dat deze wijze van schoonmaken niet toegestaan is. De voorman heeft de medewerker aangesproken. Vervolgens heeft de voorman de karkashelften geflambeerd.

Na het flamberen waren de karkashelften echter nog zichtbaar verontreinigd met donkergekleurde vuil- en vetresten (zie fotobijlage, foto’s 2, 3 en 4). Op de karkassen zag ik een EG-gezondheidsmerk en dat betekent dat de karkashelften goedgekeurd waren voor menselijke consumptie.

Ik heb de voorman geïnformeerd dat deze geflambeerde karkashelften nog steeds bezoedeld waren en dat de karkashelften niet bij de andere goedgekeurde varkenskarkassen mogen worden geschoven. Vervolgens heeft de voorman de bezoedelde varkenskarkashelften geblokkeerd zodat ze later nogmaals opgeknapt en geflambeerd konden worden. Karkassen die in de snelkoeling of de koelcel op de grond vallen, moeten namelijk volgens procedure met een karkassenambulance naar een speciaal daarvoor ingerichte opknapplek in de karkassenkoelcel gebracht worden. Ze worden vervolgens opgetakeld en zichtbare vervuiling moet door bijsnijden worden verwijderd. De karkassen worden vervolgens geflambeerd, waarna ze in de reguliere lijnen bij de andere goedgekeurde varkenskarkassen mogen worden geschoven.

In alle stadia van de productie moet er hygiënisch gewerkt worden. Verontreiniging van vlees moet worden voorkomen. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk door bijsnijden verwijderd worden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. De alcoholdoekjes, welke in Nederland als desinfectiemiddel zijn geregistreerd onder toelatingsnummer 15588 N, zijn geschikt voor het gebruik op plaatsen waar eet- en drinkwaren worden bereid, behandeld en bewaard, maar enkel geschikt voor desinfecteren van materialen, apparatuur en oppervlakken in de voedselindustrie (zie bijlage Ctgb gebruiksvoorschrift alcoholdoekjes). Het gebruik van alcoholdoekjes is geen methode die gebruikt mag worden voor het verwijderen van zichtbare verontreiniging, het is niet hetzelfde als bijsnijden en wordt tevens niet aangemerkt als een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.

[…]

Ik bracht de gehoorde van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij mij zoveel mogelijk weergegeven in zijn eigen woorden, het volgende:

“De leidinggevende van de slachthal heeft tegen de medewerkers gezegd, dat alle gevallen karkassen opgeknapt en geflambeerd moeten worden.””

De minister heeft vanwege deze bevindingen van de toezichthouder geconcludeerd dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Het slachthuis heeft daarom volgens de minister een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, juncto bijlage II, Hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). De minister heeft het slachthuis daarvoor een bestuurlijke boete van € 5.000,- opgelegd met zijn besluit van 31 december 2021 (boetebesluit). Het boetebedrag is op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) verhoogd, omdat het slachthuis eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.

Met het besluit van 10 mei 2022 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

Naar het oordeel van de rechtbank staat gelet op het voorgaande voldoende vast dat een karkas werd schoongewreven met alcoholdoekjes en dat karkashelften ook na het flamberen nog zichtbaar waren verontreinigd met donkergekleurde vuil- en vetresten. Daarmee staat vast dat eiseres levensmiddelen niet in alle stadia van de productie heeft beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Verweerder heeft dus terecht de overtreding vastgesteld en was bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.[…]

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake was van een gering risico voor de volksgezondheid. De aanwezigheid van bezoedeling en het niet op de juiste wijze opknappen van karkassen met zichtbare verontreiniging kan ervoor zorgen dat ziekteverwekkende bacteriën in de voedselketen terecht komen. Dat flamberen alle eventuele ziektekiemen zou afdoden en dat onthuiden alle eventuele risico’s volledig weg zou nemen, laat onverlet dat op het moment van het constateren van de overtreding reeds het risico bestond op verontreiniging, het minder goed zichtbaar worden daarvan en verdere verspreiding van de verontreiniging over de voor menselijke consumptie bestemde en goedgekeurde karkashelften. Daarmee was reeds voor het flamberen en onthuiden sprake van een ernstig risico voor de volksgezondheid. Verweerder heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien de aan eiseres opgelegde boete vanwege een verminderd of afwezig risico voor de volksgezondheid te matigen.”

Wettelijk kader

Beoordeling van het hoger beroep

4 Het College komt, evenals de rechtbank, tot het oordeel dat de minister terecht de overtreding heeft vastgesteld en de boete heeft opgelegd. Het College licht dat hieronder aan de hand van de hogerberoepsgronden van het slachthuis toe.

De overtreding

5 Het slachthuis voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het slachthuis de karkassen met alcoholdoekjes heeft schoongewreven. De doekjes zijn gebruikt voor het schoonmaken van de haken en het verwijderen van baanvet ter voorkoming van bezoedeling. In het rapport van bevindingen is beschreven dat de alcoholdoekjes werden gebruikt voor het schoonwrijven van het karkas voordat de plekken werden bijgesneden en het karkas werd geflambeerd. Als het al zo zou zijn dat zulks is geschied, wat het slachthuis uitdrukkelijk ontkent, dan zijn deze plekken later weggesneden en is het karkas daarna geheel geflambeerd, waarmee iedere mogelijke bezoedeling is tenietgedaan en voldaan is aan de regelgeving.

Het College is van oordeel dat uit het rapport van bevindingen duidelijk blijkt dat karkassen met alcoholdoekjes werden schoongemaakt, omdat in dat rapport onder meer staat dat gezien is dat één van de medewerkers bezig was met het schoonmaken van de karkashelften met alcoholdoekjes, de toezichthouder de voorman heeft geïnformeerd dat deze wijze van schoonmaken niet toegestaan is en de voorman de medewerker heeft aangesproken waarna de voorman de karkashelften heeft geflambeerd. De enkele betwisting dat de karkassen niet met alcoholdoekjes zijn schoongewreven, maar gebruikt zijn voor het schoonmaken van haken en het verwijderen van baanvet, maakt niet dat aan deze bevindingen hoeft te worden getwijfeld. Het slachthuis betwist niet dat het niet is toegestaan om karkassen met alcoholdoekjes op te knappen.

Het College volgt het slachthuis verder niet in zijn standpunt dat ook als wel alcoholdoekjes zouden zijn gebruikt er geen sprake is van een overtreding omdat de plekken later zijn weggesneden en het karkas geflambeerd. Het slachthuis miskent dat het enkel hiertoe is overgegaan nadat de toezichthouder hierop had gewezen. Het slachthuis heeft de verontreiniging dus niet uit eigen beweging op de juiste wijze opgeknapt. In het rapport van bevindingen is verder duidelijk beschreven dat de karkassen na het flamberen nog zichtbaar verontreinigd waren met donkergekleurde vuil- en vetresten, de toezichthouder de voorman hierover heeft geïnformeerd waarna de voorman de bezoedelde varkenskarkashelften heeft geblokkeerd zodat ze later nogmaals opgeknapt en geflambeerd konden worden. Het slachthuis heeft dus niet alleen niet uit eigen beweging de karkassen op de juiste wijze opgeknapt, maar heeft vervolgens, nadat de toezichthouder had aangegeven hoe het wel moet, de karkassen ook onvoldoende opgeknapt.

Het voorgaande betekent dat het slachthuis verontreinigde karkassen niet juist heeft opgeknapt doordat alcoholdoekjes zijn gebruikt en vervolgens karkassen onvoldoende heeft opgeknapt. Als verontreinigde karkassen niet juist en niet voldoende worden opgeknapt, zijn de karkassen evident niet beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het karkas ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk wordt voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.

Het College is gelet op het voorgaande, evenals de rechtbank, van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis de overtreding heeft begaan. De minister was bevoegd het slachthuis daarvoor een boete op te leggen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Boetehoogte

7 Het slachthuis voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister in het flamberen en onthuiden geen aanleiding heeft hoeven zien de boete vanwege een verminderd of afwezig risico voor de volksgezondheid te matigen. Vaststaat dat flamberen alle bacteriën afdoodt en dat onthuiden alle risico’s wegneemt. Na opknappen wordt het karkas pas de volgende ochtend vrijgegeven nadat de NVWA het karkas heeft gezien. Aldus is gewaarborgd dat het risico voor de volksgezondheid zich niet realiseert.

8 In artikel 2.3 van het Besluit handhaving is het volgende bepaald:

“Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.”

Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor boetematiging. Het slachthuis miskent dat het juist zelf niet was overgegaan tot het flamberen van de karkassen, maar dat de toezichthouder het slachthuis hierop heeft moeten wijzen. Nadat de toezichthouder had aangegeven dat geen alcoholdoekjes mogen worden gebruikt, maar dat de karkassen moeten worden geflambeerd, heeft het slachthuis dat onvoldoende gedaan. Het betoog dat het slachthuis de procedure hanteert dat de NVWA na het opknappen, waaronder het flamberen van de karkassen, de karkassen eerst ziet voordat ze worden vrijgegeven, treft dus geen doel. Deze procedure is hier nu juist niet gevolgd. Doordat het slachthuis verontreinigde karkassen niet juist heeft opgeknapt en vervolgens onvoldoende heeft opgeknapt, zijn levensmiddelen niet beschermd tegen elke vorm van verontreiniging, zoals het College hiervoor heeft vastgesteld. Had de toezichthouder niet ingegrepen, dan was er een risico geweest voor de volksgezondheid. De risico’s of de gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid waren dan ook niet gering of afwezig. De minister heeft dan ook geen toepassing hoeven geven aan artikel 2.3 van het Besluit handhaving.

Verder heeft het slachthuis niet aannemelijk gemaakt dat het gestelde latere ontdoen van de huid, de risico’s of de gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid gering maakt of doet ontbreken. Het slachthuis heeft dit enkel gesteld, maar niet onderbouwd. Het is niet uitgesloten dat de verontreiniging bij de consument terecht komt. Daarnaast zit tussen het moment van constateren in de karkassenkoelcel en het gestelde onthuiden mogelijk nog langere tijd, waardoor kruisbesmetting van andere levensmiddelen kan plaatsvinden omdat de karkassen na de koelcel bij de goedgekeurde karkassen worden geschoven. Die mogelijkheid van kruisbesmetting kon in ieder geval voortduren tot het moment van het gestelde onthuiden. Gelet op het voorgaande is geen sprake van geringe of ontbrekende risico’s of gevolgen van de overtreding voor de volksgezondheid als bedoeld in artikel 2.3 van het Besluit handhaving.

De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Overschrijding van de redelijke termijn

Het slachthuis heeft het College verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

In boetezaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 30 november 2021. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Op het moment van deze uitspraak, is de redelijke termijn overschreden met meer dan zes maanden, maar minder dan één jaar. Het College zal daarom de boete matigen met 10% tot een bedrag van € 4.500,-.

Slotsom

11 De hogerberoepsgronden slagen niet. Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Verder zal het College het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 4.500,-. Voor het overige zal het College de rechtbankuitspraak bevestigen.

12 Het College zal de minister veroordelen in de door het slachthuis in hoger beroep gemaakte kosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het doen van het verzoek, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).

13 Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep zal de griffier van het College het in hoger beroep door het slachthuis betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen. Het griffierecht in beroep zal op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb door de minister aan het slachthuis moeten worden vergoed.

Beslissing

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

- vernietigt de beslissing op bezwaar voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 4.500,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;

- veroordeelt de minister in de door het slachthuis gemaakte proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 467,-;

- draagt de minister op het door het slachthuis betaalde griffierecht in beroep van € 365,- aan het slachthuis te vergoeden;

- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 559,- aan het slachthuis terugbetaalt.

Bijlage

2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

Bijlage II, Hoofdstuk IX Bepalingen van toepassing op levensmiddelen, punt 3:

3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.