ECLI:NL:CBB:2026:36

Procesverloop in hoger beroep

Grondslag van het geschil

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.

De onderneming exploiteert een champignonkwekerij.

Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben een controle verricht bij [naam 3] (afnemer), omdat uit het VDM-register (Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen) van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) onder meer was gebleken dat in de periode van 24 januari 2019 tot en met 14 mei 2020 67 vrachten champost en gescheiden champost (hierna: champost) bij de afnemer zonder bemonstering was aangevoerd. Hierdoor heeft geen analyse kunnen plaatsvinden van de vervoerde vrachten champost, waardoor het stikstof- en het fosfaatgehalte ervan niet is vastgesteld. Van de 67 vrachten waren 65 vrachten afkomstig van de onderneming. De toezichthouders hebben hun bevindingen opgenomen in een rapport van bevindingen.

Met het besluit van 27 augustus 2021 (boetebesluit) heeft de minister naar aanleiding van het rapport van bevindingen de onderneming een boete van € 8.775,- opgelegd, omdat zij in strijd met artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw) voor 65 van de bij haar afgevoerde vrachten champost niet het stikstof- en fosfaatgehalte heeft laten bepalen. De minister heeft daarbij de totale boete van € 19.500,- volgens zijn eigen boetebeleid gematigd met 50% tot € 9.750,- en op dat bedrag nog een matiging toegepast van 10%, omdat er meer dan 26 weken waren verstreken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boete.

Met het besluit van 18 februari 2022 (beslissing op bezwaar) heeft de minister het bezwaar tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.

De uitspraak van de rechtbank

De rechtbank heeft het beroep van de onderneming ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.

De rechtbank heeft, onder verwijzing naar een uitspraak van het College van 26 april 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:190), geoordeeld dat de onderneming zelf ervoor verantwoordelijk is om binnen de gebruiksnormen te blijven. De in artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw opgenomen hoofdregel van, kortgezegd, bemonstering van dierlijke meststoffen geldt ook voor de onderneming als afvoerder. Zij had zelf kunnen en moeten nagaan of op deze hoofdregel een uitzondering als bedoeld in artikel 89 van de Uitvoeringsregeling Msw van toepassing is. De onderneming kan worden verweten dat zij deze beoordeling in feite heeft overgelaten aan [naam 4] , de vervoerder. Dat de vervoerder, naar de onderneming stelt, een intermediaire onderneming is, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Zoals uit de uitspraak van de rechtbank op het beroep van de vervoerder volgt, kan deze geen geslaagd beroep doen op verontschuldigbare dwaling over het toepasselijke recht. De door de vervoerder gemaakte fouten komen voor rekening en risico van de onderneming. (overweging 4.2)

Verder volgt de rechtbank de onderneming niet in haar betoog dat zij door het niet-bemonsteren het milieubelang niet heeft geschaad omdat de afnemer de champost voor afvoer wel heeft laten bemonsteren. Onder verwijzing naar een uitspraak van het College van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343) overweegt de rechtbank onder meer dat voor de sturingskracht van het gebruiksnormensysteem essentieel is dat voor de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd en dat, om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren, het noodzakelijk is dat elke schakel in die keten zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet. Daarom moet bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een door de leverancier en de afnemer te ondertekenen VDM worden opgemaakt, waarmee de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht worden verantwoord. Volgens de rechtbank heeft de minister in verband daarmee terecht erop gewezen dat als er geen adequate verantwoording wordt afgelegd door bijvoorbeeld vrachten niet te bemonsteren, de meststromen niet transparant zijn, waardoor de controle op de gebruiksnormen wordt bemoeilijkt. De essentie van bemonstering in dit geval is dat de gehalten van belang zijn voor de compostering en monitoring van deze meststof bij de afnemer. (overwegingen 5.1 en 5.2)

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3 De onderneming is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat zij zelf verantwoordelijk is om binnen de gebruiksnormen te blijven. Door zich te wenden tot een geregistreerde intermediair is de onderneming ontslagen van deze verantwoordelijkheid, omdat verwacht mag worden dat de intermediair de champost overeenkomstig de regels vervoert naar de afnemer. Bovendien heeft de onderneming geen enkel zicht op de wijze waarop de vervoerder te werk gaat. De beslissing van de vervoerder om niet te bemonsteren is niet met haar afgestemd. Het bemonsteren vindt plaats bij het laden van de champost. De onderneming heeft daar geen bemoeienis mee.

Verder stelt de onderneming dat het milieu niet is geschaad door het niet-bemonsteren, omdat de afnemer alle vanuit de onderneming afgevoerde vrachten champost heeft bemonsterd. De overweging van de rechtbank gaat vooral over door een veehouder geleverde mest. In dat geval is het van belang hoeveel mineralen er met de mest worden afgevoerd. Voor een champignonkwekerij geldt dit niet, omdat de productie volledig los van de grond plaatsvindt en bij volledige afvoer de eerdere aanvoer met 100% wordt gecompenseerd. Wanneer, zoals in deze zaak, de afvoer plaatsvindt naar een composteerder die iedere vracht compost die zijn bedrijf verlaat, bemonstert, is dit voldoende transparant. Bij de afvoer van paardenmest naar een bedrijf dat substraat produceert voor de teelt van champignons hoeft dan ook niet te worden gewogen en bemonsterd. Volgens de onderneming geldt voor champost duidelijk een minder zwaar regime, wat de rechtbank heeft miskend.

4 De minister stelt zich onder verwijzing naar de memorie van toelichting op de “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” en rechtspraak van het College op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de hoofdregel van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw, dat bemonsterd moet worden, ook geldt voor het bedrijf dat dierlijke meststoffen afvoert.

Verder kan de minister de redenering van de onderneming dat het milieu niet geschaad is niet volgen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de essentie van bemonstering en analyse in dit geval is dat de gehalten van belang zijn voor monitoring bij zowel de onderneming als de afnemer, omdat beide een verantwoordingsplicht in kilogrammen fosfaat en stikstof hebben op grond van artikel 14 van de Meststoffenwet (Msw). Hoewel de minister betoogt dat de uitspraak van de rechtbank op goede gronden berust, moet de boete toch worden aangepast, omdat inmiddels het boetebeleid in het voordeel van de onderneming is aangepast. In verband hiermee moet het boetebedrag met 90% in plaats van 50% worden gematigd tot € 1.755,-, inclusief de matiging met 10%, omdat er meer dan 26 weken waren verstreken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boete. De minister verzoekt het College het boetedrag vast te stellen op € 1.755,-.

5 Gelet op het standpunt van de minister in hoger beroep dat de boete met toepassing van het gewijzigde beleid met 90% gematigd moet worden tot € 1.755,-, kan de uitspraak van de rechtbank niet in stand blijven. Het College zal hiervan uitgaande de hogerberoepsgronden van de onderneming beoordelen.

6 Het College is het eens met wat de rechtbank heeft overwogen in 4.2 van de uitspraak dat de onderneming op grond van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw ervoor verantwoordelijk is dat de bij haar afgevoerde champost wordt bemonsterd. Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” komt naar voren dat het voor de sturingskracht van het nieuwe systeem van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd. Om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren, is het noodzakelijk dat elke schakel in die keten via de normstelling zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet. Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen, moet bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een door de leverancier en de afnemer te ondertekenen VDM worden opgemaakt, waarmee de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht worden verantwoord. Dat de onderneming als leverancier op grond van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw ervoor moet zorgen dat de vervoerder de vrachten champost bemonstert, zodat via analyse van de monsters het stikstof- en het fosfaatgehalte van de afgevoerde champost kan worden vastgesteld, wordt verder bevestigd in de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Daarin staat onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” dat “elke producent van dierlijke meststoffen en elke intermediair op elk moment gedurende het jaar moet kunnen verantwoorden wat er met de overschotmest is gebeurd. Geproduceerde of aangevoerde meststoffen die niet zijn gebruikt of in opslag zijn genomen, moeten aantoonbaar aan een met name te noemen derde zijn afgevoerd.”

7 Het College volgt ook het oordeel van de rechtbank in overweging 5.2 van de uitspraak. De voorschriften in de Msw zien op het beperken van milieurisico’s door overbemesting met stikstof en fosfaat te voorkomen. Daarom zijn er gebruiksnormen vastgesteld en gelden er voor de controle op de naleving daarvan verschillende voorschriften, waaronder het bemonsteren van mest om de stikstof- en fosfaatgehaltes te kunnen vaststellen. Het door de onderneming overtreden voorschrift dient dus ter bescherming van het milieu. Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen en te kunnen controleren op de naleving van de gebruiksnormen is een transparante, tijdige en correcte administratie van elke vervoersbeweging van mest van groot belang. Gelet hierop gelden de voorschriften uit de Msw ook voor de door de onderneming afgevoerde vrachten champost en kan de onderneming niet worden gevolgd in haar betoog dat door het niet bemonsteren het milieu niet is geschaad.

8 Uit het voorgaande volgt dat de hogerberoepsgronden niet slagen. De minister heeft de onderneming terecht een boete opgelegd wegens overtreding van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw.

9 Gelet op het standpunt van de minister in hoger beroep dat de boete met toepassing van het gewijzigde boetebeleid met 90% gematigd moet worden tot € 1.755,-, kan de uitspraak van de rechtbank niet in stand blijven. In zoverre slaagt het hoger beroep en bedraagt de boete voor de overtreding € 1.755,-. Het College ziet geen aanleiding voor verdere matiging van de boete voor die overtreding.

10 Ambtshalve overweegt het College of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden. Uitgaande van het boetevoornemen op 7 augustus 2020, is de voor een zaak als deze geldende redelijke termijn van vier jaar, op het moment van deze uitspraak overschreden met meer dan twaalf maanden (maar minder dan achttien maanden). Bij een overschrijding tot twaalf maanden is het uitgangspunt dat de boete wordt gematigd met 10% tot een maximum van € 2.500,-. Bij verdere overschrijding handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd met 10%, omdat meer dan 26 weken is verstreken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boete, aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden met bijna zes maanden ziet het College aanleiding om de boete in dit geval met 5% verder te matigen tot € 1.667,25 (€ 1.755,- verminderd met € 87,75).

Gezien het door de minister in hoger beroep ingenomen standpunt dat de boete voor de overtreding met toepassing van het gewijzigde boetebeleid met 90% gematigd moet worden, slaagt het hoger beroep en zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, dit besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen en de boete vaststellen op € 1.667,25. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen.

Het College zal de minister veroordelen in de door de onderneming gemaakte proceskosten in hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1). Het College ziet geen aanleiding voor een veroordeling van de minister in de vergoeding van de proceskosten in bezwaar en beroep, omdat het boetebesluit wordt herroepen wegens na de beslissing op bezwaar vastgesteld nieuw beleid van de minister en niet wegens een aan de minister te wijten onrechtmatigheid.

Beslissing