ECLI:NL:CBB:2026:398

Procesverloop in hoger beroep

Waar gaat deze zaak over

Op 27 juli 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij de slachterij en een karkas met fecale bezoedeling geconstateerd. Deze constatering is opgenomen in het rapport van bevindingen van diezelfde datum (rapport van bevindingen 1).

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de staatssecretaris met het besluit van 15 oktober 2021 (boetebesluit 1) aan de slachterij een boete opgelegd van € 2.500,-, omdat een karkas zichtbaar was verontreinigd en deze zichtbare verontreiniging niet onmiddellijk werd verwijderd door bijsnijden of een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Volgens de staatssecretaris heeft de slachterij hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid van de Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder punt 7 en 10 van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening).

Op 12 augustus 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd bij de slachterij en een karkas met fecale bezoedeling geconstateerd. Deze constatering is opgenomen in het rapport van bevindingen van diezelfde datum (rapport van bevindingen 2).

Naar aanleiding van het rapport van bevindingen 2 heeft de staatssecretaris met het besluit van 22 oktober 2021 (boetebesluit 2) aan de slachterij een boete opgelegd van

€ 2.500,-, omdat een karkas zichtbaar was verontreinigd en deze zichtbare verontreiniging niet onmiddellijk werd verwijderd door bijsnijden of een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Volgens de staatssecretaris heeft de slachterij hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid van de Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder punt 7 en 10 van de Verordening.

Op 25 en 26 februari 2022 heeft de slachterij de staatssecretaris op grond van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in gebreke gesteld, omdat de beslissingen op bezwaar volgens de slachterij tegen de beide boetebesluiten niet binnen de daarvoor geldende termijn zijn genomen.

Met het besluit van 18 maart 2022 heeft de staatssecretaris de bezwaren van de slachterij tegen beide boetebesluiten ongegrond verklaard. Met het besluit van 1 april 2022 heeft de staatssecretaris het verzoek van de slachterij om toekenning van een dwangsom afgewezen. Het beroep bij de rechtbank was gericht tegen beide besluiten.

Met het besluit van 16 juni 2026 heeft de staatssecretaris een herziene beslissing op bezwaar genomen. De staatssecretaris heeft in dit besluit de beslissing op bezwaar ingetrokken en vervangen door de herziene beslissing op bezwaar. In de herziene beslissing op bezwaar heeft de staatssecretaris het bezwaar van de slachterij tegen boetebesluit 1 (boetezaaknummer 202102194) alsnog gegrond verklaard, boetebesluit 1 herroepen, het boetebesluit ingetrokken en de slachterij een proceskostenvergoeding van € 666,- toegekend. Boetebesluit 2 is met de herziene beslissing op bezwaar inhoudelijk niet gewijzigd.

Op grond van artikel 6:19 en artikel 6:24 van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op de herziene beslissing op bezwaar.

Uitspraak van de rechtbank

Beoordeling van het hoger beroep

Het College komt tot het oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de hogerberoepsgronden van de slachterij niet slagen. De slachterij heeft er wel terecht op gewezen dat de redelijke termijn is overschreden. Daarom zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen en de hoogte van de boete die is opgelegd met boetebesluit 2 matigen. Omdat boetebesluit 1 is herroepen maar ook hier de redelijke termijn is overschreden, zal het College de slachterij een schadevergoeding toekennen.

Het College betrekt de herziene beslissing op bezwaar met toepassing van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb in zijn beoordeling. Omdat boetebesluit 1 met de herziene beslissing op bezwaar is ingetrokken, heeft de slachterij geen belang meer bij de beoordeling van haar beroep tegen de herziene beslissing op bezwaar en de beslissing op bezwaar voor zover die ziet op boetebesluit 1. Het College zal daarom die beroepen niet-ontvankelijk verklaren.

Verwijzingen naar gronden ingebracht in de zienswijze, bezwaar en beroep

De slachterij verwijst naar alles wat zij eerder in de procedure heeft ingebracht en handhaaft dit in hoger beroep.

Omdat de slachterij niet onderbouwt in welk opzicht de uitspraak van de rechtbank niet ingaat op de door haar eerder aangevoerde gronden, is deze verwijzing onvoldoende om te spreken van een hogerberoepsgrond waarop het College moet ingaan (zie ook de uitspraak van het College van 17 maart 2026, ECLI:NL:CBB:2026:111, onder 4). Het College betrekt deze verwijzing dan ook niet bij de inhoudelijke behandeling van de gronden van de slachterij die hierna volgt.

Verder geldt dat het hoger beroep is gericht tegen een uitspraak van de rechtbank waarin zij een gemotiveerd oordeel over de beroepsgronden van de slachterij en het verweer van de staatssecretaris heeft gegeven. Voor zover in hoger beroep sprake is van herhaling van deze standpunten en het College zich in het oordeel van de rechtbank daarover kan vinden, volstaat het College met verwijzing naar die overwegingen en dat oordeel.

Cautie en bijstand door een raadsman

Volgens de slachterij is de cautie haar niet gegeven. De slachterij stelt zich op het standpunt dat zij al op het moment van de waarnemingen door de toezichthouder als verdachte werd aangemerkt en dat de toezichthouder de cautie had moeten geven toen hij het rapport van bevindingen aanzegde. Ook heeft de toezichthouder de slachterij ten onrechte niet gewezen op het recht op bijstand door een raadsman als bedoeld in het arrest van de Hoge Raad van 6 september 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1135). Als de rechtbank twijfelde of de cautie wel was gegeven, had de rechtbank de toezichthouder onder ede moete horen.

Zoals de rechtbank in 6.1 van haar uitspraak terecht heeft overwogen, moet op grond van artikel 5:10a van de Awb de cautie aan de betrokkene worden gegeven voor het verhoor met het oog op een aan hem op te leggen bestraffende sanctie. Het College stelt vast dat op 12 augustus 2021 voor het eerst een verhoor heeft plaatsgevonden van [naam 2] als directeur van de slachterij. Dat was het moment waarop de toezichthouder op grond van artikel 5:10a van de Awb gehouden was de cautie te geven, wat volgens het rapport van bevindingen ook is gebeurd. Het College heeft net als de rechtbank geen reden om hieraan te twijfelen. Het College volgt dan ook de rechtbank in haar oordeel dat de cautie tijdig is gegeven.

In het rapport van bevindingen is echter niet opgenomen dat [naam 2] als directeur van de slachterij voorafgaand aan het verhoor op 12 augustus 2021, waarvoor hem de cautie was gegeven, is gewezen op zijn recht op rechtsbijstand. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 17 maart 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:111, onder 8) gaat het College ervan uit dat dit dan ook niet is gebeurd. Dit had wel gemoeten. Het College verbindt hier echter geen gevolgen aan. Omdat [naam 2] tijdens dit verhoor geen inhoudelijke verklaring heeft afgelegd, zijn er ook geen bewijsmiddelen verkregen die aan het boetebesluit ten grondslag zijn gelegd. Hierdoor is er ook geen verklaring die uitgesloten zou kunnen worden van het bewijs, als zou blijken dat het proces als geheel met inachtneming van de omstandigheden van het geval niet behoorlijk is geweest (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 6 september 2024, ECLI:NL:HR:2024:1135). Deze hogerberoepsgrond slaagt niet.

Schending van artikel 5:51 van de Awb

Volgens de slachterij is verder de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb geschonden. Volgens dat artikellid moet binnen dertien weken na dagtekening van het rapport worden beslist over oplegging van een boete. Deze schending moet, aldus de slachterij, worden beoordeeld in samenhang met alle andere flagrante aantastingen van de normale procesorde.

Het rapport van bevindingen is gedagtekend op 12 augustus 2021. Het boetebesluit dateert van 22 oktober 2021. Dat betekent dat er ongeveer tien weken tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en het boetebesluit zijn gelegen. Hiermee is de staatssecretaris binnen de termijn van artikel 5:51 van de Awb gebleven, waardoor er geen schending van dit artikel heeft plaatsgevonden. Op de aantasting van de procesorde gaat het College later in deze uitspraak in. Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet.

Samenvatten van de zienswijze

De slachterij stelt zich daarnaast op het standpunt dat rechtsoverweging 6.2 van de uitspraak van de rechtbank niet in stand kan blijven. Volgens de slachterij heeft de rechtbank miskend dat het samenvatten van een zienswijze niet gelijk staat aan een inhoudelijke behandeling van een zienswijze. Van het indienen van een zienswijze wordt op deze manier ‘een farce’ gemaakt.

Het College onderschrijft het in 6.2 van de uitspraak van de rechtbank gegeven oordeel. De staatssecretaris heeft in het boetebesluit eerst een samenvatting van de door de slachterij ingediende zienswijze gegeven en deze zienswijze vervolgens inhoudelijk weerlegd. De slachterij onderbouwt haar stelling dat deze aanpak ‘een farce’ zou zijn bovendien niet. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Samenvoegen van procedures

Volgens de slachterij hadden de twee boetebesluiten in twee afzonderlijke procedures bij de rechtbank behandeld moeten worden. Er is namelijk ook twee keer een rapport van bevindingen, voornemen tot boeteoplegging, zienswijze, boetebesluit en bezwaarschrift

geweest. Volgens de slachterij maken de systematiek van de wet en de Awb duidelijk dat het niet aan de overheid is om tijdens procedures er een "soort van vergaarbak van te maken" omdat elke kwestie zijn eigen merites kent. Een combinatie van procedures zonder overleg met de rechtzoekende is daarom in strijd met de wet. De rechtbank gaat er ten onrechte vanuit dat samenvoegen alleen niet is toegestaan wanneer er een verbodsbepaling zou zijn.

Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank in rechtsoverweging 6.7 dat er geen rechtsregel is die zich verzet tegen het (praktisch) samenvoegen van twee primaire besluiten in één beslissing op bezwaar, temeer omdat de staatssecretaris elk bezwaarschrift tegen elk van de boetes heeft uitgesplitst en vervolgens alle gronden stuk voor stuk heeft besproken (zie ook de uitspraak van het College van 29 oktober 2024, ECLI:NL:CBB:2024:747, onder 7.4).

Niet onderbouwde stellingen

Volgens de slachterij miskent de rechtbank dat de toezichthouder steeds gebruikmaakt van voorgedrukte formats. Wanneer alle rapporten van bevindingen van de NVWA worden vergeleken is te zien dat ze op elkaar lijken. Alles wat ziet op het feitencomplex zoals data, tijdstippen en hoeveelheden moet worden ingevuld, maar al het andere is voorgedrukt. Daarom kan aan die passages geen enkele waarde worden toegedicht. Het is volgens de slachterij namelijk onmogelijk dat verschillende toezichthouders, die weken of maanden na gedane constateringen hun bevindingen opschrijven, dit doen in identieke bewoordingen

Daarnaast stelt de slachterij op verschillende plekken in haar hoger beroepschrift dat sprake is van ‘flagrante schendingen’. Dit doet de slachterij bijvoorbeeld in het kader van haar beroep op artikel 5:51 van de Awb.

Het College stelt vast dat al deze stellingen niet worden onderbouwd. Zo onderbouwt de slachterij niet welke ‘flagrante schendingen’ er zijn geweest en hoe zij hierdoor in haar procesbelang is geschaad. Over het rapport van bevindingen stelt de slachterij alleen dat er geen formats gebruikt moeten worden, maar geeft zij niet aan waarom hiervan geen gebruik zou mogen worden gemaakt. Omdat beide stellingen niet zijn onderbouwd en zonder toelichting niet valt in te zien waarom de staatssecretaris geen formats als hulpmiddel bij de verslaglegging zou mogen gebruiken, kunnen deze hogerberoepsgronden al niet slagen.

Ingebrekestelling

Volgens de slachterij heeft de rechtbank in rechtsoverweging 6.5 van haar uitspraak ten onrechte geoordeeld dat er geen sprake was van een duidelijke ingebrekestelling en zijn de ingebrekestellingen nog steeds van kracht. Hierdoor is de staatssecretaris dwangsommen inclusief rente verschuldigd.

Het College volgt de rechtbank in haar oordeel dat de staatssecretaris geen dwangsommen is verschuldigd. Anders dan de rechtbank baseert het College dit oordeel op de verdagingsberichten die de staatssecretaris op 8 februari 2022 (voor boetebesluit 2) en 17 februari 2022 (voor boetebesluit 1) heeft verstuurd en waarin aan de slachterij is medegedeeld dat de staatssecretaris de beslistermijn met zes weken heeft verlengd. Hierdoor waren de ingebrekestellingen op 25 februari 2022 (boetebesluit 1) en

26 februari 2022 (boetebesluit 2) prematuur. Deze hogerberoepsgrond slaagt niet.

Gevolg van de herroeping van boete 1

11 Omdat de staatssecretaris de slachterij met de herziene beslissing op bezwaar tegemoet is gekomen, heeft de slachterij geen belang meer bij een beoordeling van het beroep tegen dat besluit. Dat beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard. Niet is gebleken dat de slachterij nog een belang heeft bij de beoordeling van het besluit op bezwaar voor zover daarin boetebesluit 1 is vastgesteld. Daarom wordt ook dat beroep niet-ontvankelijk verklaard.

Overschrijding van de redelijke termijn

De slachterij doet tot slot een beroep op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens de slachterij vangt de redelijke termijn als bedoeld in dit artikel aan op het moment dat het rapport van bevindingen werd aangezegd. Het oordeel van de rechtbank dat de redelijke termijn op het moment van haar uitspraak nog niet was overschreden is daarom volgens de slachterij onjuist.

Op het beroep van de slachterij op overschrijding van de redelijke termijn is de rechtbank niet ingegaan, omdat deze termijn op het moment van de uitspraak van de rechtbank nog niet was overschreden.

In bestraffende zaken als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, begint de redelijke termijn op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt in beginsel op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

In boetezaak 202102153 (boetebesluit 2)

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 7 september 2021. Op het moment van de uitspraak in hoger beroep zijn er, naar boven afgerond, vier jaar en elf maanden verstreken sinds het voornemen tot boeteoplegging. Het College ziet aanleiding om de boete te matigen met 10% tot een bedrag van € 2.250,- De hogerberoepsgrond slaagt.

In boetezaak 202102194 (boetebesluit 1)

Omdat de staatssecretaris boetebesluit 1 met de herziene beslissing op bezwaar heeft ingetrokken, leest het College in het matigingsverzoek van de slachterij een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Ook in dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 7 september 2021. De termijn is geëindigd met de herziene beslissing op bezwaar van 16 juni 2026. Dat betekent dat er, naar boven afgerond, vier jaar en negen maanden zijn verstreken sinds het voornemen tot boeteoplegging.

Nu het boetebesluit is ingetrokken, kan matiging van het boetebedrag niet meer aan de orde zijn. In plaats daarvan bedraagt de vergoeding van immateriële schade € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond.

De termijnoverschrijding is in zijn geheel toe te rekenen aan de bestuurlijke fase. Dit betekent dat de staatssecretaris zal worden veroordeeld tot vergoeding van de schade. Het College stelt dit bedrag vast op €1.000,-. Deze hogerberoepsgrond slaagt.

Slotsom

De hogerberoepsgronden slagen inhoudelijk niet. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank voor zover die ziet op de hoogte van boetebesluit 2 vernietigen en dit bedrag matigen. Omdat boetebesluit 1 inmiddels is ingetrokken zal het College de slachterij vanwege overschrijding van de redelijke termijn een schadevergoeding toekennen. Verder wordt het beroep tegen het besluit van 18 maart 2022 voor zover het boetebesluit 1 betreft en het beroep tegen de herziene beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Omdat de staatssecretaris boetebesluit 1 pas in hoger beroep heeft herroepen moet de staatssecretaris zowel het door de slachterij betaalde griffierecht in beroep als in hoger beroep vergoeden. Voor de beroepsfase gaat het om een bedrag van € 365,-. Het griffierecht in hoger beroep bedroeg € 559,-.

Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door de slachterij gemaakte proceskosten in beroep en hoger beroep. Voor de beroepsfase stelt het College de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 934,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1). Voor de hogerberoepsfase stelt het College deze kosten op grond van het Bpb vast op € 1.401,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, waarde per punt € 934,-en wegingsfactor 1 en 1 punt voor verzoek om matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn met als wegingsfactor 0,5).

Beslissing