COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2026 op het hoger beroep van
[naam 1] , te [woonplaats] , (varkenshandel)
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
uitspraak
zaaknummer: 24/110
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 december 2023, kenmerk 22/2423, in het geding tussen
de varkenshandel
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen de minister)
(gemachtigde: mr. J.S. Geurtjens)
Procesverloop in hoger beroep
De varkenshandel heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 22 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:12441).
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De varkenshandel en de staatssecretaris hebben nadere reacties ingediend.
Het hoger beroep is gezamenlijk met (onder meer) zaak 24/105 op zitting behandeld op 3 juni 2026. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft aan de zitting deelgenomen.
Waar gaat deze zaak over?
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.
Op 27 oktober 2020 heeft een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij slachterij [naam 2] te [plaats] . De bevindingen zijn neergelegd in het rapport van bevindingen (rapport) van 2 november 2020. De toezichthoudend dierenarts beschrijft daarin dat hij zag dat een varken werd gelost dat ernstig moeizaam liep. Het varken belastte de rechtervoorpoot sterk verminderd, zo heeft de toezichthouder geconstateerd. De toezichthouder zag dat het varken dat net voorbij de losbrug was, zich op drie poten bleef voortbewegen, waarbij de ontstoken voorpoot helemaal op de grond lag. De toezichthouder zag dat het dier niet meer op kon staan. Het niet willen belasten van de voorpoot, is volgens de toezichthouder een teken van pijn. De toezichthouder zag dat de bovenpoot van de rechtervoorpoot sterk verdikt was, rood verkleurd en meerdere abcessen vertoonde. Aan de buitenzijde van de poot constateerde de toezichthouder een geopend abces dat een bruine purulente substantie vertoonde. Op basis hiervan constateerde de toezichthouder dat het ontstekingsproces al minimaal een dag voor het transport aanwezig was.
Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de staatssecretaris bij besluit van 6 augustus 2021 een boete van € 9.000,- (boetebesluit) opgelegd aan de varkenshandel. Volgens de staatsecretaris heeft de varkenshandel een dier vervoerd dat daarvoor niet geschikt was, omdat het niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen. Dat is een overtreding van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren gelezen in verbinding met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren alsmede met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, bijlage I, hoofdstuk III, paragrafen 1 en 2, onder a, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening). De opgelegde boete is hoger dan het standaardboetebedrag, omdat volgens de staatssecretaris sprake is van recidive.
Met het besluit van 22 april 2022 heeft de staatssecretaris de bezwaren van de varkenshandel tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit (bestreden besluit) was het beroep van de varkenshandel bij de rechtbank gericht.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft geoordeeld dat de varkenshandel de overtreding heeft begaan en daarvoor terecht is beboet. Voor zover voor het hoger beroep van belang, heeft de rechtbank in 5.2 overwogen dat de toezichthouder in het rapport duidelijk heeft beschreven wat hij heeft waargenomen en dat dit voldoende grondslag vormde voor de staatssecretaris om een boete op te leggen. De rechtbank heeft daarbij in 5.3 en 5.6 vastgesteld dat de bevoegdheid daartoe niet door tijdsverloop of termijnoverschrijding is vervallen. Ten aanzien van de hoogte van de boete heeft de rechtbank in 5.5 geoordeeld dat de staatssecretaris deze mocht verhogen vanwege recidive. Naar het oordeel van de rechtbank leidt dit niet tot een onevenredig hoge boete. De wetgever heeft er namelijk nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Verder slaagt het betoog van de varkenshandel dat de boete gematigd had moeten worden vanwege de termijnoverschrijdingen niet. In 5.6 heeft de rechtbank daartoe uiteengezet dat geen aanleiding bestond voor beleidsmatige matiging van de boete in het licht van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De toezichthouder heeft namelijk kort na het constateren de chauffeur van zijn bevindingen op de hoogte gesteld en hem ter zake een rapport van bevindingen aangezegd. Er mocht vanuit worden gegaan dat de chauffeur zijn werkgever zou inlichten over de bevindingen van de toezichthouder. Ook had de varkenshandel volgens de rechtbank met de beschrijvingen in het rapport van bevindingen en alle daarbij gevoegde stukken voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Het is de rechtbank daarom niet gebleken dat de varkenshandel door het tijdsverloop in zijn verdedigingsmogelijkheden is geschaad. De rechtbank heeft verder overwogen dat de verwijzing van de varkenshandel naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO ten aanzien van de termijnoverschrijding geen doel treft, omdat dat beleid niet ziet op overtredingen van de Wet dieren. Het beroep is (in 6) wel gegrond verklaard vanwege een overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank heeft daarom het besluit op bezwaar vernietigd, het boetebesluit herroepen voor zover deze besluiten zien op de hoogte van de boete en de boete vastgesteld op € 8.100,-.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Mocht de staatssecretaris een boete opleggen?
De varkenshandel heeft in hoger beroep geen gronden aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank dat hij de overtreding heeft begaan en de staatssecretaris bevoegd was een boete op te leggen. Hij heeft slechts verwezen naar wat hij in bezwaar en beroep heeft aangevoerd, maar dit op geen enkele wijze nader uitgewerkt. Volgens de rechtspraak van het College is deze enkele verwijzing onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op in dient te gaan (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:391) en 21 april 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:132)). Voor zover de varkenshandel betoogt dat de leverancier en de afnemer van de dieren hadden moeten worden beboet, overweegt het College als volgt.
Op grond van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening, rust op vervoerders, in dit geval de varkenshandel, de verplichting om de dieren te vervoeren in overeenstemming met de technische voorschriften genoemd in bijlage 1. In hoofdstuk III, paragraaf 1 en 2, onder a, van deze bijlage staat beschreven dat vervoerders geen zieke of gewonde dieren mogen vervoeren, wanneer zij zich niet pijnloos of zonder hulp kunnen voortbewegen. De varkenshandel moet er dus voor zorgen dat hij zieke of gewonde dieren in dat geval niet vervoert. Dat heeft hij niet gedaan. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de staatssecretaris daarom bevoegd was de boete op te leggen. Dat de houder van het betreffende varken of de afnemer de Transportverordening ook kan hebben overtreden, staat los van de vastgestelde overtreding van de varkenshandel als vervoerder. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Hoogte van de boete
De varkenshandel is van mening dat de boete op grond van het beleid van de staatssecretaris had moeten worden gematigd vanwege het tijdsverloop tussen het feitencomplex dan wel rapport van bevindingen en het boetebesluit. In plaats daarvan heeft de staatssecretaris de boete verhoogd vanwege recidive.
Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) kan de boete worden verhoogd wanneer de overtreder eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete. Dat is volgens de staatssecretaris hier het geval: op 24 juli 2020 is de varkenshandel beboet voor eenzelfde overtreding van de Transportverordening met een boete van € 7.500,-. De onderhavige boete (€ 1.500,-) is daarom met dit boetebedrag verhoogd. De rechtbank heeft in 5.5 gemotiveerd geoordeeld dat de recidiveregeling correct is toegepast en dat dit niet leidt tot een onevenredig hoge boete. Dit oordeel kan het College volgen. In hoger beroep heeft de varkenshandel geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven voor een ander oordeel. Het College onderschrijft daarom het oordeel van de rechtbank. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Voor zover de varkenshandel met haar betoog over het matigingsbeleid bij termijnoverschrijding (opnieuw) verwijst naar het Boetebeleid Meststoffen, faalt dat, omdat dat beleid niet ziet op overtredingen op grond van de Wet Dieren, zoals de rechtbank al heeft overwogen. De staatssecretaris hanteerde bij een overtreding als hier aan de orde, het beleid dat als de periode tussen de overtreding en het op de hoogte brengen van de overtreder van de controlebevindingen meer dan zeven maanden bedroeg (inmiddels volgens nieuw beleid: 24 weken), het boetebedrag werd gematigd. Uit 5.6 van de uitspraak van de rechtbank volgt dat dat die situatie hier niet speelt, omdat uit het rapport blijkt dat de toezichthouder de chauffeur op de hoogte heeft gesteld van zijn bevindingen en verwacht mocht worden dat hij zijn werkgever daarover zou inlichten. Het College onderschrijft daarom het oordeel van de rechtbank hierover. De varkenshandel heeft in hoger beroep ook niet onderbouwd waarom dat oordeel onjuist is.
Tijdens het hoger beroep heeft de staatssecretaris aangegeven dat hij inmiddels een nieuwe werkinstructie voor matiging van boetes hanteert, de Werkinstructie matiging langdurige processen (BJZ-TBM-036, versie 8, ingangsdatum 8 oktober 2025). Het College heeft eerder geoordeeld dat de nieuwe werkinstructie tegenwettelijk begunstigend beleid is waardoor het College alleen toetst of de staatssecretaris de werkinstructie juist heeft toegepast (zie de uitspraak van het College van 3 februari 2026, ECLI:NL:CBB:2026:40, in 7.6.6 en 7.6.7). Voor zover in deze zaak van belang, houdt de nieuwe werkinstructie in dat als de periode tussen (de dagtekening van) het rapport van bevindingen en de boetebeschikking meer dan 37 weken bedraagt, de staatssecretaris de boete, inclusief het recidivedeel, met 10% matigt. Omdat in deze zaak het rapport op 2 november 2020 is ondertekend en het boetebesluit is genomen op 6 augustus 2021, ligt hier een periode van 39,57 weken tussen en is de termijn van 37 weken overschreden. Met de staatssecretaris stelt het College vast dat de boete daarom in dit geval met 10% moet worden gematigd. De hogerberoepsgrond slaagt in zoverre. Het totale boetebedrag was € 9.000,-. Het College matigt de boete met € 900,- waardoor het bedrag van de boete op € 8.100,- uitkomt.
Redelijke termijn
In een bestraffende zaak, zoals hier aan de orde, geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar.
Volgens de varkenshandel is de rechtbank in 6.2 van haar uitspraak van een onjuist moment van aanvang van de redelijke termijn uitgegaan. Het College volgt hem daarin niet. Anders dan de varkenshandel betoogt, begint de redelijke termijn niet op de datum van het verhoor van de chauffeur of de aanzegging van het rapport aan de chauffeur van de varkenshandel. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggent. In de regel vangt de redelijke termijn daarom aan bij het voornemen tot boeteoplegging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 15 november 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:763)). Dat is ook hier de concrete handeling waaraan de varkenshandel in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat de staatssecretaris hem een boete zou opleggen. Het verhoor van de chauffeur van de varkenshandel of het aanzeggen van het rapport is geen concrete handeling in die zin. De rechtbank heeft dus met juistheid het boetevoornemen van 30 april 2021 als start van de redelijke termijn genomen en de overschrijding goed berekend.
In hoger beroep is sprake van een verdere overschrijding van de redelijke termijn. Op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met meer dan 12 maanden en minder dan 18 maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Bij een overschrijding van meer dan 12 maanden handelt het College naar bevind van zaken. Uitgaande van het boetedrag van € 8.100,- (zie 5.4) ziet het College in dit geval aanleiding de boete (verder) te matigen met (in totaal) 15% (€ 1.215,-) tot een bedrag van € 6.885,-.
Omdat de varkenshandel een verzoek in het kader van artikel 6 EVRM heeft ingediend, bestaat aanspraak op vergoeding van de proceskosten in verband met dit verzoek. Voor zover de varkenshandel betoogt dat de rechtbank de proceskosten te laag heeft vastgesteld door een wegingsfactor 0,5 toe te passen, overweegt het College dat deze wegingsfactor past bij het gewicht van de zaak (vgl. de uitspraak van het College van 16 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:32). De rechtbank heeft de kosten voor het verzoek dus niet te laag vastgesteld. Het College ziet voor het verzoek in hoger beroep geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, zoals hierna wordt besproken in 7.3.
Slotsom
De aangevallen uitspraak moet in verband met de matiging vanwege de nieuwe werkinstructie en de hiervoor bedoelde overschrijding van de redelijke termijn worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Omdat de rechtbank het beroep al gegrond heeft verklaard, het bestreden besluit heeft vernietigd en het boetebesluit heeft herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft, hoeft het College dat niet te doen. Uitgaande van een boetebedrag van € 8.100,- en een matiging van 15% (€ 1.215,-) zal de hoogte van de boete worden vastgesteld op € 6.885,-. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak worden bevestigd.
Omdat de boete lager wordt vastgesteld vanwege het nieuwe matigingsbeleid van de staatssecretaris, moet de staatssecretaris de proceskosten in beroep en hoger beroep aan de varkenshandel vergoeden. Deze proceskosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1). Het College ziet geen aanleiding voor een veroordeling van de staatssecretaris in de bezwaarkosten, omdat het boetebesluit wordt herroepen wegens de na het boetebesluit vastgestelde werkinstructie en niet wegens een aan de staatssecretaris te wijten onrechtmatigheid.
De varkenshandel heeft met één schriftelijk verzoek voor meerdere zaken die op dezelfde zitting zijn behandeld, verzocht om schadevergoeding dan wel matiging van de aan hem opgelegde boetes vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Omdat de werkzaamheden in de zaken van de varkenshandel in zoverre identiek waren, ziet het College gelet op artikel 3 van het Bpb aanleiding om slechts eenmaal proceskosten voor het verzoek toe te kennen. In zaak 24/105 zijn voor het doen van dat verzoek al proceskosten toegekend, zodat in deze zaak geen aanleiding voor een nadere vergoeding bestaat.
De staatssecretaris moet op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb het griffierecht dat de varkenshandel in hoger beroep heeft betaald, vergoeden.
Beslissing
Het College:
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van de varkenshandel, tot een bedrag van € 1.868,-;
- draagt de staatssecretaris op het door de varkenshandel in hoger beroep betaalde griffierecht van € 559,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, mr. C.T. Aalbers en mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van N.J. Vlug, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2026.
w.g. M.M. Smorenburg w.g. N.J. Vlug
Bijlage
Verordening (EG) nr. 1/2005
Artikel 2, onder x
„vervoerder": een natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor eigen rekening of voor rekening van een derde dieren vervoert.
Artikel 6, derde lid
De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
Bijlage I, Hoofdstuk I
1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
( a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
[…]
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.5
1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor
die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
[…]