COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2026 op het hoger beroep van
[naam 1] , te [woonplaats] , (varkenshandel)
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
uitspraak
zaaknummer: 24/105
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 december 2023, kenmerk 22/3664, in het geding tussen
de varkenshandel
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen de minister)
(gemachtigde: mr. J.S. Geurtjens)
Procesverloop in hoger beroep
De varkenshandel heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:12459).
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De varkenshandel en de staatssecretaris hebben nadere reacties ingediend.
De zitting was op 3 juni 2026. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft aan de zitting deelgenomen.
Waar gaat deze zaak over
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.
Op 16 februari 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij Exportslachterij [naam 2] te [plaats] . De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in het rapport van bevindingen (rapport) van 24 februari 2021. De toezichthouder beschrijft daarin dat hij zag dat de chauffeur tijdens het lossen bij het slachthuis de varkens op de achterband sloeg met een rammelaar. Daarbij hoorde hij de varkens luid schreeuwen op de vrachtwagen, wat volgens de toezichthouder een uiting was van pijn of stress.
Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de staatssecretaris de varkenshandel met het besluit van 4 februari 2022 een boete van € 1.500,- opgelegd (boetebesluit). Het slaan van dieren is een overtreding van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 6, derde lid, bijlage I, hoofdstuk III, paragraaf 1.8, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening).
Met het besluit van 7 juli 2022 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de varkenshandel tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit (bestreden besluit) was het beroep van de varkenshandel bij de rechtbank gericht.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft geoordeeld dat de varkenshandel de overtreding heeft begaan en daarvoor terecht is beboet. Voor zover relevant voor dit hoger beroep heeft de rechtbank in 4.3 geoordeeld dat er geen reden is om aan de bevindingen van de toezichthouder in het rapport te twijfelen. De enkele niet onderbouwde betwisting van de varkenshandel is onvoldoende voor twijfel aan de juistheid daarvan. In 4.5.1 en 4.5.2 heeft de rechtbank het standpunt van de varkenshandel verworpen dat de overtreding hem niet zou zijn toe te rekenen. De rechtbank heeft overwogen dat de varkenshandel als vervoerder zelf normadressaat is van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening. De varkenshandel kan als functioneel dader worden aangemerkt op basis van de zogenoemde Drijfmest-criteria. Verder heeft de rechtbank in 5 vastgesteld dat bij het nemen van het boetebesluit de termijn van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is overschreden. Dat leidt volgens de rechtbank echter niet tot het vervallen van de bevoegdheid een boete op te leggen. Ook ziet de rechtbank hierin geen aanleiding om de boete te matigen. Uit het dossier blijkt volgens de rechtbank dat de toezichthouder kort na het constateren de chauffeur van zijn bevindingen op de hoogte heeft gesteld en hem ter zake een rapport heeft aangezegd. Verwacht mocht worden dat de chauffeur zijn werkgever zou inlichten over de bevindingen van de toezichthouder. Ook had de varkenshandel volgens de rechtbank met de beschrijvingen in het rapport en alle daarbij gevoegde stukken voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Het is de rechtbank daarom niet gebleken dat de varkenshandel door het tijdsverloop in zijn verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Het beroep van de varkenshandel is (in 6) wel gegrond verklaard vanwege overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank heeft daarom het besluit op bezwaar vernietigd en het boetebesluit herroepen voor zover deze besluiten zien op de hoogte van de boete, en de boete vastgesteld op € 1.425,-.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Mocht de staatssecretaris een boete opleggen?
De varkenshandel betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de varkenshandel het rapport niet gemotiveerd heeft bestreden. Ook stelt de varkenshandel in het kader van de toets van de rechtbank aan de Drijfmest-criteria, dat de rechtbank ten onrechte niet heeft beoordeeld of het slaan met de rammelaar tot de normale bedrijfsvoering van de varkenshandel behoort. Daardoor ontbreekt de verwijtbaarheid en is de varkenshandel ten onrechte beboet. Tot slot stelt de varkenshandel opnieuw dat hij vanwege het tijdsverloop tussen de constateringen door de toezichthouder en het uitbrengen van het voornemen tot boeteoplegging is geschaad in zijn verdedigingsrechten. Naar het oordeel van het College treffen geen van deze gronden doel. Dit licht het College hieronder toe.
Volgens de rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van 2 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:417, onder 5.1), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Wanneer de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, en ook de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder van wie niet is gebleken dat hij een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat hij heeft waargenomen.
Net als de rechtbank ziet het College geen reden om aan de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. De varkenshandel heeft die bevindingen in beroep en in hoger beroep niet gemotiveerd bestreden, maar er alleen een ontkenning tegenover gesteld. Deze blote ontkenning is geen betwisting die, wat aard en inhoud betreft, grond geeft voor enige twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder. Het College onderschrijft daarom het oordeel van de rechtbank in 4.3.
De rechtbank heeft in 4.5.2 overwogen dat het vervoeren, inclusief het lossen van de dieren, tot de normale bedrijfsvoering van de varkenshandel behoort. De verboden gedraging is binnen dat kader verricht en daarmee binnen de sfeer van de varkenshandel, zoals de rechtbank verder uiteen heeft gezet. Wat de varkenshandel heeft aangevoerd, maakt dat niet anders en biedt geen grond voor het oordeel dat de gedraging hem niet is toe te rekenen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
De rechtbank heeft geoordeeld (in 5) dat niet is gebleken dat de varkenshandel door het tijdsverloop tussen de constateringen en de boeteoplegging is geschaad in zijn verdedigingsmogelijkheden. Dit oordeel heeft de rechtbank gemotiveerd en die motivering kan het College volgen. In hoger beroep heeft de varkenshandel hierover opnieuw geklaagd, maar geen enkele onderbouwing gegeven waarom dit oordeel van de rechtbank onjuist zou zijn. De hogerberoepsgrond slaagt daarom niet.
Hoogte van de boete
De varkenshandel heeft in hoger beroep niet onderbouwd waarom het oordeel van de rechtbank in 5, dat er geen aanleiding is de boete te matigen, onjuist is.
Tijdens het hoger beroep heeft de staatssecretaris aangegeven dat hij inmiddels een nieuwe werkinstructie voor matiging van boetes hanteert, de Werkinstructie matiging langdurige processen (BJZ-TBM-036, versie 8, ingangsdatum 8 oktober 2025). Zoals het College in zijn uitspraak van 3 februari 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:40) heeft geoordeeld, moet dit als tegenwettelijk begunstigend beleid worden aangemerkt. Voor zover in deze zaak van belang houdt de nieuwe werkinstructie in dat als de periode tussen (de dagtekening van) het rapport van bevindingen en de boetebeschikking meer dan 37 weken bedraagt, de staatssecretaris de boete met 10% matigt. Omdat in deze zaak het rapport op 24 februari 2021 is ondertekend en het boetebesluit is genomen op 4 februari 2022 ligt hier een periode van 49,29 weken tussen en is de termijn van 37 weken overschreden. Volgens de staatssecretaris bestaat er daarom aanleiding om de boete met 10% te matigen. Uitgaande van het totale boetebedrag van € 1.500,-, matigt het College dus de boete met € 150,- waardoor het bedrag van de boete op € 1.350,- uitkomt.
Redelijke termijn
In een bestraffende zaak, zoals hier aan de orde, geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar.
Anders dan de varkenshandel betoogt, begint de redelijke termijn niet met het verhoor van de chauffeur van de varkenshandel. Het standpunt dat de rechtbank dat zou hebben miskend, volgt het College dan ook niet. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. In de regel vangt de redelijke termijn daarom aan bij het voornemen tot boeteoplegging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 15 november 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:763)). Dat is ook hier de concrete handeling waaraan de varkenshandel in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat de staatssecretaris hem een boete zou opleggen. Het verhoor van de chauffeur van de varkenshandel op 16 februari 2021 is geen concrete handeling in die zin.
Het voornemen tot boeteoplegging dateert van 23 november 2021. Op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met meer dan 6 maanden en minder dan 12 maanden overschreden. De boete wordt dan verminderd met 10%, met een maximum van € 2.500,-. Uitgaande van het boetedrag van € 1.350,- (zie 5.2) zal het College de boete matigen met 10% tot een bedrag van € 1.215,-.
Omdat de varkenshandel een verzoek in het kader van artikel 6 EVRM heeft ingediend, bestaat aanspraak op vergoeding van de proceskosten in verband met dit verzoek. Voor zover de varkenshandel betoogt dat de rechtbank de proceskosten voor het verzoek in beroep te laag heeft vastgesteld door een wegingsfactor 0,5 toe te passen, overweegt het College dat deze wegingsfactor past bij het gewicht van de zaak (vgl. de uitspraak van het College van 16 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:32). De rechtbank heeft de kosten voor het verzoek dus niet te laag vastgesteld. Het College zal voor het verzoek in hoger beroep, zie hierna 7.3, ook wegingsfactor 0,5 toepassen.
Slotsom
De hogerberoepsgronden slagen niet. De uitspraak van de rechtbank zal in verband met de matiging van de boete vanwege de nieuwe werkinstructie en de hiervoor bedoelde overschrijding van de redelijke termijn wel worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Omdat de rechtbank het beroep al gegrond heeft verklaard, het bestreden besluit heeft vernietigd en het boetebesluit al heeft herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft, hoeft het College dat niet te doen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 1.215,-. Voor het overige zal de uitspraak worden bevestigd.
Omdat de boete lager wordt vastgesteld vanwege het nieuwe matigingsbeleid van de staatssecretaris, moet de staatssecretaris de proceskosten in beroep en hoger beroep aan de varkenshandel vergoeden. Deze proceskosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1). Het College ziet geen aanleiding voor een veroordeling van de staatssecretaris in de bezwaarkosten, omdat het boetebesluit wordt herroepen wegens de na het boetebesluit vastgestelde werkinstructie en niet wegens een aan de staatssecretaris te wijten onrechtmatigheid.
Voor de kosten in verband met het in hoger beroep gedane verzoek vanwege de (verdere) overschrijding van de redelijke termijn, stelt het College de kosten vast op € 467,- (1 punt voor het indienen van het schriftelijk verzoek, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 0,5).
Dat betekent dat een totaalbedrag van € 2.335,- voor vergoeding in aanmerking komt.
De staatssecretaris moet op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb ook het griffierecht dat de varkenshandel in hoger beroep heeft betaald, vergoeden.
Beslissing
Het College:
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van de varkenshandel tot een bedrag van € 2.335,-;
- draagt de staatssecretaris op het door de varkenshandel in hoger beroep betaalde griffierecht van € 559,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, mr. C.T. Aalbers en mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van N.J. Vlug, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2026.
w.g. M.M. Smorenburg w.g. N.J. Vlug
Bijlage
Verordening (EG) nr. 1/2005
Artikel 2, onder x
„vervoerder": een natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor eigen rekening of voor rekening van een derde dieren vervoert.
Artikel 6, derde lid
De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
Bijlage I, Hoofdstuk III, punt 1.8, onder a
Het is verboden:
a) de dieren te slaan of te schoppen;