COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2026 op het hoger beroep van
[naam 1] , te [woonplaats] , (varkenshandel)
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
uitspraak
zaaknummer: 24/106
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 december 2023, kenmerk 22/3434, in het geding tussen
de varkenshandel
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen de minister)
(gemachtigde: mr. J.S. Geurtjens)
Procesverloop in hoger beroep
De varkenshandel heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 22 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2024:12456).
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De varkenshandel en de staatssecretaris hebben nadere reacties ingediend.
Het hoger beroep is gezamenlijk met, onder meer, zaak 24/105 op zitting behandeld op 3 juni 2026. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft aan de zitting deelgenomen.
Waar gaat deze zaak over
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.
Op 21 mei 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij [naam 2] te [plaats] . De bevindingen zijn neergelegd in het rapport van bevindingen (rapport) van 24 mei 2021. De toezichthouder beschrijft daarin dat hij zag dat een varken werd gelost met een ernstig open wond aan de onderkant van een navelbreuk. Hij zag dat aan de onderkant van de breuk zich een wond bevond met een oppervlak van ongeveer 100 vierkante centimeter, waar geen huid was en dat een deel van de wond necrotisch materiaal bevatte. Na de slacht van het varken zag ook de toezichthoudend dierenarts in de slachthal een grote navelbreuk die een ernstige open wond vertoonde met meerdere necrotische plekken en granulatievlekken. Na het openen van het karkas concludeerde de toezichthouder dat de geconstateerde afwijkingen een gegeneraliseerd proces vertoonden dat al met minimaal één dag vóór het transport aanwezig was.
Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de staatssecretaris met het besluit van 18 februari 2022 een boete van € 9.000,- (boetebesluit) aan de varkenshandel opgelegd. Het vervoeren van een dier dat niet geschikt was voor vervoer, omdat het een ernstige open wond vertoonde, is een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren gelezen in verbinding met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en met artikel 3, onder b en artikel 6, derde lid, bijlage I, hoofdstuk III, paragraaf 1 en 2, onder b, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening). De opgelegde boete is hoger dan het standaardboetebedrag, omdat volgens de staatssecretaris sprake is van recidive.
Met het besluit van 20 juni 2022 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de varkenshandel tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit (bestreden besluit) was het beroep van de varkenshandel bij de rechtbank gericht.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft geoordeeld dat de varkenshandel de overtreding heeft begaan en daarvoor terecht is beboet. Voor zover voor het hoger beroep van belang, heeft de rechtbank in 6.2 overwogen dat geen aanleiding bestaat om aan de juistheid van de bevindingen en de conclusies van de toezichthouders te twijfelen. Aan de hand van de aandoeningen die bij het varken na het overlijden zijn geconstateerd, hebben zij op basis van hun expertise als dierenarts geconcludeerd dat de aandoeningen minimaal één dag vóór het transport aanwezig moeten zijn geweest. Daarmee was naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd gemotiveerd dat de aandoening van het varken voor aanvang van het transport aanwezig was. De varkenshandel heeft de bevindingen niet gemotiveerd weerlegd, waarmee naar het oordeel van de rechtbank is vast komen te staan dat de varkenshandel de hem verweten overtreding heeft begaan. Dat in het verweerschrift een onjuist rapport van bevindingen wordt genoemd leidt niet tot een andere conclusie, omdat uit het rapport, het boetebesluit en het bestreden besluit duidelijk blijkt dat de besluitvorming op de juiste feiten en omstandigheden berust. Wat de hoogte van de boete betreft, heeft de rechtbank in 6.5 overwogen dat de staatssecretaris de boete vanwege recidive mocht verhogen. Volgens de rechtbank leidt dit niet tot een onevenredig hoge boete. De wetgever heeft er namelijk nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is namelijk ook het voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Verder slaagt het betoog van de varkenshandel dat de boete gematigd had moeten worden vanwege termijnoverschrijdingen niet. In 6.6 heeft de rechtbank daartoe uiteengezet dat geen aanleiding bestond voor beleidsmatige matiging van de boete in het licht van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De toezichthouder heeft namelijk kort na het constateren de chauffeur van zijn bevindingen op de hoogte gesteld en hem ter zake een rapport van bevindingen aangezegd. Er mocht vanuit worden gegaan dat de chauffeur zijn werkgever zou inlichten over de bevindingen van de toezichthouder. Ook had de varkenshandel volgens de rechtbank met de beschrijvingen in het rapport van bevindingen en alle daarbij gevoegde stukken voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Het is de rechtbank daarom ook niet gebleken dat de varkenshandel door het tijdsverloop in zijn verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Het beroep is (in 7) wel gegrond verklaard vanwege een overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank heeft daarom het besluit op bezwaar vernietigd, het boetebesluit herroepen, voor zover deze besluiten zagen op de hoogte van de boete, en de boete vastgesteld op € 8.550,-.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Mocht de staatssecretaris een boete opleggen?
Het College stelt vast dat de varkenshandel in hoger beroep niet (meer) betwist dat een varken is vervoerd dat niet geschikt was voor vervoer. De varkenshandel stelt zich wel op het standpunt dat hij niet had kunnen weten dat het dier niet geschikt was voor het transport. Volgens de varkenshandel heeft de rechtbank haar oordeel gebaseerd op bevindingen na de opening van het karkas, waarvan de varkenshandel dus niet kon weten bij aanvang van het transport. Ook meent de varkenshandel dat niet hij, maar de varkensmesterij had moeten worden beboet. Deze standpunten volgt het College niet. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de staatssecretaris terecht een overtreding van de varkenshandel heeft vastgesteld en dus bevoegd was de varkenshandel een boete op te leggen. Daartoe overweegt het College als volgt.
Op grond van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening, rust op vervoerders, in dit geval de varkenshandel, de verplichting om de dieren te vervoeren in overeenstemming met de technische voorschriften genoemd in bijlage 1 bij de Transportverordening. Uit hoofdstuk III, paragraaf 1 en 2, onder b, van deze bijlage volgt dat vervoerders geen zieke of gewonde dieren mogen vervoeren, met name niet in het geval zij ernstige open wonden vertonen. De varkenshandel heeft dat wel gedaan. Anders dan de varkenshandel meent, heeft de rechtbank haar oordeel niet gebaseerd op omstandigheden waarvan de varkenshandel voor aanvang van het transport niet op de hoogte kon zijn. De rechtbank heeft enkel naar de bevindingen na de opening van het karkas verwezen, omdat die onderbouwen dat de wond al vóór het transport aanwezig was en omdat dit de ernst van de wond en het oordeel van de toezichthoudend dierenarts daarover bevestigde. Dat de chauffeur de wond bij aanvang van het transport had kunnen (en moeten) zien, blijkt uit de beschrijvingen van de toezichthouder van het uiterlijk van de wond bij het lossen: het betrof namelijk een wond van 100 vierkante cm. Het College volgt de varkenshandel daarom niet in zijn verweer dat hem geen verwijt treft. Dat de houder van het betreffende varken de Transportverordening ook kan hebben overtreden, staat los van de vastgestelde overtreding van de varkenshandel als vervoerder. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Voor zover de varkenshandel betoogt dat de staatssecretaris zich bij zijn besluitvorming, in strijd met de vereiste zorgvuldigheid, heeft gebaseerd op bevindingen uit een andere zaak (over een koe) en zodoende ook de hoorplicht heeft geschonden, volgt het College dat niet. Zoals door de rechtbank in gelijke zin (in 6.2) is overwogen, blijkt uit het boetebesluit en het bestreden besluit dat deze berusten op de bevindingen uit het in 1.1 van de uitspraak van de rechtbank genoemde rapport van 24 mei 2021. Uit het verslag van de telefonische hoorzitting volgt evenzeer dat over de bevindingen uit dat rapport is gesproken. De hogerberoepsgrond slaagt dus niet.
Met de rechtbank is het College dus van oordeel dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat de varkenshandel de overtreding heeft begaan en dat de staatssecretaris bevoegd was de boete op te leggen.
De hoogte van de boete
De varkenshandel is van mening dat de boete op grond van het beleid van de staatssecretaris had moeten worden gematigd vanwege het tijdsverloop tussen het feitencomplex en het boetebesluit. In plaats daarvan heeft de staatssecretaris de boete ten onrechte verhoogd vanwege recidive.
Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) kan de boete worden verhoogd wanneer de overtreder eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en nog geen vijf jaar zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete. Dat is volgens de staatssecretaris hier het geval: op 24 juli 2020 is de varkenshandel beboet voor eenzelfde overtreding van de Transportverordening met een boete van € 7.500,-. De onderhavige boete (€ 1.500,-) is daarom met dit boetebedrag verhoogd. De rechtbank heeft in 6.5 van de uitspraak gemotiveerd geoordeeld dat de recidiveregeling correct is toegepast en dat dit niet leidt tot een onevenredig hoge boete. Dit oordeel kan het College volgen. In hoger beroep heeft de varkenshandel geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven voor een ander oordeel. Het College onderschrijft daarom het oordeel van de rechtbank. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
De staatssecretaris hanteerde op het moment van de uitspraak van de rechtbank het beleid dat als de periode tussen de overtreding en het op de hoogte brengen van de overtreder van de controlebevindingen meer dan zeven maanden bedroeg, het boetebedrag werd gematigd. Uit 6.6 van de uitspraak van de rechtbank volgt dat die overschrijding van zeven maanden zich hier niet voordoet, alleen al omdat uit het rapport blijkt dat de toezichthouder de chauffeur op de hoogte heeft gesteld van zijn bevindingen en verwacht mocht worden dat hij zijn werkgever daarover zou inlichten. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank hierover. De varkenshandel heeft in hoger beroep ook niet onderbouwd waarom dat onjuist is.
Tijdens het hoger beroep heeft de staatssecretaris aangegeven dat hij inmiddels een nieuwe werkinstructie voor matiging van boetes hanteert, de Werkinstructie matiging langdurige processen (BJZ-TBM-036, versie 8, ingangsdatum 8 oktober 2025). Op grond van dit nieuwe beleid bestaat er volgens de staatssecretaris ook geen aanleiding de boete te matigen. In dit nieuwe beleid is, kort gezegd, de eerder gehanteerde termijn van zeven maanden verkort naar 24 weken, maar in dit geval geldt nog steeds dat de chauffeur meteen op 21 mei 2021 op de hoogte is gesteld van de bevindingen door de toezichthouder en een rapport van bevindingen is aangezegd. Het nieuwe beleid voorziet ook in matiging in de situatie dat de termijn tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en het nemen van het boetebesluit meer dan 37 weken is. Weliswaar is die termijn in deze zaak langer (namelijk 38,57 weken), maar dat is volgens de staatssecretaris het gevolg van het toewijzen van een uitstel van drie weken aan de varkenshandel voor het indienen van de zienswijze. Als dit uitstel niet was gevraagd en gehonoreerd, zou de termijn van 37 weken niet overschreden zijn. De varkenshandel meent dat dit uitstel niet ter zake doet.
Het College heeft eerder geoordeeld dat de nieuwe werkinstructie tegenwettelijk begunstigend beleid is, waardoor het College alleen toetst of de staatssecretaris de werkinstructie juist heeft toegepast (zie de uitspraak van het College van 3 februari 2026, ECLI:NL:CBB:2026:40, onder 7.6.6 en 7.6.7). Dat is het geval. Het College heeft vastgesteld dat de gemachtigde van de varkenshandel inderdaad uitstel van 3 weken heeft gevraagd voor het indienen van de zienswijze. Dit uitstel is verleend. In de werkinstructie onder punt 2 van paragraaf 3.2.2 Aanpak staat dat het verlenen van uitstel voor het indienen van een zienswijze buiten de termijn van 37 weken valt en daarom van die termijn moet worden afgetrokken. Het College concludeert dat de termijn van 37 weken niet is overschreden en dat er op grond van de nieuwe werkinstructie geen aanleiding is voor matiging van de boete. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Redelijke termijn
In een bestraffende zaak zoals hier aan de orde, geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar.
Volgens de varkenshandel heeft de rechtbank de boete vanwege een onjuiste berekening van de termijn onvoldoende gematigd. Het College volgt hem daarin niet. Anders dan de varkenshandel betoogt, begint de redelijke termijn niet op de datum van het rapport. De termijn vangt aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. In de regel vangt de redelijke termijn daarom aan bij het voornemen tot boeteoplegging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 15 november 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:763)). Dat is ook hier de concrete handeling waaraan de varkenshandel in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat de staatssecretaris hem een boete zou opleggen. Het rapport is dat op zichzelf niet. Het College ziet in dit geval geen aanleiding voor het hanteren van een eerder aanvangsmoment. De rechtbank heeft dus met juistheid het boetevoornemen van 2 september 2021 als start van de redelijke termijn genomen en de overschrijding in beroep met bijbehorende matiging goed berekend.
In hoger beroep is sprake van een verdere overschrijding van de redelijke termijn. Op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met afgerond 12 maanden overschreden. De boete wordt bij een overschrijding tot 12 maanden verminderd met 5% per half jaar met een maximum van € 2.500,-. Uitgaande van het boetedrag van € 9.000,- zal het College de boete daarom (verder) matigen met in totaal 10% (€ 900,-) tot een bedrag van € 8.100,-.
Omdat de varkenshandel een verzoek in het kader van artikel 6 EVRM heeft ingediend, bestaat aanspraak op vergoeding van de proceskosten in verband met dit verzoek. Voor zover de varkenshandel betoogt dat de rechtbank de proceskosten voor het verzoek in beroep te laag heeft vastgesteld door een wegingsfactor 0,5 toe te passen, overweegt het College dat deze wegingsfactor past bij het gewicht van de zaak (vgl. de uitspraak van het College van 16 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:32). De rechtbank heeft de kosten voor het verzoek dus niet te laag vastgesteld. Het College ziet voor het verzoek in hoger beroep geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, zoals hierna wordt besproken in 7.2.
Slotsom
De hogerberoepsgronden slagen niet, maar de uitspraak van de rechtbank moet in verband met de overschrijding van de redelijke termijn worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Omdat de rechtbank het beroep al gegrond heeft verklaard, het bestreden besluit heeft vernietigd en het boetebesluit al heeft herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft, hoeft het College dat niet te doen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 8.100,-. Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd.
De varkenshandel heeft met één schriftelijk verzoek voor meerdere zaken die op dezelfde zitting zijn behandeld, verzocht om schadevergoeding dan wel matiging van de aan hem opgelegde boetes vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Omdat de werkzaamheden in de zaken van de varkenshandel in zoverre identiek waren, ziet het College gelet op artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht aanleiding om slechts eenmaal proceskosten voor het verzoek toe te kennen. In zaak 24/105 zijn voor het doen van dat verzoek al proceskosten toegekend, zodat in deze zaak geen aanleiding voor een nadere vergoeding bestaat.
Omdat de verdere overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep, zal de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb aan de varkenshandel terugbetalen.
Beslissing
Het College:
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
- bepaalt dat de griffier van het College het door de varkenshandel in hoger beroep betaalde griffierecht van € 559,- aan hem terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, mr. C.T. Aalbers en mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van N.J. Vlug, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2026.
w.g. M.M. Smorenburg w.g. N.J. Vlug
Bijlage
Verordening (EG) nr. 1/2005
Artikel 2, onder x
„vervoerder": een natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor eigen rekening of voor rekening van een derde dieren vervoert.
Artikel 6, derde lid
De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
Bijlage I, Hoofdstuk I
1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
b) wanneer zij ernstige open wonden of een prolaps vertonen;
(...)
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.5, eerste lid
1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor
die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.