ECLI:NL:CBB:2026:402

Procesverloop in hoger beroep

Waar gaat deze zaak over

Op 14 januari 2021 rond 8.30 uur heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in aanwezigheid van de directeur van de slachterij een inspectie uitgevoerd bij de slachterij en daarbij verschillende bezoedelde karkassen geconstateerd. In het rapport van bevindingen van diezelfde datum zijn deze bevindingen opgenomen.

Naar aanleiding van het rapport van bevindingen heeft de staatssecretaris met het besluit van 16 juli 2021 aan de slachterij een boete opgelegd van € 5.000,- wegens twee beboetbare feiten (boetebesluit).

Volgens de minister waren karkassen zichtbaar verontreinigd en werden deze verontreinigingen niet onmiddellijk door bijsnijden of een andere behandeling met gelijkwaardig effect verwijderd. Dit is volgens de minister een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder punt 7 en punt 10 van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening specifieke hygiënevoorschriften) (overtreding 1).

Daarnaast heeft de slachterij volgens de minister het vlees niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijs niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Volgens de minister is dit een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder c van de Regeling dierlijke producten, in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening levensmiddelenhygiëne) (overtreding 2).

Met het besluit van 17 november 2021 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de slachterij tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

Beoordeling van het hoger beroep

De slachterij verwijst naar alles wat zij eerder in de procedure heeft ingebracht en handhaaft dit in hoger beroep.

Omdat de slachterij niet onderbouwt in welk opzicht de uitspraak van de rechtbank niet ingaat op de door haar eerder aangevoerde gronden, is deze verwijzing onvoldoende om te spreken van een hogerberoepsgrond waarop het College moet ingaan (zie ook de uitspraak van het College van 17 maart 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:111) onder 5). Het College betrekt deze verwijzing dan ook niet bij de inhoudelijke behandeling van de gronden van de slachterij die hierna volgt.

Verder geldt dat het hoger beroep van de slachterij is gericht tegen een uitspraak van de rechtbank waarin zij een gemotiveerd oordeel over de beroepsgronden van de slachterij en het verweer van de staatssecretaris heeft gegeven. Voor zover in hoger beroep sprake is van een herhaling van deze standpunten en het College zich in het oordeel van de rechtbank daarover kan vinden, volstaat het College met verwijzing naar (die overwegingen en) dat oordeel.

Dubbele bestraffing

Volgens de slachterij hebben de constateringen die in dit hoger beroep centraal staan mede ten grondslag gelegen aan de schorsing van de erkenning van de slachterij op

15 januari 2021. Dit is volgens de slachterij onevenredig, disproportioneel en onrechtmatig.

In het betoog van de slachterij leest het College een beroep op het ne bis in idem beginsel dat een verbod op dubbele bestraffing inhoudt. Het College stelt vast dat de schorsing van de erkenning onderwerp is geweest van een procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 29 oktober 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:745). Zoals blijkt uit de overweging 1.7 en 1.9 uit die uitspraak, lagen aan de twee corrigerende maatregelen (verlaging van de bandsnelheid en de schorsing van de erkenning) overtredingen ten grondslag die zijn geconstateerd op 4, 8, 12 en 14 januari 2021. De overtreding die in dit hoger beroep aan de orde is, is weliswaar ook geconstateerd op 14 januari 2021, maar zoals de rechtbank in 6.2 en 6.3 van haar uitspraak terecht heeft overwogen, zijn er op 14 januari 2021 twee constateringen gedaan, op verschillende momenten en in het kader van andere toezichtwerkzaamheden. De constateringen van 14 januari 2021 die gedaan zijn rond 8.30 uur en die in dit hoger beroep aan de orde zijn, hebben niet ten grondslag gelegen aan de schorsing van de erkenning. Van strijd met het beginsel van ne bis in idem is alleen al daarom geen sprake. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Cautie en recht op bijstand door een raadsman

De slachterij stelt zich verder in hoger beroep opnieuw op het standpunt dat de rechtbank heeft miskend dat de slachterij ten onrechte niet de cautie is gegeven en ook niet is gewezen op het recht op bijstand door een raadsman, zoals door de Hoge Raad bedoeld in zijn arrest van 6 september 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1135).

Het College onderschrijft het in rechtsoverweging 6.4 van de uitspraak van de rechtbank gegeven oordeel dat van een verhoorsituatie geen sprake was en de toezichthouder de slachterij dus niet de cautie hoefde te geven. Nu er geen sprake was van een verhoorsituatie hoefde de slachterij ook niet te worden gewezen op het recht op bijstand door een raadsman. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Hoogte van de boete

Ten derde stelt de slachterij zich in hoger beroep zonder verdere onderbouwing op het standpunt dat de boete met 10% gematigd had moeten worden, omdat deze pas een half jaar na de constatering is opgelegd.

Het College volgt de staatssecretaris in zijn betoog dat voor een dergelijke matiging geen grond bestaat. De staatssecretaris heeft in het aanvullend verweerschrift uiteengezet dat er inmiddels intern beleid is ontwikkeld voor de situatie waarin de controlebevindingen niet binnen een redelijke termijn aan de overtreder zijn aangezegd. Een ruime overschrijding van die termijn wordt gezien als een zorgvuldigheidsgebrek dat ertoe leidt dat de boete met 10% wordt gematigd. Inmiddels is de staatssecretaris van mening dat er ook in de gevallen waarbij een overtreding wel direct is aangezegd, maar het toesturen van het rapport van bevindingen meer dan 37 weken duurt, aanleiding is om de boete te matigen. Bij het boetebesluit dat in dit hoger beroep aan de orde is zit er echter minder dan 37 weken, te weten 23 weken, tussen de constatering van de overtreding (op 14 januari 2021) en het moment dat het rapport van bevindingen samen met het voornemen tot boeteoplegging is opgestuurd (op 25 juni 2021). Voor matiging op die grond bestaat dus geen aanleiding. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Horen

Volgens de slachterij verlaat de rechtbank in rechtsoverweging 6.5 van haar uitspraak de wet en de bedoelingen van de wetgever. Als de slachterij de staatssecretaris niet in gebreke had gesteld, zou het waarschijnlijk nooit tot een beslissing op bezwaar zijn gekomen, omdat tussen het boetebesluit en de beslissing op bezwaar meer dan vier maanden ligt. Met het vaststellen van de datum van de hoorzitting heeft de minister bovendien de termijn van elf dagen voor het inbrengen van stukken overtreden. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbij gegaan.

In rechtsoverweging 6.5 van haar uitspraak heeft de rechtbank beschreven hoe de planning van de hoorzitting is verlopen en wat hierbij de rol was van de gemachtigde van de slachterij. In deze rechtsoverweging is ook te lezen hoe de staatssecretaris op verschillende manieren heeft geprobeerd om een datum en tijdstip te vinden die tegemoet zouden komen aan de beschikbaarheid van de gemachtigde van de slachterij. Het College is met de rechtbank van oordeel dat onder deze omstandigheden er geen sprake is van een schending van de artikelen 7:2 en artikel 7:4 van de Awb.

Onduidelijke stellingen

De slachterij heeft haar gronden op verschillende momenten aangevuld. In de aanvulling van 6 mei 2024 staat, voor zover hier van belang, het volgende:

“8. [naam 2] had op dat moment het probleem van een aantasting van een normale gang van zaken, in verband waarmee, waarschijnlijk de controlesystematiek ook even te wensen overliet;

9. het RvB kent een dagtekening van 15 januari 2021. Volgens het RvB werd op dat moment een rapport aangezegd, in verband waarmee - en dat is een beroepsgrond - op dat moment de twee jaren termijn ex artikel 6 EVRM een aanvang neemt.

Dat heeft de rechtbank miskend;”

Uit de hierboven weergegeven stellingen kan het College niet opmaken wat de slachterij hiermee wil betogen. Ook wordt niet onderbouwd hoe en op welke punten de uitspraak van de rechtbank in de ogen van de slachterij niet juist zou zijn. Voor zover sprake is van een hogerberoepsgrond, slaagt die daarom niet.

Halveren baansnelheid

De slachterij heeft er verder nog op gewezen dat de staatssecretaris met het besluit van 13 januari 2021 de baansnelheid van de slachterij heeft gehalveerd. In dit besluit was volgens de slachterij ten onrechte niet vermeld dat hiertegen rechtsmiddelen konden worden aangewend. Volgens de slachterij is haar rechtspositie hierdoor zonder noodzaak aangetast.

Anders dan de slachterij lijkt te veronderstellen, maakt het besluit van 13 januari 2021 geen onderdeel uit van deze beroepsprocedure. Voor zover de slachterij wil opkomen tegen het besluit van 13 januari 2021, dient zij daartegen (tijdig) afzonderlijke rechtsmiddelen aan te wenden. Deze hogerberoepsgrond slaagt dus evenmin.

Overschrijding van de redelijke termijn

De slachterij doet tot slot een beroep op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens de slachterij begint de redelijke termijn als bedoeld in dit artikel te lopen op 15 januari 2021, omdat op dat moment een rapport van bevindingen werd aangezegd. De rechtbank had daarom de hoogte van de boete met 15% in plaats van 10% moeten matigen.

In bestraffende zaken als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld begint de termijn op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 25 juni 2021. Op het moment van de uitspraak in hoger beroep zijn er, naar boven afgerond, vijf jaar en ruim twee maanden verstreken sinds het voornemen tot boeteoplegging. Dat betekent dat de redelijke termijn in totaal is overschreden met een jaar en ruim twee maanden. Bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden handelt het College naar bevind van zaken. De rechtbank heeft de boete al gematigd met 10%. Het College ziet aanleiding om de boete aanvullend te matigen tot 15% tot een bedrag van € 4.250,- Deze hogerberoepsgrond slaagt dus.

Wegingsfactor proceskosten

Volgens de slachterij heeft de rechtbank ten onrechte een weging van 0,5 gehanteerd bij het toekennen van de proceskosten. Het gaat volgens de slachterij bij de wegingsfactor niet om de beroepsgrond die slaagt, maar op de impact en zwaarte van het boetebesluit. Omdat het boetebesluit een grote impact heeft gehad op de slachterij, had de rechtbank een hogere wegingsfactor moeten toekennen.

Omdat de slachterij in beroep en hoger beroep heeft verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn en dit verzoek ook is toegekend, maakt zij aanspraak op een vergoeding van de proceskosten in verband met dit verzoek. Voor zover de slachterij betoogt dat de rechtbank de proceskosten te laag heeft vastgesteld door een wegingsfactor 0,5 toe te passen, overweegt het College dat deze wegingsfactor past bij het gewicht van de zaak (vergelijk de uitspraak van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32)). Het College zal voor het verzoek in hoger beroep ook een wegingsfactor 0,5 toepassen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Slotsom

De hogerberoepsgronden slagen inhoudelijk niet. Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank voor zover die ziet op het boetebedrag vernietigen en dit bedrag (verder) matigen. Omdat de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard, de beslissing op bezwaar voor wat betreft het boetebedrag heeft vernietigd en het boetebesluit wat betreft het boetebedrag al heeft herroepen, hoeft het College dit niet te doen.

Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door de slachterij gemaakte kosten voor het indienen van het verzoek om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 0,5). Omdat de verdere overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan het College in hoger beroep, zal de griffier van het College het in hoger beroep door de slachterij betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen.

Beslissing