ECLI:NL:CBB:2026:403

Procesverloop in beroep

Waar gaat deze zaak over?

[naam 1] hield met haar ex-partner verschillende dieren, waaronder pony’s. Naar aanleiding van een melding hebben inspecteurs van de Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) een controle uitgevoerd bij [naam 1] op 19 maart 2025. Na raadpleging van een dierenarts die ter plaatse was, is besloten over te gaan tot het toepassen van spoedbestuursdwang door 15 pony’s in bewaring te nemen. Op basis van de bevindingen van de toezichthouders (neergelegd in een rapport van bevindingen van 19 maart 2025) en de veterinaire verklaring van dezelfde datum heeft de staatssecretaris zeven overtredingen van de Wet dieren en van het Besluit houders van dieren (Bhd) vastgesteld. De grondslag voor het toepassen van de spoedbestuursdwang was gelegen in één overtreding: de gezondheidssituatie van de pony’s. Die vergde onmiddellijk ingrijpen volgens de staatssecretaris. [naam 1] zou haar verplichtingen uit artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd niet hebben nageleefd. De beslissing tot het toepassen van spoedbestuursdwang is met het besluit van 21 maart 2025 op schrift gesteld.

Op 22 maart 2025 heeft [naam 1] een verzoek tot een voorlopige voorziening ingediend bij het College. Bij mondelinge uitspraak van het College is het verzoek van [naam 1] afgewezen (ECLI:NL:CBB:2025:241).

[naam 1] heeft op 22 maart 2025 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 21 maart 2025. Vanwege het uitblijven van een beslissing op bezwaar heeft [naam 1] de staatssecretaris op 1 juni 2025 (ontvangen: 4 juni 2025) in gebreke gesteld. Op 12 juli 2025 is een beroep niet tijdig beslissen aanhangig gemaakt bij het College. Vervolgens heeft de staatssecretaris op 25 juli 2025 op het bezwaar van [naam 1] beslist. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dit alsnog genomen besluit van rechtswege deel uit van dit beroep. In het besluit van 25 juli 2025 heeft de staatssecretaris het door [naam 1] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, voor zover het betrekking heeft op de overtreding die de grondslag vormde voor spoedbestuursdwang. Ook heeft de staatssecretaris de bezwaren van [naam 1] tegen de andere geconstateerde overtredingen niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang, omdat die overtredingen geen grondslag vormden voor de spoedbestuursdwang. Tegen de niet-ontvankelijkverklaring heeft [naam 1] geen gronden aangevoerd. Dat gedeelte van het bestreden besluit maakt daarom geen onderdeel uit van dit beroep.

Op 19 juni 2026 heeft de staatssecretaris een kostenbeschikking genomen waarmee de kosten van de toegepaste spoedbestuursdwang tot een bedrag van € 3.521,37 op [naam 1] worden verhaald. Deze beslissing maakt op grond van artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb onderdeel uit van dit beroep.

Wettelijk kader

Beoordeling van het beroep

In dit beroep geeft het College een oordeel over drie vragen. In de eerste plaats de vraag of de staatssecretaris te laat heeft beslist op de bezwaren van [naam 1] (beroep niet tijdig beslissen). Ten tweede de vraag of het besluit, waarmee de staatssecretaris alsnog op de bezwaren van [naam 1] heeft beslist, op goede gronden is genomen en dus of de spoedbestuursdwang terecht is toegepast. Ten derde geeft het College een oordeel over de vraag of de kosten van de toegepaste spoedbestuursdwang op [naam 1] kunnen worden verhaald.

Hieronder (in 3.3 en 3.4) vat het College samen wat zijn oordeel is over deze drie vragen. In de paragrafen daarna (4 tot en met 6) licht het College toe hoe het tot zijn oordeel is gekomen: in 4 doet het dit voor het beroep niet tijdig beslissen, in 5 voor zover het de spoedbestuursdwang betreft en in 6 bespreekt het College het kostenverhaal.

Samenvatting oordeel

Het College komt tot het oordeel dat geen sprake is van niet tijdig beslissen: de beslistermijn in bezwaar was nog niet verstreken op het moment van ingebrekestelling, en ook niet op het moment van het instellen van het beroep bij het College. Het beroep niet tijdig beslissen zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.

Wat de toegepaste spoedbestuursdwang betreft: het College is van oordeel dat de staatssecretaris daartoe ten onrechte is overgegaan. Volgens het College is wel komen vast te staan dat de gezondheidssituatie van de pony’s te wensen overliet en dat dus sprake was van een overtreding van de Wet dieren en het Bhd. Maar, volgens het College is onvoldoende aangetoond dat de gezondheidssituatie van de pony’s onmiddellijk ingrijpen vergde. Ook de mogelijkheid van herstel op locatie is ten onrechte niet onderzocht. Het beroep van [naam 1] op dit onderdeel slaagt daarom. Het College zal het bestreden besluit voor zover het daarop ziet, vernietigen en het besluit tot het toepassen van spoedbestuursdwang herroepen. Dit betekent dat er geen grondslag is voor kostenverhaal. Het beroep van [naam 1] tegen het kostenbesluit slaagt. Het College zal dus ook dat besluit vernietigen.

Het beroep niet tijdig beslissen

Volgens de staatssecretaris is de beslistermijn niet verstreken. Die liep af op 25 juli 2025. Op die dag is de bestreden beslissing genomen.

Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist een bestuursorgaan – voor zover hier relevant – binnen zes weken. De beslistermijn begint te lopen vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. De beslistermijn kan op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Awb met zes weken worden verlengd.

Het besluit tot toepassing van spoedbestuursdwang is op 21 maart 2025 op schrift gesteld. De bezwaartermijn eindigde op 2 mei 2025. De beslistermijn in bezwaar startte dus de dag daarna. Bij brief van 30 mei 2025 heeft de staatssecretaris de beslistermijn met zes weken verlengd. Het College is met de staatssecretaris van oordeel dat de beslistermijn op 25 juli 2025 verliep. Op die datum is het bestreden besluit genomen. Naar het oordeel van het College is er daarom geen sprake van een overschrijding van de beslistermijn. Zowel de ingebrekestelling als het ingestelde beroep niet tijdig zijn prematuur. Het College zal het beroep niet tijdig beslissen daarom niet-ontvankelijk verklaren.

De beroepsgrond slaagt niet.

Was de uitoefening van de spoedbestuursdwang terecht?

Omdat het beroep niet tijdig beslissen op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb van rechtswege betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, namelijk de beslissing op bezwaar van de staatssecretaris van 25 juli 2025 (het bestreden besluit), zal het College hierna ingaan op de gronden die [naam 1] daartegen heeft ingebracht.

Volgens [naam 1] was er geen aanleiding voor het toepassen van spoedbestuursdwang. De staatssecretaris heeft haar bezwaar ten onrechte ongegrond verklaard. In de eerste plaats zou er geen sprake zijn geweest van een overtreding: de bevindingen uit het toezichtrapport zijn onjuist en de gebruikte verklaringen vals. Ook voldoet de motivering van het bestreden besluit volgens [naam 1] niet en is sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

Was sprake van een overtreding?

Het uitoefenen van spoedbestuursdwang is een vorm van handhaving. Daartoe kan alleen worden besloten, als is vastgesteld dat er een overtreding heeft plaats gevonden. De overtreding die de staatssecretaris heeft vastgesteld, is dat [naam 1] de noodzakelijke (medische) zorg heeft onthouden aan haar pony’s. Dit is een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd. Het College zal daarom eerst beoordelen of deze conclusie terecht is.

De staatssecretaris heeft de vaststelling van de overtreding gebaseerd op het rapport van bevindingen van de toezichthouders (rapport) en op de veterinaire verklaring die daar bij hoort. Volgens vaste rechtspraak van het College (zie onder andere de uitspraak van 18 april 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:195)) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze de eigen bevindingen van de toezichthouder weergeven. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de LID kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als een toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mag baseren, wanneer dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat zij heeft waargenomen.

Uit het besluit van 21 maart 2025 blijkt dat de staatssecretaris verschillende constateringen uit het rapport en uit de veterinaire verklaring doorslaggevend heeft geacht voor de conclusie dat de medische toestand van de verschillende pony’s te wensen overliet: de dieren waren zeer mager (een bodyscore van -2) en hadden diverse (ernstige) gezondheidsproblemen zoals schurft en/of luizen, enkele zouden mogelijk een wormbesmetting hebben, één pony had oedeem aan de schacht en diverse pony’s hadden gebitsproblemen, luchtwegproblemen en diarree. Ook zouden de pony’s zand hebben gegeten wat onder andere kan duiden op te weinig voer. Volgens het rapport was over deze gezondheidsproblemen geen dierenarts geconsulteerd. Op deze gronden heeft de staatssecretaris vastgesteld dat [naam 1] de nodige (medische) zorg aan haar dieren heeft onthouden. In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris dit bevestigd.

Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris wel kunnen concluderen dat [naam 1] de nodige zorg aan haar dieren heeft onthouden. Het rapport en de veterinaire verklaring bevatten duidelijke en concrete beschrijvingen van de aangetroffen situatie. Het bijgevoegde fotomateriaal illustreert die bevindingen. De in beslag genomen pony’s zijn individueel beschreven: chipnummer, geslacht, BSI met motivering (“ruggengraat en ribben waren duidelijk, ondanks de dikke wintervacht te zien en te voelen”) en voorzien van aanduidingen luizen, diarree, schurft, wormbesmetting. Hoewel [naam 1] verschillende argumenten heeft ingebracht om haar standpunt te onderbouwen dat de bevindingen uit het rapport onjuist zijn, heeft het College tijdens de zitting vastgesteld dat het rapport van bevindingen en de dierenartsverklaring op belangrijke onderdelen in ieder geval overeenkomen met de individuele beoordeling van de pony’s door de dierenarts van de opvanglocatie. Ook uit die beoordeling blijkt namelijk dat de pony’s te mager waren (bodyscores variërend van 0,5 tot 2 op een schaal van 5) en dat bijna alle dieren last hadden van regenschurft, wormen en vlooien. Het College heeft geen reden om aan die individuele beoordeling van de dierenarts te twijfelen. [naam 1] heeft dit niet aannemelijk kunnen maken. Ook is niet aangevoerd en gebleken dat de dieren op het moment van de inbeslagname onder behandeling van een dierenarts stonden vanwege hun bodyscores, regenschurft, wormen of vlooien. Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris daarom terecht geconcludeerd dat sprake was van een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd, waardoor de staatssecretaris bevoegd was om tot handhaving over te gaan op grond van artikel 8.5 van de Wet dieren.

Was het toepassen van spoedbestuursdwang aangewezen?

De staatssecretaris heeft vastgesteld dat het toepassen van spoedbestuursdwang op 19 maart 2025 aangewezen was, omdat het welzijn van de dieren onmiddellijk ingrijpen rechtvaardigde en omdat herstel op locatie niet mogelijk was. [naam 1] heeft verschillende gronden, waaronder strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, aangevoerd waarom de toepassing van spoedbestuursdwang in haar geval onrechtmatig was.

Artikel 5:31, eerste lid, van de Awb, bepaalt, voor zover hier van belang, dat een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen kan besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Op grond van het tweede lid kan, als de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, meteen bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk daarna alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt. Dat is hier het geval: de spoedbestuursdwang is toegepast op 19 maart 2025 en op 21 maart 2025 is het besluit op schrift gesteld en aan [naam 1] toegestuurd. Op grond van artikel 5:29, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan, voor zover de toepassing van bestuursdwang dat vereist, zaken meevoeren en opslaan. Het College moet daarom beoordelen of de staatssecretaris gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om zonder voorafgaande last bestuursdwang toe te passen. Het College betrekt bij deze beoordeling of betrokkene in staat is op korte termijn zelf de noodzakelijke maatregelen te nemen om de overtredingen te beëindigen, dan wel of het mogelijk is om op korte termijn verbetering aan te brengen en of er alternatieven bestonden voor – in het geval van [naam 1] – adequate verzorging. Dat volgt uit vaste rechtspraak van het College (zie de uitspraken van 31 januari 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:63) en 16 mei 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:230)).

De staatssecretaris heeft het toepassen van spoedbestuursdwang gebaseerd op de bevindingen uit het rapport en uit de veterinaire verklaring die daar onderdeel van is. Zoals in 5.6 is overwogen, bevatten het rapport en de veterinaire verklaring concrete beschrijvingen en bijgevoegd fotomateriaal, waaruit de overtreding blijkt. In het rapport wordt vervolgens vastgesteld dat “de algehele gezondheidstoestand van de paarden en pony’s […] zorgwekkend [was] en in sommige gevallen acuut levensbedreigend.” Desgevraagd, hebben de aanwezige toezichthouder en de dierenarts hun bevindingen ter zitting nader toegelicht. Daaruit is naar het oordeel van het College een genuanceerder beeld ontstaan dan voornoemde passage suggereert, bijvoorbeeld ten aanzien van de mate van uitdroging van de dieren, het aantal dieren dat hieraan leed en de mate waarin de turgor was verstoord. Ook heeft het College vastgesteld dat de bevindingen van een acute levensbedreiging niet terugkeren in de individuele beoordeling van de dierenarts van de opvanglocatie. Die achtte maar bij één van de pony’s nadere veterinaire zorg nodig. Ook uit het kostenbesluit blijkt niet dat (bijzondere) medicatie is voorgeschreven. Bovendien blijkt uit de individuele beoordelingen dat alle pony’s (voldoende) alert waren en dat de turgor telkens in orde was. Dit betekent niet dat bestuursdwang niet was aangewezen, maar wel dat naar het oordeel van het College niet is vast komen te staan dat de gezondheidstoestand van de pony’s dermate slecht was dat dit acuut ingrijpen (zonder last en zonder voorafgaand besluit) rechtvaardigde. In het rapport wordt ook vastgesteld dat sprake was van “een structureel gebrek aan voedsel, schoon drinkwater en een ongeschikte huisvesting.” Het rapport bevat geen (uitgebreide) beschrijving van concrete bevindingen die aan dit structurele gebrek ten grondslag liggen. Tijdens de zitting heeft het College namelijk vastgesteld dat er ten aanzien van de pony’s voorafgaand aan de inspectie van 19 maart 2025 geen handhavingsbesluiten zijn genomen. Ook staat vast dat de pony’s niet eerder voorwerp van inspectie zijn geweest. Het rapport en de veterinaire verklaring bevatten evenmin een concrete beschrijving van het tijdsverloop waaruit blijkt hoe de mate van vermagering of uitdroging van de dieren kon zijn ontstaan; ook niet in het licht van de winterperiode waarin de dieren (altijd) op natuurlijke wijze vermageren. Dat sprake is van een “structureel gebrek” aan voedsel en schoon drinkwater is daarom onvoldoende vast komen te staan. In het verlengde hiervan heeft het College vastgesteld dat ter zitting is erkend dat de mogelijkheid van herstel ter plaatse niet (nader) is onderzocht. Tegelijkertijd blijkt namelijk uit het rapport dat de (ex)partner van [naam 1] de dieren tijdens de inspectie kwam voeren en verzorgen. Uit het rapport blijkt ook dat op dat moment al was besloten tot het toepassen van spoedbestuursdwang. Er is dus niet onderzocht welke noodzakelijke maatregelen [naam 1] en/of haar (ex)partner op korte termijn konden nemen om de situatie te verbeteren. Naar het oordeel van het College is daarom onvoldoende vast komen te staan dat het toepassen van spoedbestuursdwang op 19 maart 2025 aangewezen was. Het College wijst er tot slot op dat tijdens de zitting is gesproken over de aanwezigheid van media bij de inspectie. Omdat de staatssecretaris hier zowel in het bestreden besluit als in verweer niet op in is gegaan, heeft de staatssecretaris zich geen rekenschap gegeven van de vraag of die aanwezigheid – ook gezien het bovenstaande oordeel dat onvoldoende is aangetoond dat acuut ingrijpen noodzakelijk was en dat herstel op locatie niet is onderzocht – van invloed is geweest op het toepassen van spoedbestuursdwang. De staatssecretaris kon daarom, naar het oordeel van het College, voor de grondslag van het besluit tot toepassen van spoedbestuursdwang niet volstaan met de bevindingen uit het rapport en de veterinaire verklaring.

Het beroep van [naam 1] op het zorgvuldigheidsbeginsel slaagt. De overige gronden van [naam 1] tegen het bestreden besluit hoeven niet meer te worden besproken.

Het kostenbesluit

De staatssecretaris heeft op 29 juni 2026 een kostenbeschikking genomen waarmee de kosten van de toegepaste spoedbestuursdwang op [naam 1] worden verhaald. In totaal bedroegen de kosten een bedrag van € 21.330,36. De staatssecretaris heeft het verhaal beperkt tot een bedrag van € 3.521,37 omdat de staatssecretaris de kosten voor de opvang na acht weken in mindering brengt op het totaalbedrag net als de kosten voor bepaalde handelingen of vaccinaties. Ook de transportkosten worden gehalveerd. Tot slot is de opbrengst van de verkoop van de dieren van [naam 1] in mindering gebracht op het totaalbedrag.

Het College oordeelt dat de kosten zoals door de staatssecretaris beperkt tot een bedrag van € 3.521,37 niet kunnen worden verhaald, omdat het bestreden besluit zal worden vernietigd en het besluit tot uitoefenen van de spoedbestuursdwang zal worden herroepen. Dat betekent dat ook het voorliggende kostenbesluit voor vernietiging in aanmerking komt.

Het betoog slaagt. Het beroep voor zover gericht tegen het kostenbesluit is gegrond.

Slotsom

Het College komt tot de slotsom dat het beroep vanwege het niet tijdig beslissen

niet-ontvankelijk is.

Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover het de uitoefening van de spoedbestuursdwang betreft. Het College zal op grond van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het besluit tot het uitoefenen van de spoedbestuursdwang te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.

Het beroep voor zover gericht tegen het kostenbesluit is ook gegrond en dit besluit moet worden vernietigd.

De staatssecretaris moet ook het griffierecht aan [naam 1] vergoeden.

Beslissing

Bijlage

8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.

c. dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;

1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.

2 Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:

3 Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.