COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2026 op het hoger beroep van
[naam 1] Varkenshandel B.V., te [vestigingsplaats 1] , (varkenshandel) (gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
uitspraak
zaaknummer: 25/156
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 januari 2025, kenmerk 23/5905, in het geding tussen
de varkenshandel
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen de minister)
(gemachtigde: mr. J.S. Geurtjens)
Procesverloop in hoger beroep
De varkenshandel heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 24 januari 2025 (ECLI:NL:RBROT:2025:758).
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De varkenshandel en de staatssecretaris hebben nadere reacties ingediend.
De zitting was op 3 juni 2026. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft aan de zitting deelgenomen.
Waar gaat deze zaak over
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.
Op 2 februari 2022 heeft een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij [naam 2] B.V. te [vestigingsplaats 2] . De bevindingen zijn neergelegd in het rapport van bevindingen (rapport) van 11 februari 2022. De toezichthouder beschrijft daarin dat hij zag dat een varken bij het lossen ernstig kreupel liep en achterbleef bij een koppel. De toezichthouder zag dat het varken de rechtervoorpoot duidelijk minder belastte dan de andere drie poten bij het lopen, wat volgens de toezichthouder duidde op pijnlijkheid. Bij nadere inspectie zag de toezichthouder dat de rechtervoorpoot verdikt was en dat die een rode verkleuring vertoonde wat volgens de toezichthouder duidt op onderliggende ontsteking van het gewricht boven de klauw. De toezichthoudend dierenarts beschrijft ook dat hij zag dat de binnenklauw van de rechtervoorpoot ontbrak. Op de plek waar een binnenklauw had moeten zitten, zag hij woekering van weefsel. Op basis van de verdere inspectie van de wond na het doden van het varken, concludeerde de toezichthouder dat het ontbreken van de klauw en het gewoekerde weefsel meer dan vijf dagen aanwezig was, omdat de granulatie- en proliferatiefase pas na vijf dagen optreedt. Uit het feit dat de controle op dezelfde dag plaatsvond als het transport, maakte de toezichthouder op dat de aandoening voor aanvang van het opladen aanwezig was. Vanwege de zwelling van het gewricht boven de klauw van de rechtervoorpoot, het ontbreken van de binnenklauw van de rechtervoorpoot en de kreupelheid die dat tot gevolg had, concludeerde de toezichthouder dat de chauffeur op de hoogte was van de ernst van de aandoening en had kunnen zien dat het varken niet op eigen kracht pijnloos kon bewegen.
Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de staatssecretaris bij besluit van 28 april 2023 een boete van € 1.500,- (boetebesluit) aan de varkenshandel opgelegd. Volgens de staatssecretaris heeft de varkenshandel een dier vervoerd dat daarvoor niet geschikt is, omdat het varken niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen. Dat is een overtreding van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren gelezen in verbinding met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren alsmede met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, bijlage I, hoofdstuk III, paragrafen 1 en 2, onder a, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening).
Met het besluit van 29 augustus 2023 heeft de minister het bezwaar van de varkenshandel tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit (bestreden besluit) was het beroep van de varkenshandel bij de rechtbank gericht.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft geoordeeld dat de varkenshandel de overtreding heeft begaan en daarvoor terecht is beboet. Voor zover relevant voor dit hoger beroep, heeft de rechtbank (samengevat) het volgende overwogen. In 3.2 heeft de rechtbank overwogen dat de toezichthouder in het rapport heeft geconcludeerd en uitgebreid toegelicht dat de kreupelheid van het varken al voor het vervoer moet zijn ontstaan. Volgens de rechtbank zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat die conclusie niet juist is. Wat de varkenshandel heeft aangevoerd, is daarvoor onvoldoende. De rechtbank heeft in 3.4 overwogen dat ook geen aanknopingspunten bestaan voor de juistheid van de stelling van de varkenshandel dat (pas) achteraf aan het rapport is toegevoegd dat de cautie is verleend. De grond van de varkenshandel dat hij ten onrechte niet is gehoord in bezwaar, heeft de rechtbank (in 5.1) niet gehonoreerd. De staatssecretaris had de varkenshandel verzocht om voor 4 augustus 2023 te laten weten of hij een hoorzitting wenste. Daarbij had de staatssecretaris opgemerkt dat hij ervan uitgaat dat de varkenshandel geen hoorzitting wenst, als hij niet voor de gestelde datum heeft gereageerd. De gemachtigde van de varkenshandel heeft hier dezelfde dag op gereageerd met de enkele mededeling “U kunt nergens van uit gaan”, zonder daarbij verhinderdagen op te geven of om uitstel te vragen. De rechtbank is van oordeel dat onder die omstandigheden de staatssecretaris er redelijkerwijs vanuit mocht gaan dat de varkenshandel afzag van het recht te worden gehoord. Wel heeft de rechtbank (in 6) in het tijdsverloop van 63 weken tussen het opmaken van het rapport en het opleggen van de bestuurlijke boete aanleiding gezien de boete met 10% te matigen. De rechtbank heeft daarom het besluit op bezwaar vernietigd en het boetebesluit herroepen voor zover deze besluiten zagen op de hoogte van de boete. De rechtbank heeft de boete vastgesteld op € 1.350,-. De rechtbank heeft tot slot (in 7) geconcludeerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet is geschonden en dat er geen aanleiding was om als aanvangstermijn een eerder moment (het moment van verhoor) te nemen.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Mocht de staatssecretaris een boete opleggen?
Volgens de varkenshandel is de staatssecretaris en ook de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan aan de schending van de hoorplicht in bezwaar. Ook betoogt de varkenshandel dat ten onrechte de cautie niet is gegeven aan de chauffeur bij diens verhoor op 2 februari 2022. Ook is niet gewezen op het recht op rechtsbijstand. Tot slot is de varkenshandel van mening dat niet is vast komen te staan dat het varken niet transportwaardig was: het rapport beargumenteert niet dat de ontsteking in de weg zou staan aan het transport. De overtreding is daarom niet vast komen te staan. Naar het oordeel van het College treffen geen van deze gronden doel. Dit licht het College hieronder toe.
Met de rechtbank is het College van oordeel dat de hoorplicht niet is geschonden. In 5.1 heeft de rechtbank dit oordeel gemotiveerd. Die motivering kan het College volgen. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan van het horen worden afgezien, wanneer de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord. De e-mail van de gemachtigde van 25 juli 2023 hoefde de staatssecretaris zonder enige nadere toelichting of vervolg daarop in dit geval niet als een dergelijke verklaring op te vatten. De hogerberoepsgrond slaagt daarom niet.
Wat de cautie betreft, overweegt het College als volgt. De rechtbank heeft in 3.4 overwogen dat aan de stelling van de varkenshandel dat (pas) achteraf aan het rapport is toegevoegd dat de cautie is gegeven, geen betekenis kan worden gehecht, omdat in de stukken geen aanknopingspunten zijn te vinden voor de juistheid van die stelling. Net als in beroep heeft de varkenshandel in hoger beroep ook alleen gesteld dat de cautie niet zou zijn gegeven, maar op geen enkele wijze onderbouwd waarom het oordeel van de rechtbank in 3.4 onjuist zou zijn. Het College merkt op dat in het licht van artikel 6 EVRM het zwijgrecht niet toekomt aan de chauffeur (waardoor er ook geen cautieplicht geldt op grond van artikel 5:10a van de Awb), omdat niet in geschil is dat de chauffeur niet werd gehoord als bestuurder van de varkenshandel. Ook het recht op rechtsbijstand komt alleen aan de (bestuurder van de) varkenshandel toe. Wat hier verder ook van zij: uit het dossier en uit de boetebeschikking volgt niet dat de verklaring van de chauffeur is gebruikt als bewijs voor de vaststelling van de overtreding. De hogerberoepsgrond slaagt daarom niet.
Wat het betoog van de varkenshandel betreft dat niet is aangetoond dat het varken niet transportwaardig was, overweegt het College als volgt. Volgens de rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van 2 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:417, in 5.1), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Wanneer de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd van belang zijn, en ook de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder van wie niet is gebleken dat hij een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat hij heeft waargenomen.
Het College stelt vast dat het rapport een concrete en gedetailleerde beschrijving bevat van wat de toezichthouder heeft waargenomen en inzichtelijk maakt wat zijn daarop gebaseerde conclusies zijn. Daaruit blijkt ten eerste dat de kreupelheid zichtbaar was voorafgaand aan het transport. De toezichthouder beschrijft namelijk het volgende:
“de kreupelheid en het niet op eigen kracht pijnloos kunnen bewegen, was zeker al de dag voor het transport op 1 februari aanwezig”
Ten tweede blijkt uit de bevindingen van de toezichthouder dat de aandoening ernstig was en dat het varken niet op eigen kracht pijnloos kon bewegen. Nu de varkenshandel deze bevindingen, in beroep en in hoger beroep niet gemotiveerd heeft betwist, staat naar het oordeel van het College vast dat het dier niet transportwaardig was. De rechtbank is terecht tot dit oordeel gekomen. Nu de varkenshandel het varken desondanks heeft vervoerd, levert dit een overtreding op van de door de staatssecretaris genoemde bepalingen uit de Transportverordening. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de staatssecretaris daarom bevoegd was de boete op te leggen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Hoogte van de boete
De varkenshandel heeft in hoger beroep aangevoerd dat op grond van het interne beleid van de staatssecretaris, matiging aan de orde is wanneer tussen het gestelde feit (hier 2 februari 2022) en de boeteoplegging (hier 28 april 2023) meer dan zeven maanden zijn verstreken.
Zoals de staatssecretaris uiteen heeft gezet, hanteerde hij, bij een overtreding als hier aan de orde, het beleid dat het boetebedrag werd gematigd als het meer dan zeven maanden heeft geduurd, voordat een overtreder op de hoogte is gesteld van de onderzoeksbevindingen. In dit geval is die termijn echter niet overschreden, omdat uit het rapport blijkt dat de chauffeur (als werknemer van de varkenshandel) op de dag van de onderzoeksbevindingen daarvan op de hoogte is gesteld.
Tijdens het hoger beroep heeft de staatssecretaris aangegeven dat hij inmiddels een nieuwe werkinstructie voor matiging van boetes hanteert, de Werkinstructie matiging langdurige processen (BJZ-TBM-036, versie 8, ingangsdatum 8 oktober 2025). In dit nieuwe beleid is de eerder gehanteerde termijn van zeven maanden feitelijk verkort naar 24 weken, maar ook dan geldt dat de chauffeur meteen op de hoogte is gesteld van de bevindingen door de toezichthouder en daarbij een rapport is aangezegd, waardoor matiging voor deze situatie niet aan de orde is. Het nieuwe beleid voorziet ook in matiging in de situatie dat de termijn tussen de dagtekening van het rapport en het nemen van het boetebesluit meer dan 37 weken bedraagt. De staatssecretaris constateert dat die situatie wel aan de orde is. De boete wordt in dat geval met 10% gematigd. Deze matiging is vanwege dezelfde overschrijding echter al door de rechtbank toegepast. Aanvullende matiging is daarom niet aan de orde volgens de staatssecretaris.
Het College heeft eerder geoordeeld dat de nieuwe werkinstructie tegenwettelijk begunstigend beleid is waardoor het College alleen toetst of de staatssecretaris de werkinstructie juist heeft toegepast (zie de uitspraak van het College van 3 februari 2026, ECLI:NL:CBB:2026:40, in 7.6.6 en 7.6.7). Dat is het geval. Zoals de staatssecretaris uiteen heeft gezet, bedraagt de termijn tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en het boetebesluit in dit geval 63 weken, waardoor matiging van de boete met 10% op zijn plaats is. Het College stelt ook vast dat die matiging zowel wat betreft de hoogte (10%) als wat betreft de reden (de periode van 63 weken tussen rapport en boetebesluit), overeenkomt met de matiging die de rechtbank al heeft toegepast, zodat de staatssecretaris geen aanleiding hoefde te zien diezelfde matiging nogmaals toe te passen.
Redelijke termijn
De varkenshandel heeft aangevoerd dat zowel in beroep als in hoger beroep sprake is van schending van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 EVRM en dat de rechtbank van een onjuiste aanvangsdatum van die termijn is uitgegaan.
In een bestraffende zaak, zoals hier aan de orde, geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar.
Anders dan de varkenshandel betoogt, begint de redelijke termijn niet op de datum van het verhoor van de chauffeur van de varkenshandel. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. In de regel vangt de redelijke termijn daarom aan bij het voornemen tot boeteoplegging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 15 november 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:763)). Dat is ook hier de concrete handeling waaraan de varkenshandel in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat de staatssecretaris een boete zou opleggen. Het verhoor van zijn chauffeur is geen handeling in bovengenoemde zin. De rechtbank heeft dus met juistheid het boetevoornemen van 14 maart 2023 als start van de termijn genomen en terecht geconcludeerd dat geen sprake was van een overschrijding van de redelijke termijn in beroep.
Het College stelt vast dat op datum van deze uitspraak de redelijke termijn ook niet is overschreden. Er is daarom geen aanleiding om de boete op deze grond te matigen.
Slotsom
7 De hogerberoepsgronden slagen niet. Het College zal de uitspraak van de rechtbank daarom bevestigen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, mr. C.T. Aalbers en mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van N.J. Vlug, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2026.
w.g. M.M. Smorenburg w.g. N.J. Vlug
Bijlage
Verordening (EG) nr. 1/2005
Artikel 2, onder x
„vervoerder": een natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor eigen rekening of voor rekening van een derde dieren vervoert.
Artikel 6, derde lid
De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
Bijlage I, Hoofdstuk I
1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
( a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;