COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
[naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
uitspraak
zaaknummer: 24/1024
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2026 op het hoger beroep van
(gemachtigde: [naam 2] ),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 oktober 2024, kenmerk 23/2689, in het geding tussen
[naam 1]
en
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen de minister)
(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 oktober 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:10661.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De zitting was op 27 juli 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens de minister is ook verschenen drs. [naam 3] .
Inleiding
Op 14 oktober 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij het slachthuis van [naam 1] in [woonplaats] . Van de inspectie heeft de toezichthouder op 4 maart 2022 een rapport van bevindingen opgemaakt. In dit rapport is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“[…] Tijdens mijn inspectie bevond ik mij als NVWA inspecteur belast met de reguliere
levende keuring van de aangevoerde dieren, op de losplaats van [naam 1]
Bij het afladen van de vleesvarkens van de vrachtauto via de laadklep die
aansluit op de zogenaamde loopbrug die op zijn beurt weer overgaat naar de
centrale gang van de stal van waaruit de varkens verder geleid worden naar een
van de 9 hokrijen alwaar zij gehuisvest worden voor de slacht, deed ik mijn
inspectie ten aanzien van onder andere de wijze waarop dit afladen begeleid
wordt door het stalpersoneel en de chauffeur. Bij de overgang van de brug naar de
centrale gang die hier haaks op staat moeten de dieren links of rechts afslaan
afhankelijk naar welk nummer hokrij zij moeten.
Tijdens dit proces zag ik dat 1 varken niet direct de goede richting koos op de
centrale gang. Vervolgens werd door het personeel geprobeerd dit varken met
geluidsrammelaars en een draagbaar scheidingsschot de goede richting op te
sturen maar dit varken ging enkele malen toch niet de juiste richting op. Dit was
het moment waarop het geduld van eerdergenoemde heer [naam 4] op was en
waarop ik van een afstand van ongeveer 2 meter waarnam dat hij het varken een
keiharde schop gaf in de flank. Als reactie hierop gaf het varken een harde
schreeuw van pijn en stress. Aan de mate van scheldwoorden kon ik tevens
vaststellen dat deze medewerker zeer geïrriteerd was. Nadat hij wat bekoeld was
heb ik hem medegedeeld dat ik hier een rapport van bevindingen van moet
maken ten aanzien van het onjuist behandelen van dit varken. Dit heeft hij voor
kennisgeving aangenomen.
Ik stelde vast dat bij het verplaatsen van dieren tijdens het afladen en bij het
drijven naar het hok handelingen werden verricht die verboden zijn. Ik zag dat
een varken onjuist werd behandeld, want het dier werd geschopt. […]”
Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de minister met het besluit van 30 september 2022 (boetebesluit) aan [naam 1] een boete opgelegd van € 2.500,-, omdat bij het afladen van de varkens een dier in de flank werd geschopt. Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, en artikel 15, eerste lid en bijlage III, onder punt 1.8, onder a, van Verordening 1099/2009.
Met het besluit van 17 maart 2023 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van [naam 1] bij de rechtbank gericht.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard in verband met de overschrijding van de redelijke termijn. Voor het overige slaagde het beroep niet. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
“6. Eiseres voert aan dat het rapport van bevindingen bijna vijf maanden na de bevindingen is opgesteld en dat zij daardoor in haar verdediging is geschaad. De gebeurtenissen hebben zich namelijk afgespeeld buiten het bereik van de camera en eiseres acht het onvoorstelbaar dat het in het rapport beschrevene heeft kunnen gebeuren gelet op de smetteloze langdurige staat van dienst van de betreffende medewerker. Als het rapport van bevindingen onverwijld was opgesteld had eiseres nog getuigen kunnen horen die het schreeuwende varken gehoord zouden moeten hebben, aangezien er altijd meerdere mensen op stal staan, maar die mogelijkheid heeft zij nu niet gehad. Ten onrechte stelt verweerder dat eiseres erkent dat het in het rapport beschreven voorval heeft plaatsgevonden. Voorts voert eiseres aan dat zij een stringent dierenwelzijnsbeleid kent en dat het weliswaar een medewerker betrof die een smetteloos verleden had, maar dat zij niettemin een disciplinaire maatregel (drie weken non-actief stelling) en een preventiemaatregel heeft genomen (herhaling welzijnscursus voor het personeel). Gelet op deze adequate maatregelen ter voorkoming van herhaling in de toekomst, had verweerder de boete moeten matigen, aldus eiseres.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) (onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168 en ECLI:NL:CBB:2024:370), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen duidelijk beschreven wat de toezichthoudend dierenarts heeft waargenomen. De toezichthouder zag op een afstand van ongeveer twee meter dat een medewerker een varken een keiharde schop gaf in de flank, waarop het varken een harde schreeuw gaf. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen reden voor twijfel aan de in het rapport neergelegde bevindingen. De enkele stelling van eiseres dat de betreffende medewerker een smetteloze, lange staat van dienst had, is daartoe onvoldoende. Daarbij wijst de rechtbank er op dat in rapport niet alleen is beschreven dat een medewerker een varken heeft geschopt, maar ook de omstandigheden waaronder, namelijk dat het varken meermaals de verkeerde richting op ging, dat het geduld van de betreffende medeweker op een gegeven moment op was en dat de medewerker, gelet op de mate van scheldwoorden, zeer geïrriteerd was. Dat het rapport van bevindingen pas vijf maanden na de constatering is ondertekend, biedt op zichzelf geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het rapport. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, wordt er door de toezichthouder kort na de bevindingen al wel een rapport in concept opgemaakt maar duurt het definitief maken van het rapport langer omdat daar verschillende afdelingen bij betrokken zijn. Het is dus niet zo dat een toezichthouder pas na vijf maanden zijn bevindingen van die dag op papier zet. Overigens heeft de toezichthouder ook al op de dag van de constateringen in een e-mail aan eiseres beschreven dat hij het moedwillig hard schoppen van een varken heeft gezien.
Mede gelet op deze e-mail van de toezichthouder vindt de rechtbank dat eiseres niet in haar verdedigingsbelangen is geschaad doordat het rapport van bevindingen laat is opgemaakt. In die e-mail wordt eiseres er op gewezen dat een rapport van bevindingen wordt opgemaakt en dat eiseres later bericht krijgt over de afdoening. Als eiseres eraan twijfelde dat het in de e-mail beschreven hard schoppen van een varken had plaatsgevonden, had zij dus voldoende gelegenheid om getuigen te horen over het voorval. Voorts merkt de rechtbank op dat de wet geen termijn voorschrijft waarbinnen een boeterapport moet zijn opgesteld. Wel is in artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voorgeschreven dat verweerder binnen 13 weken na het rapport van bevindingen moet beslissen over boeteoplegging. Daaraan heeft verweerder in dit geval niet voldaan. Dit betreft evenwel een termijn van orde (zie Tweede Kamer 2003-2004, 29701, nr. 3, p.150) en overschrijding ervan leidt als zodanig niet tot verval van de boetebevoegdheid. Evenmin ziet de rechtbank reden om aan deze overschrijding andere gevolgen te verbinden, nu niet is gebleken dat eiseres daardoor in haar belangen of bewijspositie is geschaad.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan en was verweerder bevoegd (gelet op artikel 8.7, gelezen in samenhang met artikel 8.6, eerste lid, en artikel 6.2, eerste lid van de Wet dieren en met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren) eiseres daarvoor een boete op te leggen. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren) is de boete voor deze overtreding vastgesteld op € 2.500,-. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 1099/2009 gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Verweerder heeft in de door eiseres aangevoerde omstandigheden ook terecht geen reden gezien om de boete te matigen. Het is mooi dat eiseres na het gebeuren adequate maatregelen heeft getroffen, maar die doen niet af aan de reeds geconstateerde schending van het dierenwelzijn. Het lag op de weg van eiseres als slachterij om ervoor te zorgen dat haar medewerkers altijd zorgvuldig met de dieren omgaan. De door eiseres genomen maatregelen zijn pas genomen nadat zij door de toezichthouder op de hoogte was gesteld van zijn bevindingen. Gelet op de aard en ernst van de overtreding vindt de rechtbank de opgelegde boete van € 2.500,- passend en geboden.
[…]
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 2 augustus 2022. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met drie maanden overschreden. Gelet op voornoemd uitgangspunt in de jurisprudentie betekent dit dat de boete met 5 % moet worden gematigd. De rechtbank ziet (anders dan in de door verweerder genoemde uitspraak (ECLI:NL:CBB:2024:407)) geen aanleiding om vanwege de omvang van de onderneming van dit uitgangspunt af te wijken, reeds gelet op de geringe matiging die in dit geval voor overschrijding van de redelijke termijn aan de orde is. De rechtbank zal de boete van € 2.500,- daarom matigen met 5% tot een bedrag van € 2.375,-.”
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
[naam 1] voert aan dat zij nooit heeft erkend dat het voorval zich heeft voorgedaan en dat zij door het lange tijdsverloop tussen de inspectie en het ontvangen van het rapport van bevindingen in haar verdedigingsbelang is geschaad.
Het College onderschrijft het hiervoor weergegeven oordeel van de rechtbank dat de minister terecht heeft vastgesteld dat [naam 1] de overtreding heeft begaan en dat de minister bevoegd was daarvoor een boete op te leggen, en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne. In wat [naam 1] in hoger beroep heeft aangevoerd, ziet het College aanleiding daar het volgende aan toe te voegen.
Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder [naam 1] op 21 oktober 2021, een week nadat de toezichthouder de overtreding heeft geconstateerd, daarvan met een e-mailbericht op de hoogte heeft gebracht en een rapport van bevindingen heeft aangezegd. J. van Roij heeft namens [naam 1] daarop gereageerd dat naar aanleiding van de e-mail camerabeelden zijn bekeken, dat wordt erkend dat het voorval heeft plaatsgevonden, dat is uitgezocht welke medewerker het dier heeft geschopt en dat die medewerker op non-actief is gesteld. Het College stelt vast dat [naam 1] daarmee de overtreding heeft erkend en dat heeft zij op de zitting bij monde van haar beroepsmatig rechtsbijstandsverlener bevestigd. Uit de hiervoor weergegeven gang van zaken blijkt dat [naam 1] tijdig beschikte over de feitelijke bevindingen op basis waarvan uiteindelijk een boete is opgelegd. Van een situatie waarin [naam 1] geschaad is in haar verdedigingsbelang, is daarom geen sprake.
Gelet op de toelichting op de zitting vat het College het betoog van [naam 1] ook op als een beroep op het vertrouwensbeginsel. [naam 1] ging ervan uit dat zij door het tijdsverloop niet meer op een boete hoefde te rekenen. Deze hogerberoepsgrond slaagt al niet, omdat de omstandigheid dat [naam 1] lang heeft moeten wachten tot zij het rapport ontving, niet gelijk is te stellen met een toezegging dat geen boete zou worden opgelegd.
Nieuwe vaste gedragslijn
De minister heeft in het verweerschrift toegelicht dat hij een nieuwe vaste gedragslijn voor matiging van boetes hanteert. Gelet op voortschrijdend inzicht vindt nu matiging plaats in het geval dat de overtreding weliswaar direct aan de overtreder is aangezegd, maar het rapport van bevindingen vervolgens niet binnen 37 weken na de constatering van de overtreding aan de overtreder is toegezonden. In dat geval wordt de boete met 10% gematigd. Omdat de minister zijn vaste gedragslijn ook toepast in nog lopende zaken, heeft de minister bepleit dat de boete op basis van het nieuwe beleid wordt gematigd.
Het College stelt vast dat de overtreding is geconstateerd op 14 oktober 2021. Het rapport van bevindingen is op 2 augustus 2022 aan [naam 1] toegezonden. Dat betekent dat er meer dan 37 weken zijn verstreken tussen de constatering van de overtreding en het toezenden van het rapport van bevindingen, en dat op grond van de nieuwe gedragslijn van de minister aanleiding bestaat om de boete (verder) te matigen tot € 2.125,-.
Overschrijding van de redelijke termijn
Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7), beoordeelt het in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden.
Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 16 september 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:466)) geldt in een zaak waarin een boete is opgelegd het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 2 augustus 2022. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met ongeveer één maand overschreden. In geval van een overschrijding van minder dan zes maanden ligt een vermindering met 5% met een maximum van € 2.500,- in de rede. De rechtbank heeft de boete al gematigd met 5% in verband met de overschrijding van de redelijke termijn in beroep (met drie maanden). Gelet daarop bestaat er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Slotsom
Uit 5.2 volgt dat het hoger beroep slaagt. Gelet op de gevolgen van het nieuwe matigingsbeleid van de minister zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen voor wat betreft de hoogte van de boete en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 2.125,-. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen.
Het College zal de minister veroordelen in de door [naam 1] gemaakte proceskosten in beroep en in hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 3.736,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1). Het College ziet geen aanleiding voor een veroordeling van de minister in de bezwaarkosten, omdat het boetebesluit wordt herroepen wegens een na het boetebesluit vastgestelde vaste gedragslijn van de minister en niet wegens een aan de minister te wijten onrechtmatigheid.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [naam 1] tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. R.H. Verheijen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2026.
w.g. J.L. Verbeek w.g. R.H. Verheijen
Bijlage
Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden
Artikel 15
1. De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.
[…]
Bijlage III OPERATIONELE VOORSCHRIFTEN VOOR SLACHTHUIZEN
(zoals bedoeld in artikel 15)
1. De aankomst en verplaatsing van en het omgaan met dieren
[…]
Het is verboden:
a. a) de dieren te slaan of te schoppen;
[…]
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Regeling houders van dieren
Artikel 5.8
Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.