COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2026 op het hoger beroep van
[naam] , te [vestigingsplaats] (veehandel)
uitspraak
zaaknummer: 24/787
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen de minister)
(gemachtigde: mr. A.M.H. van de Wal)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 juli 2024, kenmerk 23/4275, in het geding tussen
de staatssecretaris
en
Procesverloop in hoger beroep
De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 juli 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:6641).
De zitting was op 24 juni 2026. Aan de zitting hebben partijen deelgenomen.
Waar gaat deze zaak over?
1 Deze zaak gaat over een boete van € 1.500,- die de staatssecretaris had opgelegd aan de veehandel vanwege overtreding van de Wet dieren en de Regeling houders van dieren. De rechtbank heeft de boete op 19 juli 2024 herroepen en geoordeeld dat de staatssecretaris vanwege de zeer specifieke feiten en omstandigheden van de veehandel af had moeten zien van het opleggen van de boete. De staatssecretaris is het niet eens met dit oordeel van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld.
Uitspraak van de rechtbank
Volgens de rechtbank staat vast dat de veehandel de Wet dieren en de Regeling houders van dieren heeft overtreden en dat de staatssecretaris daarom bevoegd was tot het opleggen van de boete. De veehandel moest namelijk het overlijden van 55 schapen melden in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem). De veehandel heeft dit gedaan, maar heeft die melding niet binnen de termijn van artikel 5b.56, tweede lid, van de Regeling houders van dieren gedaan. De termijn voor het doen van de melding bedraagt zeven dagen na het overlijden van een dier. Uit het rapport van bevindingen van twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) (rapport) blijkt dat er tijdens het controle-bezoek bij de veehandel op 6 juli 2022 geen schapen meer aanwezig waren, terwijl de melding in het I&R-systeem pas op 25 juli 2022 is gedaan. Daarmee staat volgens de rechtbank vast dat de veehandel de termijn van zeven dagen niet in acht heeft genomen. Om die reden heeft de veehandel artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 5b.56, tweede lid, van de Regeling houders van dieren overtreden. De staatssecretaris was dus volgens de rechtbank bevoegd om aan de veehandel een bestuurlijke boete op te leggen.
Dit betekent niet dat de staatssecretaris de boete ook moest opleggen: volgens de rechtbank in 3.4 van de uitspraak had de staatssecretaris vanwege de zeer specifieke feiten en omstandigheden van de veehandel, af moeten zien van het opleggen van de boete. De omstandigheden die de rechtbank noemt, zijn de volgende. De veehandel heeft zijn bedrijf door de jaren heen geleidelijk aan afgebouwd en was tijdens de inspectie op 6 juli 2022 inmiddels met het bedrijf gestopt. De te late afmelding van de ID-codes van in het verleden gehouden schapen die nog op naam van zijn bedrijf waren geregistreerd, vond dus plaats in het kader van de afwikkeling van de bedrijfsactiviteiten door de veehandel. De veehandel heeft volgens de rechtbank getracht om in lijn met de regels te handelen. De veehandel had contact opgenomen met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en de schapen dood gemeld. Vanwege het grote aantal schapen dat de veehandel door de jaren heen hield, zou het onmogelijk zijn geweest om geregeld te controleren of er schapen waren verdwenen. Ook had de staatssecretaris erkend dat er af en toe schapen kunnen verdwijnen. Volgens de rechtbank staat het risico dat vanwege te late registratie ontstaat, niet in de weg aan het achterwege laten van de boete. Een bestuurlijke boete beoogt herhaling van een overtreding te voorkomen. Nu de melding plaatsvond in het kader van de bedrijfsbeëindiging, zou een herhaling van de overtreding naar het oordeel van de rechtbank, dus niet meer plaatsvinden. Om die reden had de staatssecretaris dus van het opleggen van de boete af moeten zien.
De rechtbank heeft het bestreden besluit dus vernietigd en de boete herroepen.
Beoordeling van het hoger beroep
Wat staat vast in dit hoger beroep en wat wordt nog betwist?
In hoger beroep is alleen in geschil of de staatssecretaris af had moeten zien van het opleggen van de boete vanwege de zeer specifieke feiten en omstandigheden waaronder de veehandel de overtreding heeft begaan, zoals de rechtbank in 3.4 had overwogen. Niet in geschil is dat de veehandel de overtreding heeft gepleegd. Ook is niet in geschil dat de staatssecretaris daarom bevoegd was tot het opleggen van de boete. Deze oordelen van de rechtbank zijn namelijk in hoger beroep niet bestreden: de staatssecretaris heeft deze oordelen niet aangevochten in hoger beroep en de veehandel heeft zelf geen hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak.
Samenvatting oordeel College
Het College oordeelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris af had moeten zien van het opleggen van de boete. Het hoger beroep van de staatssecretaris slaagt dus. Het College licht hierna toe hoe het tot dit oordeel is gekomen.
Had de staatssecretaris moeten afzien van het opleggen van de boete?
De rechtbank baseert haar oordeel op de zeer specifieke feiten en omstandigheden van de veehandel. In dat kader overweegt de rechtbank onder andere ook dat een bestuurlijke boete herhaling van een overtreding beoogt te voorkomen. De staatssecretaris is het met beide punten oneens.
Anders dan de rechtbank ziet het College in de omstandigheden genoemd in 3.4 geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris af had moeten zien van het opleggen van de boete. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de overtreding zich heeft voorgedaan in het kader van de bedrijfsbeëindiging van de veehandel, maar het is niet zo dat dit maakt dat de staatssecretaris daarom geen boete had mogen opleggen. Het tijdig dood melden van zoekgeraakte schapen in het I&R-systeem verkleint namelijk het risico dat schapen, bijvoorbeeld in geval van een opgetreden besmettelijke dierziekte, niet (meer) traceerbaar zijn. Op die manier kan op betrouwbare wijze worden nagegaan waar een schaap zich bevindt. De tijdige doodmelding is een eenmalige handeling die juist ook moet plaatsvinden in het kader van een bedrijfsbeëindiging. De bedrijfsbeëindiging is naar het oordeel van het College dus geen bijzondere omstandigheid waardoor boeteoplegging achterwege had moeten blijven. Ook niet als de bedrijfsbeëindiging, zoals in het geval van de veehandel, enkele jaren in beslag neemt. Met de staatssecretaris is het College namelijk van oordeel dat de verplichting om administratief zoekgeraakte schapen af te melden in het I&R-systeem een verplichting is die op elke professionele veehandel van, in dit geval, schapen rust. Het College volgt de rechtbank dus ook niet in haar oordeel dat het voor de veehandel onmogelijk zou zijn om de schapen handmatig te controleren vanwege het grote aantal dieren. Tijdens de zitting heeft de veehandel verklaard deze controle in ieder geval eenmaal per jaar te hebben gedaan. Daarmee staat vast dat die controle dus niet onmogelijk is en dat die hoorde bij de normale bedrijfsuitoefening van de veehandel. Wat tot slot de overweging van de rechtbank over het karakter van de bestuurlijke boete betreft, overweegt het College als volgt. Het College is het eens met de staatssecretaris dat de bestuurlijke boete een punitief karakter heeft. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank niet bedoeld dit karakter te miskennen. Bestraffende sancties kunnen namelijk ook gericht zijn op het voorkomen van herhaling: het door leedtoevoeging voorkomen van verwijtbare tekortkomingen in de toekomst. Nu de veehandel zijn bedrijf heeft beëindigd, heeft de rechtbank op zich terecht opgemerkt dat de overtreding niet zal worden herhaald.
De hogerberoepsgrond van de staatssecretaris slaagt in die zin dat naar het oordeel van het College de staatssecretaris vanwege de specifieke omstandigheden van de veehandel niet af had hoeven zien van het opleggen van de boete.
Is de opgelegde boete evenredig?
Nu het College heeft geoordeeld dat de staatssecretaris niet af had hoeven zien van boeteoplegging, moet het College een oordeel geven over de vraag of de opgelegde boete evenredig is. Voor de overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 5b.56, tweede lid, van de Regeling houders van dieren heeft de staatssecretaris aan de veehandel een boete opgelegd van € 1.500,-. Het College oordeelt dat de boete evenredig is. Hierna licht het College toe hoe het tot dit oordeel is gekomen.
De boete waar het in deze zaak om gaat, is een boete waarvan de hoogte bij wettelijk voorschrift is bepaald. In dit geval is dit gebeurd in artikel 2.2, eerste lid, onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren in verbinding met artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren en de bij de Regeling horende bijlage. Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt een bestuursorgaan (de staatssecretaris) in dat geval een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt namelijk mee dat de rechter moet toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. In dit geval vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin die evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2020:5, ECLI:NL:CBB:2022:301). Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de wettelijk voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
Op grond van artikel 1.2 en de bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren wordt voor de overtreding van artikel 5b.56, tweede lid, van de Regeling houders van dieren een boete opgelegd van de tweede categorie. De hoogte daarvan is op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren vastgesteld op € 1.500,-. De staatssecretaris heeft geen redenen gezien deze boete te verlagen, omdat de veehandel geen specifieke omstandigheden had aangevoerd waarom de hoogte van de boete onevenredig is. Tijdens de zitting heeft de veehandel aangevoerd dat zij zichzelf in feite had aangegeven: de veehandel zou tijdens de inspectie uit zichzelf de vraag hebben gesteld wat er moest gebeuren met de dieren die wel nog in de administratie stonden, maar die feitelijk niet meer op het bedrijf aanwezig waren. Voor zover de veehandel hiermee een beroep doet op verminderde verwijtbaarheid, overweegt het College dat dit niet slaagt. Uit het rapport dat in het kader van de inspectie is opgemaakt, blijkt namelijk dat daags voor de inspectie al door de inspecteurs was vastgesteld dat er nog schapen geregistreerd stonden op de UBN van de veehandel. Tijdens de inspectie stelden de inspecteurs vast dat de dieren niet aanwezig waren. Het is dus niet zo dat de inspecteurs dit verschil niet zelfstandig hebben vastgesteld. Ook zijn de omstandigheden die hiervoor in 3.4 zijn besproken, naar het oordeel van het College niet te beschouwen als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb waardoor de boete gematigd had moeten worden. Zoals in 3.4 is overwogen, is het College met de staatssecretaris van oordeel dat de verplichting om administratief zoekgeraakte schapen af te melden in het I&R-systeem een verplichting is die op elke professionele veehandel rust. Ook het grote aantal schapen dat de veehandel verhandelde, is geen reden om aan te nemen dat de melding haar in mindere mate kan worden verweten. Zoals ter zitting door de veehandel is verklaard, telde de veehandel de schapen ieder jaar. Daarmee hoorde het kloppend maken van de administratie met de daadwerkelijk aanwezige schapen op het bedrijf van de veehandel tot de normale bedrijfsuitoefening van de veehandel. Juist het feit dat een verschil tussen de administratie en de daadwerkelijk aanwezige schapen in de praktijk makkelijk ontstaat, maakt dat de te late melding de veehandel verweten kan worden. Het I&R-systeem beoogt nu juist de traceerbaarheid van schapen te borgen. Handelingen waardoor die traceerbaarheid in gevaar komt, moeten worden vermeden en zijn niet te beschouwen als geringe overtredingen. Het College overweegt dat er door de veehandel verder geen bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd die maken dat de opgelegde boete te hoog is. Naar het oordeel van het College is de boete van € 1.500,- daarom evenredig.
Slotsom
4 Het hoger beroep van de staatssecretaris slaagt. Het College zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen en het beroep van de veehandel bij de rechtbank ongegrond verklaren. Dit betekent dat de veehandel toch de boete ter hoogte van € 1.500,- moet betalen.
5 Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de veehandel tegen het bestreden besluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.J. Jacobs en mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van N.J. Vlug, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2026.
w.g. T. Pavićević w.g. N.J. Vlug