COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2026 in de zaken tussen
Melkveehouderij [naam] te [woonplaats 1] ( [naam] )(gemachtigde: J. Pot)
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
uitspraak
Zaaknummers: 23/1725, 23/1782, 23/1783, 23/2046 en 25/741
en
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin, mr. M. Leegsma en C. Zieleman)
en
Procesverloop in (hoger) beroep
23/1725
Met het besluit van 12 december 2022 heeft de minister de derogatievergunning van [naam] voor het jaar 2020 ingetrokken, [naam] uitgesloten van derogatie voor het jaar 2023 en aan [naam] een boete opgelegd voor overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen.
Met het besluit van 9 augustus 2023 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard.
[naam] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij het College voor zover dat besluit betrekking heeft op het onderdeel derogatie.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
23/1782
Met het besluit van 17 maart 2023 heeft de minister de aanvraag van [naam] voor een derogatievergunning voor 2023 afgewezen.
Met het besluit van 22 augustus 2023 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[naam] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
23/1783
Met het besluit van 20 juni 2023 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling GLB) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 3% op de aan [naam] voor het jaar 2020 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Met het besluit van 24 augustus 2023 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[naam] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
23/2046
Met het besluit van 16 augustus 2023 heeft de minister de aanvraag voor de subsidie Behoud grasland bij afbouw derogatie 2023 afgewezen.
Met het besluit van 7 december 2023 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[naam] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
25/541
[naam] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 augustus 2025, kenmerk 23/3886.
De minister heeft een reactie gegeven op het hogerberoepschrift.
Alle zaken
De zitting was op 15 juni 2026. De zaken zijn gelijktijdig behandeld. Aanwezig waren [naam] en zijn gemachtigde en de gemachtigden van de minister.
[naam] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
Grondslag van het geschil
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure over de boete en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.
[naam] exploiteert een melkveehouderij op twee locaties in [woonplaats 1] en [woonplaats 2] . In 2020 beschikte [naam] over een derogatievergunning. Op grond van die vergunning was op het bedrijf van [naam] in dat jaar een verhoogde gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 250 kg stikstof per hectare (derogatienorm) van toepassing.
Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben in 2021 een onderzoek ingesteld naar de naleving door [naam] van de gebruiksnormen in 2020 en van de derogatievoorwaarden in 2020 en 2021. De toezichthouders hebben daarvan een rapport van bevindingen opgemaakt van 7 oktober 2021 (rapport van bevindingen). Daarin hebben zij geconcludeerd dat [naam] in 2020 niet aan de derogatievoorwaarden heeft voldaan, omdat hij de verhoogde gebruiksnorm van 250 kg stikstof per hectare per jaar voor dierlijke mest heeft overschreden. Ook werd niet voldaan aan de eis van 80% grasland.
Op grond van het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 12 december 2022 de derogatievergunning van [naam] voor het jaar 2020 ingetrokken en [naam] uitgesloten van derogatie voor het jaar 2023. Daarnaast heeft de minister met hetzelfde besluit aan [naam] een boete opgelegd van € 47.732,- wegens overschrijding van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare per jaar met 7.176 kg stikstof. De boeteberekening is toegelicht in een bij het besluit gevoegd rapport.
De minister heeft de bezwaren van [naam] tegen de boete met het besluit van 9 augustus 2023 gegrond verklaard wat de hoogte van de boete betreft, de boete herroepen en deze bepaald op € 22.683,-. De minister is tot dit bedrag gekomen, omdat er tussen de datum van het rapport van bevindingen en het bestreden besluit een periode van meer dan 26 weken ligt. Op grond van het boetebeleid geldt dan een matiging van 10% tot een maximum van € 2.500,-. Dit laatste bedrag is van de boete afgetrokken. Vervolgens heeft de minister de boete overeenkomstig het boetebeleid gematigd met 50%, omdat uit een draagkrachtmeting blijkt dat [naam] de boete anders niet kan betalen.
De minister heeft vanwege het besluit tot intrekking van de derogatievergunning voor 2020 en de uitsluiting voor 2023 ook de aanvraag van [naam] voor een derogatievergunning voor 2023 afgewezen en dit besluit gehandhaafd in bezwaar (zaak 23/1782). Verder heeft de minister vanwege de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke mest een randvoorwaardenkorting van 3% toegepast op alle door [naam] aangevraagde GLB-subsidies voor 2020 en dit besluit gehandhaafd in bezwaar (zaak 23/1783). Tot slot heeft de minister de aanvraag van [naam] voor de subsidie Behoud grasland bij afbouw derogatie 2023 afgewezen en dit besluit gehandhaafd in bezwaar (zaak 23/2046).
[naam] heeft beroep ingesteld bij de rechtbank tegen de beslissing op bezwaar van 9 augustus 2023 voor zover dat besluit betrekking heeft op de boete en bij het College voor zover dat besluit betrekking heeft op de intrekking van de derogatievergunning voor 2020 en de uitsluiting van derogatie voor 2023 (zaak 23/1725). Daarnaast heeft [naam] beroep ingesteld bij het College tegen de beslissingen op bezwaar in de zaken 23/1782, 23/1783 en 23/2046. Op verzoek van partijen is de behandeling op zitting van deze vier zaken aangehouden in afwachting van de uitspraak van de rechtbank in verband met een (eventueel) hoger beroep. Nadat [naam] hoger beroep (zaak 25/741) had ingesteld tegen de rechtbankuitspraak zijn de vijf zaken gelijktijdig op zitting behandeld.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft op 26 november 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:4739) een tussenuitspraak gedaan en op 1 augustus 2025 een einduitspraak (niet gepubliceerd). In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de oppervlakte landbouwgrond voor een aantal percelen onjuist heeft vastgesteld en de minister gelegenheid gegeven dit gebrek te herstellen. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de minister de oppervlakte landbouwgrond opnieuw vastgesteld en de boetehoogte opnieuw berekend. De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat het beroep slaagt vanwege de onjuiste vaststelling van de oppervlakte landbouwgrond. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd voor zover het de oppervlakte landbouwgrond en de hoogte van de boete betreft en heeft de oppervlakte landbouwgrond en de hoogte van de boete overeenkomstig de nieuwe berekening van de minister zelf vastgesteld op € 22.206,-. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de overige door [naam] aangevoerde beroepsgronden niet slagen.
Leeswijzer
3 Het College zal hierna eerst het hoger beroep over de boete (zaak 25/741) beoordelen. Daarna beoordeelt het College de intrekking van de derogatievergunning en de uitsluiting van derogatie voor 2023 (zaak 23/1725), vervolgens de afwijzing van de aanvraag voor derogatie voor 2023 (zaak 23/1782), dan de randvoorwaardenkorting voor 2020 (zaak 23/1783) en tot slot de afwijzing van de aanvraag voor subsidie voor behoud grasland afbouw derogatie 2023 (zaak 23/2046).
Beoordeling van het hoger beroep (25/741)
Zijn de gebruiksnormen overschreden?
[naam] betoogt dat geen sprake is van overschrijding van de gebruiksnormen. Volgens [naam] heeft de minister de eindvoorraad drijfmest voor de locatie [woonplaats 2] niet juist vastgesteld, omdat is uitgegaan van de voorraad zoals hij heeft opgegeven met de Aanvullende gegevens landbouwer (AGL), maar waarbij hij een fout heeft gemaakt. De minister is van een te lage opslagcapaciteit uitgegaan. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat [naam] deze fout met zelfgemaakte notities niet kan herstellen. Ook voor de eindvoorraad vaste mest, waarbij [naam] per ongeluk een hoeveelheid vaste mest is vergeten op te geven, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat hij deze opgave niet kan herstellen met zelfgemaakte notities en satellietfoto’s. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister voor het bepalen van de mineralengehaltes van de beginvoorraad 2020 op de locatie [woonplaats 1] terecht gebruik heeft gemaakt van monsters uit 2019. Volgens [naam] geeft gebruikmaking van monsters van afvoeren van rond de jaarwisseling een representatiever beeld en levert dat de best beschikbare gegevens op. In plaats van de forfaits hadden de gehaltes van die monsters vervolgens ook voor de voorraad op de locatie [woonplaats 2] moeten worden gebruikt. Er werd immers mest verplaatst tussen beide locaties. Tot slot betoogt Hulsbos dat onvoldoende is gecorrigeerd voor stikstofvervluchtiging, hetgeen de rechtbank niet heeft onderkend.
Het College oordeelt dat het hoger beroep niet slaagt. Hieronder licht het College dit toe.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het in eerste instantie op de weg van [naam] ligt om juiste opgaven te doen van de begin- en eindvoorraden mest. Wanneer [naam] van mening is dat de opgave die hij eerder heeft gedaan niet juist of onvolledig is, ligt het op zijn weg om aan de hand van betrouwbaar, objectief en verifieerbaar bewijs de eerder gedane opgave te ontkrachten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juni 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:286)). [naam] heeft als bewijsmiddel voor de eindvoorraad drijfmest en vaste mest een afbeelding van handgeschreven notities in een aantekeningenboekje overgelegd. Voor de extra vaste mestopslag heeft hij daarnaast ook satellietfoto’s overgelegd. De rechtbank heeft naar het oordeel van het College terecht geoordeeld dat deze notities en satellietfoto's geen betrouwbaar, objectief en verifieerbaar bewijs zijn. Het is immers niet te verifiëren op welk moment deze notitie is opgesteld en de satellietfoto’s zijn, mede gelet de grote afstand van waar deze zijn genomen, niet duidelijk genoeg om daaruit af te leiden dat, en hoeveel, vaste mest er aanwezig zou zijn. Het betoog slaagt niet.
Ten aanzien van de waardering van de voorraden heeft de rechtbank terecht overwogen dat de wijze van berekenen van de voorraden meststoffen is geregeld in artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Msw). Op grond van het tweede lid van dit artikel worden het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Als deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het betreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten.
Niet in geschil is dat niet de gehele voorraad is bemonsterd en geanalyseerd. De minister heeft voor de locatie [woonplaats 1] voor de beginvoorraad 2020 gebruik gemaakt van monsters uit 2019 en voor de eindvoorraad 2020 van monsters uit 2020. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister daarmee het stikstof- en fosfaatgehalte van de voorraden op de locatie [woonplaats 1] heeft bepaald op basis van de beste beschikbare gegevens. Wat het betoog van [naam] betreft dat gebruik had moeten worden gemaakt van monsters afgenomen rondom de jaarwisseling, heeft de rechtbank in overweging 9.2.1 van de tussenuitspraak gemotiveerd uiteengezet waarom deze methode zich niet verdraagt met artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw en de toelichting daarbij, en evenmin met andere verplichtingen die volgen uit de Msw. Het College kan zich vinden in dit oordeel. Het betoog slaagt niet.
Voor de locatie [woonplaats 2] heeft de minister gebruik gemaakt van forfaitaire gehalten, omdat er geen bemonstering van afgevoerde mest heeft plaatsgevonden. In beroep heeft de minister met een berekening aangetoond dat [naam] slechter af zou zijn als voor de locatie [woonplaats 2] niet bij de forfaitaire gehalten maar bij de gehalten van de voorraden op de locatie [woonplaats 1] zou worden aangesloten. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 9.3 van de tussenuitspraak mede daarom geen grond gezien voor het oordeel dat de minister had moeten aansluiten bij de mineralengehaltes van de voorraden van de locatie [woonplaats 1] .
Het College begrijpt het betoog van [naam] in hoger beroep zo dat alleen wanneer dat een gunstig effect zou hebben, zou moeten worden aangesloten bij de mineralengehalten van de locatie [woonplaats 1] voor het bepalen van de gehalten van de mest op de locatie [woonplaats 2] . Nu uit de berekening van de minister, die [naam] niet heeft bestreden, echter blijkt dat de gevolgen juist ongunstig zijn, in die zin dat de overschrijding van de gebruiksnormen nog hoger wordt, ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de minister daarbij desondanks had moeten aansluiten. Het College kan zich dus ook op dit punt vinden in het oordeel van de rechtbank. Het betoog slaagt niet.
[naam] voert verder aan dat de stikstofvervluchtiging bij het melkvee op haar bedrijf groter is dan waarmee in de BEX-berekening rekening is gehouden. Hiertoe overweegt het College als volgt.
De op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kg stikstof en fosfaat, wordt in beginsel bepaald op basis van de in artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet opgenomen berekeningsmethoden. Het eerste lid van dit artikel ziet op de berekening bij graasdieren niet zijnde melkkoeien, het tweede lid heeft betrekking op melkkoeien en het derde lid ziet op staldieren. In de wettelijk vastgestelde excretieforfaits bij graasdieren is al rekening gehouden met stikstofverliezen en wordt er geen extra stikstofcorrectie toegepast. Voor de berekening van de stikstofvervluchtiging bij staldieren heeft de minister in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid een rekenmethode opgenomen, gebaseerd op de NP-methode. Bij [naam] is de mestproductie van het melkvee, in afwijking van artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit, bepaald aan de hand van de BEX-berekening, dus gebaseerd op gegevens van het bedrijf zelf. In de BEX-berekening is een bedrijfsspecifieke correctie opgenomen voor stikstofvervluchtiging bij melkvee (stap 5 van de BEX).
Op grond van de vrije bewijsleer kan [naam] aannemelijk maken dat de correctie in de BEX-berekening in zijn specifieke geval een te laag vastgestelde stikstofvervluchtiging oplevert. Hierin is [naam] niet geslaagd. [naam] heeft niet onderbouwd waarom in zijn geval de correctie in de BEX-berekening niet volstaat. [naam] heeft enkel verwezen naar de berekeningswijze zoals neergelegd in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid. Maar die berekeningswijze ziet op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl het hier om de graasdieren (melkvee) van [naam] gaat. Het College verwijst in dit verband naar de uitspraak van 28 april 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:182). Het betoog slaagt niet.
Hoogte van de boete
[naam] betoogt dat de boete, ook nadat de minister deze met 50% heeft gematigd, onevenredig hoog is. [naam] heeft op de zitting nader toegelicht dat hij pachtboer is en daarom geen vermogen uit eigen grond heeft. Bovendien heeft hij een moeilijke relatie met de verpachter, die weigert noodzakelijk groot onderhoud aan de opstallen te plegen, zodat [naam] zelf voor deze kosten moet opdraaien. Het bedrijf staat onder grote financiële druk. De boete staat volgens [naam] ook niet in verhouding tot de ernst van het vergrijp, omdat hem eigenlijk alleen kan worden verweten dat hij zijn administratie niet goed op orde heeft gehad. Er is geen milieuschade veroorzaakt. De minister heeft met deze omstandigheden onvoldoende rekening gehouden.
Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:612)) is een boete als hier aan de orde een punitieve sanctie, die valt onder het bereik van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat brengt mee dat het College moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het boetebedrag is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:2)) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader voor de op artikel 6 van het EVRM gebaseerde evenredigheidstoets. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de op grond van artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
De op grond van artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete is al verlaagd met € 2.500,- en vervolgens met 50% gematigd. Het College ziet net als de rechtbank in wat [naam] heeft aangevoerd geen aanleiding om de boete nog verder te matigen. Anders dan [naam] betoogt, is de boete niet opgelegd vanwege administratieve fouten, maar vanwege een – niet geringe – overschrijding van de gebruiksnormen. In het stelsel van de Msw wordt ervan uitgegaan dat schade aan het milieu wordt toegebracht als boven de wettelijke gebruiksnormen meststoffen op of in landbouwgrond worden gebracht. Dat [naam] , hoewel hij pachter is, wordt geconfronteerd met hoge onderhoudskosten voor de opstallen, is – hoe vervelend ook - geen omstandigheid die tot verdere matiging van de boete moet leiden. [naam] zal de verpachter daarop moeten aanspreken. Het betoog slaagt niet.
Gevolgen overschrijding van de verhoogde gebruiksnorm dierlijke meststoffen
6 Gezien het voorgaande staat vast dat [naam] de verhoogde gebruiksnorm van 250 kg stikstof per ha (derogatienorm) heeft overschreden. Dat betekent dat voor het jaar 2020 de lagere, in artikel 9, eerste lid, van de Msw bepaalde, reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen geldt. Dit volgt uit artikel 27c van de Uitvoeringsregeling. De minister heeft terecht vastgesteld dat de maatschap de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van170 kg stikstof per ha heeft overschreden en was daarom bevoegd een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 7 van de Msw. Het College is, met de rechtbank, van oordeel dat de door de maatschap aangevoerde gronden tegen de hoogte van de opgelegde boete niet slagen. De uiteindelijk door de rechtbank opgelegde boete acht het College evenredig.Het College zal de rechtbankuitspraak bevestigen. De minister hoeft voor het hoger beroep geen proceskosten te vergoeden.
Beoordeling van de beroepen
Intrekking van de derogatievergunning 2020 en uitsluiting van derogatie 2023 (23/1725)
[naam] betoogt dat de derogatievergunning 2020 niet had mogen worden ingetrokken. Hij bestrijdt dat de gebruiksnormen zijn overschreden en dat niet aan de eis van 80% grasland is voldaan. [naam] betoogt ook dat de intrekking van de derogatievergunning 2020 onevenredig is. De minister is te gemakkelijk voorbijgegaan aan de ingrijpende gevolgen die dit heeft voor het bedrijf. De intrekking houdt namelijk ook uitsluiting van derogatie voor het jaar 2023 in. Samen met de boete, de randvoorwaardenkorting en het verlies op aanspraak op de subsidie Behoud grasland bij afbouw derogatie 2023 zijn de financiële gevolgen bij elkaar genomen erg groot.
Uit wat hiervoor onder 4.10 is overwogen, volgt dat [naam] zich niet heeft gehouden aan de voor het jaar 2020 verleende derogatievergunning verbonden voorwaarde dat de derogatienorm niet mag worden overschreden. De minister was daarom bevoegd om die derogatievergunning in te trekken. Dat volgt uit artikel 25b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. Uit het derde lid van dat artikel volgt de uitsluiting van het kunnen doen van een aanvraag voor een derogatievergunning voor het daaropvolgende kalenderjaar. De vraag of [naam] heeft voldaan aan de eis van 80% grasland behoeft geen bespreking, nu de overschrijding van de derogatienorm al mocht leiden tot intrekking van een derogatievergunning.
Omdat de intrekking van de derogatievergunning een discretionaire bevoegdheid betreft, moet de toepassing daarvan worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb bepaalt daarom dat er een belangenafweging moet plaatsvinden.
De minister heeft een belangenafweging gemaakt. Volgens de minister zijn de met het besluit te dienen belangen de bescherming van het milieu en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Dat algemeen belang weegt volgens de minister zwaarder dan het individuele belang van [naam] om te beschikken over een derogatievergunning zodat hij meer mest op zijn landbouwgrond kan aanwenden.
Intrekking van de derogatievergunning, met als automatisch rechtsgevolg de uitsluiting voor het eerstvolgende jaar, is op zichzelf een geschikt middel om het beoogde doel, behoud van de derogatie voor de Nederlandse melkveehouders, te bereiken (zie de uitspraak van het College van 8 april 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:242), onder 6.4.1). In wat [naam] in beroep heeft aangevoerd ziet het College geen reden voor het oordeel dat de intrekking in dit geval niet noodzakelijk en evenwichtig is. Dat [naam] financiële gevolgen zal ondervinden van de intrekking, valt niet te ontkennen, maar dat maakt de intrekking op zichzelf niet onevenredig. Een financiële onderbouwing waaruit zou blijken dat de intrekking financiële gevolgen heeft die onevenredig zijn met de met het besluit te dienen doelen ontbreekt.
Gezien het voorgaande mocht de minister de derogatievergunning voor het jaar 2020 intrekken en [naam] uitsluiten van derogatie voor het jaar 2023. Het betoog slaagt niet.
Het beroep in zaak 23/1725 is ongegrond. De minister hoeft in deze zaak geen proceskosten te vergoeden.
Afwijzing van de aanvraag om een derogatievergunning voor 2023 (23/1782)
[naam] betoogt dat zijn aanvraag om een derogatievergunning voor het jaar 2023 ten onrechte is afgewezen. De afwijzing is een gevolg van de intrekking van de derogatievergunning voor het jaar 2020 en de uitsluiting van derogatie voor het jaar 2023 en dat besluit is onrechtmatig.
Uit het oordeel in de zaak 23/1725 hiervoor volgt dat de minister de derogatievergunning voor het jaar 2020 mocht intrekken. Dat besluit is dus rechtmatig. Uit artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw volgt dat, wanneer de minister de vergunning voor een bepaald kalenderjaar heeft ingetrokken op grond van het eerste lid, de landbouwer voor het daaropvolgende kalenderjaar is uitgesloten van het kunnen doen van een aanvraag, bedoeld in artikel 25, eerste lid. Dit betekent dat het rechtsgevolg van uitsluiting van deelname aan derogatie uit dat besluit voortvloeit.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 19 augustus 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:421)) is de afwijzing van de minister van de aanvraag om verlening van een derogatievergunning in een geval als dit geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, omdat het rechtsgevolg van uitsluiting van deelname aan derogatie niet voortvloeit uit die afwijzing maar uit het besluit tot intrekking van de derogatievergunning. Dit betekent dat het College niet toe kan komen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep in deze zaak. Het betekent ook dat de minister het bezwaar van [naam] tegen de afwijzing ten onrechte ongegrond heeft verklaard. De minister had het bezwaar namelijk niet-ontvankelijk moeten verklaren. Het beroep is om die reden gegrond.
Het College zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister in deze zaak de proceskosten van [naam] vergoeden.
Randvoorwaardenkorting 2020 (23/1783)
[naam] kan zich niet verenigen met de korting van 3% op alle door hem aangevraagde GLB-subsidies voor 2020, omdat hij de meststoffenregelgeving in 2020 niet heeft overtreden. Er is dus geen grond om de korting toe te passen.
Uit overweging 4.10 hiervoor volgt dat [naam] de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen in 2020 heeft overschreden. Daarmee staat vast dat sprake is van niet-naleving van de beheerseis (randvoorwaarde) als bedoeld in artikel 93, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013, opgenomen in bijlage 3 bij artikel 3.1, onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling GLB, onder RBE 1.17 – Gebruiksnormen mest.
Op grond van artikel 39, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 wordt bij een geconstateerde niet-naleving die het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, een verlaging toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3% van de voor het betreffende jaar toegekende GLB-subsidies. [naam] heeft geen redenen aangevoerd waarom de minister deze randvoorwaardenkorting lager had moeten vaststellen. Het betoog slaagt niet.
Het beroep in zaak 23/1783 is ongegrond. De minister hoeft in deze zaak geen proceskosten te vergoeden.
Afwijzing van de aanvraag subsidie behoud grasland afbouw derogatie 2023 (23/2046)
[naam] betoogt dat dat zijn subsidieaanvraag ten onrechte is afgewezen, op de grond dat hij niet over een derogatievergunning voor het jaar 2023 beschikte. De besluitvorming die ertoe heeft geleid dat hij niet in aanmerking komt voor een derogatievergunning voor dat jaar is niet rechtmatig, omdat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden.
Zoals volgt uit de overwegingen 4.10 en 7.6 heeft [naam] de gebruiksnormen in het jaar 2020 overschreden zodat zijn derogatievergunning voor 2020 mocht worden ingetrokken en hij mocht worden uitgesloten van derogatie voor het jaar 2023. Eén van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de subsidie behoud grasland afbouw derogatie 2023 is dat de landbouwer beschikt over een derogatievergunning voor het jaar waarvoor de subsidie wordt aangevraagd. Dat volgt uit artikel 2.19.3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling nationale EZK- en LNV subsidies. [naam] beschikte niet over een derogatievergunning voor het jaar 2023. Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van het Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies bepaalt dat de minister afwijzend beslist op een aanvraag om subsidie indien de aanvraag niet voldoet aan de bij of krachtens dit besluit gestelde regels. Omdat deze bepaling dwingend is geformuleerd en geen hardheidsclausule bevat, was de minister gehouden de subsidieaanvraag af te wijzen. Het betoog slaagt niet.
Het beroep in zaak 23/2046 is ongegrond. De minister hoeft in deze zaak geen proceskosten te vergoeden.
Overschrijding van de redelijke termijn
[naam] heeft op de zitting verzocht om schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
De redelijke termijn is in zaken als hier aan de orde in beginsel overschreden als de totale duur van de procedure, te rekenen vanaf de datum van ontvangst van het bezwaar tot de datum van de uitspraak in beroep, langer dan twee jaar heeft geduurd. Dit met uitzondering van bijzondere omstandigheden die een verlenging van deze termijnen kunnen rechtvaardigen. De schadevergoeding is € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond.
In dit geval heeft [naam] in november 2024 verzocht om in alle vier de beroepszaken de behandeling aan te houden in afwachting van de uitspraak van de rechtbank en een eventueel hoger beroep en dit verzoek is toegewezen. [naam] heeft in september 2025 hoger beroep ingesteld. Daarmee is de aanhouding van de vier beroepszaken geëindigd. Het College ziet in deze gang van de zaken aanleiding de redelijke termijn met, afgerond, één jaar te verlengen zodat de redelijke termijn in totaal drie jaar bedraagt.
Gelet op de data waarop de bezwaarschriften zijn ontvangen eindigde de redelijke termijn van drie jaar in zaak 23/1725 op 20 januari 2026, in zaak 23/1782 op 26 april 2026 en in zaak 23/1783 op 19 juli 2026. In zaak 23/2046 eindigt de redelijke termijn op 27 september 2026.
Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in zaak 23/1725 met afgerond een jaar, en in de zaken 23/1782 en 23/1783 ieder met afgerond een half jaar overschreden. Dat betekent dat [naam] aanspraak kan maken op een schadevergoeding van € 2.000,-. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn nagenoeg volledig is toe te rekenen aan de rechterlijke fase, zal het College de Staat veroordelen tot betaling van de schadevergoeding aan [naam] .
Conclusie beroepen en proceskosten
Het beroep in de zaak 23/1782 is gegrond. Het College zal de minister veroordelen in de door [naam] gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting bij het College; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1).
De beroepen in de zaken 23/1725, 23/1783 en 23/2046 zijn ongegrond. De minister hoeft in die zaken geen proceskosten te vergoeden.
Conclusie overschrijding redelijke termijn en proceskosten
Het College zal de Staat veroordelen in de door [naam] gemaakte kosten voor het doen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 467,- (1 punt voor doen van het verzoek met een waarde van € 934,- per punt en wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.L. Noort en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. C.A. Blankenstein, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2026.
w.g. T. Pavićević w.g. C.A. Blankenstein