ECLI:NL:CBB:2026:413

Procesverloop

Waar gaat deze zaak over

[naam 1] had wilde zwijnen in een raster van 0,5 hectare op een perceel in [woonplaats 2] . Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben onderzocht of [naam 1] voldeed aan de regels die daarvoor gelden. Daartoe hebben deze toezichthouders op 30 juni 2021 en 14 juli 2021 het terrein van [naam 1] bezocht en hun bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen (rapport) van 29 juli 2021, dat zij naar waarheid hebben opgemaakt. Naar aanleiding van deze inspectie en de overtredingen die daarbij zijn geconstateerd, is de minister een handhavingstraject gestart tegen [naam 1] . Met de maatregel heeft de minister aan [naam 1] de verplichting opgelegd om onderzoek te laten doen door een door hem gekozen praktiserend dierenarts naar de aanwezigheid van vijf dierziekten door middel van bloedonderzoek bij minimaal twaalf varkens onder toezicht van een toezichthouder van de NVWA. Dit vond de minister noodzakelijk, omdat de herkomst en daardoor ook de gezondheidsstatus van de dieren onduidelijk was. Dat bracht mee dat zij een gevaar opleverden voor verspreiding van een dierziekte. De minister heeft de maatregel op basis van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet dieren opgelegd. Daarin is bepaald dat de minister maatregelen kan treffen en andere handelingen kan verrichten met betrekking tot dieren, al dan niet gehouden, die een gevaar kunnen opleveren voor verspreiding van een dierziekte. Omdat [naam 1] , ook na twee lasten onder dwangsom, niet aan de maatregel had voldaan, heeft de minister [naam 1] in de last onder bestuursdwang opgedragen de overtreding van de maatregel te beëindigen vóór 15 augustus 2023 door alsnog het bloedonderzoek te laten verrichten naar de gezondheidsstatus van zijn wilde zwijnen. De minister is hiertoe bevoegd op grond van artikel 8.5 van de Wet dieren.

Omdat [naam 1] niet binnen de door de minister gestelde termijn uitvoering aan de last onder bestuursdwang had gegeven, heeft de minister met zijn brief van 16 augustus 2023 aan [naam 1] aangekondigd dat de last onder bestuursdwang op 21 augustus 2023 ten uitvoer zou worden gelegd, namelijk dat medewerkers van de NVWA en externe partijen dan aanwezig zouden zijn op zijn terrein om bloed af te nemen bij zijn dieren conform de voorwaarden, zoals gesteld in de last onder bestuursdwang. Dat is vervolgens op 21 augustus 2023 gebeurd. De minister heeft [naam 1] met zijn brief van 28 augustus 2023 geïnformeerd over deze tenuitvoerlegging en het rapport van bevindingen toegestuurd dat toezichthouders van de NVWA op 24 augustus 2023 daarvan naar waarheid hebben opgemaakt. In het rapport van bevindingen staat, voor zover hier van belang, het volgende:

“Ik, toezichthouder A, zag dat dierenartsen A en B, op een klaptafel diverse sedatiemiddelen aan het combineren waren tot een geschikte cocktail.

De gebruikte mix van sedatie middelen waren als volgt:

- Zoletil

- Medetomidine

- Azaperone

[…]

Hierna zagen en hoorden wij dat alle zwijnen werden geschoten met het verdovingsgeweer. Wij hoorden dierenarts A zeggen dat er twee zwijnen dubbel waren geschoten. Wij hoorden dierenarts A zeggen dat deze dieren een dubbele dosis hadden gekregen en dat deze zwijnen op deze manier een zwaardere sedatie zouden ondergaan.

[…]

Alle 13 gesedeerde zwijnen zijn door collega D en toezichthouder B bemonsterd.

[…]

Wij, toezichthouders A en B, en dierenartsen A en B, hebben de gezondheid van de nog slapende zwijnen in de gaten gehouden. Wij zagen dat er al meerdere zwijnen wakker werden en in de benen gingen.

De zwijnen die wakker genoeg werden geacht hebben wij uit de vangkraal gelaten door de sluizen open te zetten naar het grote perceel. Wij, toezichthouders A en B, zagen dat dhr. [naam 1] de achterste sluisdeuren opende, waarna er een viertal zwijnen het perceel in gingen.

Wij hoorden, in het perceel, dat er zwijnen aan het ruzie maken waren om de rangorde opnieuw te bepalen.

Gaandeweg de middag werden er steeds meer zwijnen wakker en hebben wij besloten dat ook deze zwijnen de vangkraal konden verlaten.

Wij zagen dat dhr. [naam 1] de achterste sluisdeuren van de vangkraal opende waarna er een aantal zwijnen het grote perceel op gingen.

Wij hoorden, in het perceel, dat er zwijnen aan het ruzie maken waren om de rangorde opnieuw te bepalen.

Omstreeks 15.00 uur zagen wij dat er twee zwijnen wakker waren geworden en in de benen waren gekomen. Wij zagen ook nog 3 zwijnen die nog diep lagen te slapen. Hiervan waren twee zwijnen die een dubbele dosis sedatie hadden gekregen tijdens het schieten.

Toen de twee wakkere zwijnen goed genoeg waren bevonden om de vangkraal uit te mogen, zagen wij dat dhr. Leever de achterste sluisdeuren opende, waarna de twee zwijnen het perceel betraden.

Wij hoorden, in het perceel, dat er zwijnen aan het ruzie maken waren om de rangorde opnieuw te bepalen. Wij zagen en hoorden dat één van de twee bemonsterde zwijnen ruzie had met een ander zwijn uit het perceel. Wij zagen en hoorden dat dit bemonsterde zwijn in een hoek werd geduwd waar een diepe plas water/modder lag. Wij zagen dat dit bemonsterde zwijn door het andere zwijn in deze plas werd geduwd en zijn kop onder water kwam. Wij zagen dat het bemonsterde zwijn met zijn kop constant onder water werd gehouden door het andere zwijn. Na minder dan 5 minuten zagen wij dat het bemonsterde zwijn was verdronken in de plas met water/modder.

In de vangkraal waren nog 3 zwijnen aan het slapen. Wij, toezichthouders A en B, zagen dat dierenarts A, 3 injectiespuiten in zijn handen had. Toen ik, toezichthouder A, aan dierenarts A vroeg wat hij ging doen. Hoorde ik hem zeggen dat hij deze laatste 3 dieren een ander anti sedatie middel ging toedienen om ze meer wakker te krijgen. Wij, toezichthouders A en B, zagen dat dierenarts A de vangkraal in stapte en elke zwijn een spuit met anti sedatiemiddel gaf.

Na ongeveer 10 minuten zagen wij dat één van de 3 zwijnen wakker werd en op ging staan. Wij zagen dat de andere twee zwijnen die een dubbele sedatie dosering hadden gehad nog niet wakker werden.

[…]

Wij zagen dat dierenarts B een thermometer aan dierenarts A gaf. Wij zagen dat dierenarts A bij beide dieren de temperatuur ging opmeten. Wij hoorden dierenarts A zeggen dat beide dieren een ondertemperatuur hadden van 33 graden en dat 37 graden de normaal grens is. Wij hoorden hem zeggen dat deze twee zwijnen onderkoeld aan het raken waren en dat deze dieren warm gehouden moesten worden.

[…]

Wij, toezichthouders A en B, zagen dat de ademhaling van één van de zwijnen oppervlakkiger werd. Ik, toezichthouder A, riep naar dierenarts A dat de ademhaling minder werd, waarna ik zag dat dierenarts A een injectiespuit in zijn handen had en een fles zuurstof. Toen ik vroeg aan dierenarts A wat hij ging doen, vertelde hij ons dat hij een ademhalingsopwekker ging geven om de ademhaling steviger te maken en dat hij het zwijn van extra zuurstof zou voorzien.

Wij zagen dat dierenartsen A en B dit bij dit ene zwijn gingen uitvoeren. Wij zagen dat het zuurstof via een slangetje in de neus werd toegediend. Wij zagen dat collega E laarzen van dhr. [naam 1] kreeg overhandigd en de vangkraal betrad. Wij zagen dat dierenartsen A en B en collega E de zwijnen steeds op hun ander zijde legden om hen warm te houden. Wij zagen dat dierenartsen A en B dit bij dit ene zwijn gingen uitvoeren. Wij zagen dat het zuurstof via een slangetje in de neus werd toegediend.

Wij hoorden dierenarts B aan dhr. [naam 1] vragen om warmwater flessen. Wij hoorden haar zeggen dat dit nodig was om de zwijnen te kunnen verwarmen. Wij zagen dat dhr. Leever deze flessen ging ophalen.

Na ongeveer 5 minuten kwam dhr. Leever terug en zagen wij dat hij twee colaflessen gevuld had met handwarm water. Wij zagen dat hij deze aan dierenarts B overhandigde waarna zij de flessen in de liezen van de zwijnen legde. […]

Rond 17.00 uur zagen wij dat beide zwijnen wakkerder werden en dat zij rechtop zaten. Wij hoorden dierenartsen A en B zeggen dat de zwijnen er goed bij zaten en dat zij wel met een gerust hart het terrein konden verlaten.”

De last onder bestuursdwang is door toepassing van de bestuursdwang uitgewerkt. De minister heeft, na het in mindering brengen van de kosten van bloedonderzoek bij het dertiende dier die niet aan [naam 1] konden worden toegerekend (€ 611,31), de kosten van de tenuitvoerlegging van de last onder bestuursdwang, namelijk € 12.303,80 voor het bloedtappen en het bloedonderzoek bij twaalf zwijnen, bij [naam 1] in rekening gebracht met de kostenbeschikking.

[naam 1] is het niet eens met de last onder bestuursdwang en de manier waarop de NVWA de bestuursdwang heeft toegepast. [naam 1] heeft daarom beroep ingesteld bij het College. Niet in geschil is dat [naam 1] geen bloedonderzoek heeft laten verrichten bij zijn dieren en dat hij de last onder bestuursdwang dus niet heeft uitgevoerd. Omdat [naam 1] de kostenbeschikking betwist, heeft het beroep tegen de last onder bestuursdwang, gelet op artikel 5:31c, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede betrekking op die beschikking.

De zwijnen van [naam 1] zijn op 8 oktober 2023 geëuthanaseerd en op 9 oktober 2023 afgevoerd door Rendac voor destructie.

Het wettelijk kader is, voor zover relevant, opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling van het beroep

voert aan dat onderzoek naar dierziekten niet noodzakelijk was, omdat zijn wilde zwijnen geen gevaar opleverden voor de verspreiding van ziekten. De dieren zagen er namelijk gezond uit en er waren geen dode dieren. Verder hadden de dieren kunnen worden vervoerd naar een slachthuis en, nadat deze waren gedood, achteraf kunnen worden gecontroleerd op hun gezondheid. [naam 1] is de enige houder van wild in Nederland die verplicht is tot bloedonderzoek bij zijn dieren. De minister is niet in staat om uit te leggen waarom het op dit punt door hem gevoerde beleid bij Natuurpark [woonplaats 3] en Stadspark [woonplaats 4] niet voor [naam 1] zou gelden. Daardoor is de conclusie gerechtvaardigd dat het om gelijksoortige situaties gaat. Dit brengt mee dat aantoonbaar sprake is van willekeur en zwalkend beleid. Daarnaast was de last onder bestuursdwang voor [naam 1] niet uitvoerbaar. [naam 1] kon het bloedtappen ten behoeve van het bloedonderzoek niet zelf uitvoeren, omdat zijn wilde zwijnen onhandelbaar waren en hij niet was gekwalificeerd voor het bloedtappen bij de wilde zwijnen. Daarom had [naam 1] voor het bloedtappen bij de zwijnen een dierenarts nodig. De door hem benaderde dierenarts vroeg om een protocol voor veilig werken met zwijnen om het bloed bij de zwijnen te kunnen afnemen, maar de NVWA had hiervoor geen protocol of standaard werkwijze. De dierenarts wilde daarom niet meewerken en daarmee hield het op. Verder heeft de minister nagelaten om te pogen bij de wilde zwijnen bloed af te nemen op de reguliere wijze zonder te verdoven en heeft hij de dieren gelijk verdoofd. Bij het voorgaande komt dat de kostenbeschikking in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De bloedafname heeft plaatsgevonden door functionarissen die geen ervaring hadden met de behandeling van wilde zwijnen en die niet de juiste spullen bij zich hadden. De NVWA had, zoals eigen medewerkers hebben verklaard, gebruik kunnen maken van één dierenarts, maar kwam opdagen met een hele groep personen. Dat alles nogal duur is uitgevallen, komt niet door [naam 1] .

Standpunt minister

Het College zal het standpunt van de minister, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling weergeven.

Oordeel College

[naam 1] heeft aangevoerd dat zijn wilde zwijnen geen gevaar opleverden voor de verspreiding van ziekten en dat bloedonderzoek daarom niet noodzakelijk was. Ook heeft hij aangevoerd dat de dieren hadden kunnen worden vervoerd naar een slachthuis en, nadat deze waren gedood, achteraf hadden kunnen worden gecontroleerd op hun gezondheid en dat sprake is van willekeur. Het College overweegt naar aanleiding hiervan dat [naam 1] de maatregel, waarbij de minister hem de verplichting heeft opgelegd om onderzoek bij zijn wilde zwijnen te laten doen naar bepaalde dierziekten, niet in rechte heeft betwist. Daardoor staat deze maatregel in rechte vast. De last onder bestuursdwang is opgelegd, omdat [naam 1] de maatregel heeft overtreden. Er wordt in de last onder bestuursdwang dus geen nieuwe verplichting opgelegd. Dit betekent dat [naam 1] deze verplichting niet meer in het kader van de last onder bestuursdwang kan betwisten door te betogen dat geen sprake is van een overtreding omdat het bloedonderzoek niet noodzakelijk was, dat de gezondheid van de dieren op andere wijze had kunnen worden gecontroleerd of dat sprake is van willekeur. Het College bespreekt de hiervoor vermelde gronden van [naam 1] daarom verder niet.

Het College vat het betoog van [naam 1] dat de in bezwaar in stand gelaten last onder bestuursdwang voor hem niet uitvoerbaar was op als een beroep op strijd van het bestreden besluit I met het evenredigheidsbeginsel. Het College overweegt naar aanleiding hiervan als volgt. Uit het rapport van bevindingen van 24 augustus 2023 blijkt dat het bloedtappen heeft geduurd van omstreeks 9.00 uur tot omstreeks 17.00 uur en is uitgevoerd door drie dierenartsen, van wie één dierenarts van de NVWA, een coördinator, een senior inspecteur en twee toezichthouders van de NVWA. Eén wild zwijn is na het bloedtappen bij een ruzie met een ander wild zwijn om de rangorde opnieuw te bepalen om het leven gekomen. Twee andere zwijnen, die een dubbele sedatiedosering hadden gekregen, moesten na het bloedtappen worden behandeld wegens onderkoeling. Eén van deze twee zwijnen kreeg een ademhalingsopwekker en extra zuurstof toegediend, omdat zijn ademhaling oppervlakkiger werd. De minister heeft in het bestreden besluit I vermeld dat hij het bloedtappen bij de twaalf wilde zwijnen, gelet op de risico’s van het afzonderen en verdoven van twaalf wilde zwijnen, voor mens en dier goed heeft voorbereid wat betreft de benodigde personen en middelen. In het verweerschrift heeft de minister uiteengezet dat het gedrag van de dieren vroeg om een specifieke benadering. Om het bloedtappen veilig te kunnen uitvoeren, heeft de minister contact gezocht met een dierentuin- en wilddierenarts. Na het opstellen van een plan van aanpak, waarbij de risico’s in kaart werden gebracht en tegen elkaar afgewogen, is gekozen voor de meest geschikte en minst bezwarende werkwijze. Daarbij speelden niet alleen de kosten, maar ook de veiligheid van mensen en het welzijn van de dieren een rol. Bij bloedafname dient een dierenarts normaal gesproken bloed af te nemen van varkens via de ader in de hals onder de kop. Een zeug wordt dan in een box gefixeerd en met een strop wordt de neus omhoog gehouden, waardoor de dierenarts veilig bloed kan afnemen van het varken. Omdat hier sprake was van niet hanteerbare zwijnen, was het niet mogelijk om op dezelfde wijze als bij gedomesticeerde varkens de zwijnen te fixeren en veilig uit de hals bloed te tappen, terwijl zij bij bewustzijn waren. Daarom is ervoor gekozen om de dieren te verdoven, zodat er op een veilige manier bloed getapt kon worden.

De toepassing van de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang moet worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb bepaalt daarom dat er een belangenafweging moet plaatsvinden. [naam 1] heeft naar het oordeel van het College voldoende aannemelijk gemaakt dat de last onder bestuursdwang voor hem niet uitvoerbaar was. Hij heeft zonder succes een dierenarts benaderd om het bloedtappen te laten uitvoeren, omdat de NVWA daarvoor geen protocol had. De minister heeft bevestigd dat de NVWA geen standaardprotocol had voor het bloedtappen bij wilde zwijnen. De minister heeft niet uiteengezet hoe Leever het bloedtappen bij zijn wilde zwijnen had kunnen (laten) uitvoeren zonder dat daarvoor een protocol bestond. Verder bleek bij de voorbereiding en uitvoering van het bloedtappen door de minister bij zwijnen die volgens de minister zelf niet hanteerbaar waren dat het bloedtappen een zeer gecompliceerde operatie was. Daarvoor heeft de minister een plan van aanpak opgesteld. Ook heeft de minister een team van zeven personen ingezet om het bloedtappen uit te voeren. Daarnaast is na het bloedtappen één van de bemonsterde zwijnen overleden, moesten twee zwijnen worden behandeld wegens onderkoeling en moest één van deze twee zwijnen tevens worden behandeld wegens een oppervlakkiger wordende ademhaling. Het bloedtappen en de nazorg voor de betrokken zwijnen hebben een hele dag in beslag genomen. Het College is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het belang van het voorkomen van (de verspreiding van) dierziekten niet opwoog tegen het voor de minister bij een zorgvuldige voorbereiding van de last onder bestuursdwang kenbare belang van [naam 1] om niet te worden geconfronteerd met een voor hem niet uitvoerbare last. De gevolgen van het bestreden besluit I zijn daarom in de gegeven omstandigheden onevenredig nadelig voor [naam 1] . Het College zal het bestreden besluit I vernietigen wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Wat [naam 1] verder nog over de last onder bestuursdwang heeft aangevoerd, behoeft geen beoordeling meer.

Gronden van [naam 1] met betrekking tot de kostenbeschikking

Standpunt [naam 1]

[naam 1] voert aan dat de minister zijn bezwaar tegen de kostenbeschikking inhoudelijk had moeten behandelen in plaats van het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, omdat hij dit bezwaar pas na de zitting van 2 september 2025 heeft gemaakt.

Oordeel College

Het College is van oordeel dat de minister niet had behoren te beslissen op het bezwaar van [naam 1] , maar dat de minister dit bezwaar conform artikel 6:15 van de Awb aan het College had moeten doorzenden ter behandeling in het beroep over de last onder bestuursdwang. Omdat artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb van toepassing is, stond namelijk geen zelfstandig bezwaar meer open tegen de kostenbeschikking. Het College zal het bestreden besluit II daarom vernietigen wegens strijd met artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb.

De kostenbeschikking kan in het verlengde van de last onder bestuursdwang geen stand houden. De inhoudelijke gronden van [naam 1] tegen de kostenbeschikking behoeven daarom geen beoordeling meer.

Conclusie en gevolgen

Het beroep van [naam 1] tegen de bestreden besluiten I en II is gegrond. Het College zal de bestreden besluiten I en II, waarmee de minister op de bezwaren van [naam 1] tegen de last onder bestuursdwang en de kostenbeschikking had beslist, vernietigen. Verder zal het College de last onder bestuursdwang en de kostenbeschikking herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.

Er zijn geen proceskosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit I en het bestreden besluit II;

- herroept de last onder bestuursdwang;

- herroept de kostenbeschikking;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit I en het vernietigde bestreden besluit II;

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 184,- aan [naam 1] te vergoeden.

Bijlage

1. Onze Minister kan maatregelen treffen en andere handelingen verrichten met betrekking tot dieren, al dan niet gehouden, die:

b. een gevaar kunnen opleveren voor verspreiding van een dierziekte, zoönose of ziekteverschijnsel.

3 De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, zijn:

j. een verplichting tot het laten doen van onderzoek of een verplichting tot het dulden van onderzoek naar de aanwezigheid van ziekteverwekkers of ziekteverschijnselen of naar besmetting met een dierziekte of zoönose […]

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.

2 De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.

3 Tot de kosten van bestuursdwang behoren de kosten van voorbereiding van bestuursdwang, voor zover deze zijn gemaakt na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd.

4 De kosten van voorbereiding van bestuursdwang zijn ook verschuldigd, voor zover als gevolg van het alsnog uitvoeren van de last geen bestuursdwang is toegepast.

5 Tot de kosten van bestuursdwang behoren tevens de kosten van vergoeding van schade ingevolge artikel 5:27, zesde lid.

6 Het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast binnen vijf jaar nadat de bestuursdwang is toegepast.

1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.