2. Vuile oppervlakken
In de ruimte waar producten vacuüm verpakt worden zagen wij een vuil Handbedieningskastje, deze was groen uitgeslagen (…) en er zat oud vuil op. Tevens zagen we naast het handbedieningskastje de ketting van de takel uit het plafond komen waar veel spinrag zichtbaar was (…). Hieronder stond ook een uitsnijtafel waar ook vlees uitgesneden werd.
Het blijkt hieruit dat er al een lange tijd niet is schoongemaakt.
In de uitbeenruimte zagen we een handbedieningskastje (…) van een takel aan het plafond hangen, met knoppen die stuk waren er zaten scheuren in de rubbers die de knoppen moeten afdekken. Bij het aanraken van de handbediening wolkten de schimmelsporen de ruimte in. Op het moment van constateren vonden er uitsnijwerkzaamheden plaats en stond er een open krat met vlees onder de handbediening.
De bediening in de vorm van een trekkoord van hangbaan die zich ook in de uitbeen ruimte bevond bestaat uit verweerd materiaal en is ook erg vuil (…) .
In het algemeen zagen we dat meerdere drukknoppen en bedieningen op de productie machines allen vervuild waren (…). Op meerdere plaatsen hebben wij vastgesteld dat de oppervlakken niet goed waren onderhouden en niet goed schoon gemaakt konden worden.
In de uitbeen ruimte zagen wij een lintzaag om beenderen mee te zagen die was op dat moment ook in gebruik bij het openen van de zaak zagen we roest zitten op het blad van de zaag (…).
Alle Rolboxcontainers die worden gebruikt voor intern transport die ik aantrof waren allen roestig en vuil (…).
In de uitsnijderij boven de uitsnijtafel in de grote uitsnijder zagen wij roestige kettingen (…) waar een kabel langsheen liep met aan het uiteinde de stroom voorziening (stopcontacten) van de weegschalen die gebruikt werden.
In de koelcel tussen het uitbeen lokaal en de uitsnijderij zagen wij een condensor/koeling hangen waarbij de ophanging was verroest (…).
(…)
3. Uitrustingsstukken en apparatuur
Wij zagen dat de dragers van de stellingen vuil waren (…) en dat de planken (…) waar de shoarma rollen op stonden eveneens heel erg vuil waren. We zagen oude marinade, rijp en een stalen afdekkap die niet geheel afsluit, het hout eronder is zichtbaar. Op deze vuile
planken troffen we 2 shoarma rollen aan die aan de onderkant niet waren afgedekt en op de vuile planken staan (…).
Ook zagen wij in de uitbeenruimte een lintzaag om beenderen mee te zagen die was op dat moment ook in gebruik was, bij het openen van de zaak zagen we oud vuil en roest zitten op het blad van de zaag. De onderkant van de zaagtafel bevatte schimmel en in de kitlagen zaten zwarte plekken.
In meerdere machines zagen we nog wel oud vuil aanwezig, deze machines waren net schoongemaakt volgens de uitsnijderij chef.
Ik zag blauwe kratten in de uitsnijderij / kipruimte klaar staan voor de gehaktbereiding en deze waren zowel aan de binnen als aan de buitenkant vuil (…). Ik zag oude vet en eiwit resten aan de binnen en de buitenkant. Deze kratten kwamen uit de krattenwasser en stonden klaar om
gevuld te worden met gehakt. Ik heb gevraagd waar de kratten voor waren, de uitsnijderij chef gaf aan dat deze klaar stonden voor de gehakt bereiding.
Rode kratten in de uitsnijderij gevuld met vlees voor de rundergoulash waren vuil (…) aan de buitenkant, er bevond zich geen binnenzak in de rode krat en er zaten oude vleesresten aan de buitenkant. Ik heb gevraagd aan de chef uitsnijderij wat er aan de buitenkant van de kratten zichtbaar was. Hij gaf aan "oud vlees".
(…)
4. Bedrijfsruimte niet schoon
Ik zag dat de plafonds in alle productie ruimtes vol met schimmel zitten en dat er tijdens mijn inspectie uitsnij- en productiewerkzaamheden verricht werden. Ik zag dat meerdere plafonds bestonden uit kunststof schroten waarbij de kieren tussen de schroten niet waren afgesloten.
In de hoek van de koelcel tussen uitbeenruimte en uitsnijderij was oud en vergaan vlees aanwezig (…). Ik heb de uitsnijderij chef gevraagd wat het was hij beaamde dit en gaf terug dat het nodig "om een ieder veel beter te controleren en achter zijn vodden te zitten."
In koelcel stonden kaas, vlees en een kist met sinaasappels. In deze kist met sinaasappels zagen wij een sinaasappel die compleet was verschimmeld, (…).
(…)
5. Verontreiniging levensmiddelen
Tijdens de tweede rondgang met de exploitant viel er een plastic label uit een
open krat met snert(soep) het label viel op de vuile vloer en werd terug geplaatst door de directeur / eigenaar. Hier is sprake van kruiscontaminatie, want de vloer is een vervuild oppervlak.
(…)
6. Muuroppervlak
Rondom de deur van de kleine vriezer waar je vanuit de uitsnijderij toegang toe krijgt zagen wij een beschadigde drempel (…), waarbij het onderliggende onbehandeld hout en kieren zichtbaar waren.
Op meerdere plaatsen in het gebouw zagen wij gaten in wanden. Op een enkele plek was direct daar achter ruw isolatiemateriaal zichtbaar (…).
(…)
7. Gevaar verontreiniging door oude stickerresten op vleeskratten.
Tijdens de inspectie zag ik in de uitsnijderij dat enkele kunststof vleeskratten, waarin vlees werd bewaard en vervoerd voorzien waren van restanten oude stickers van een vorige partij. Hierdoor zag ik dat de recipiënten (kratten) die werden gebruikt voor het vervoer van levensmiddelen, niet afdoende schoon waren en niet goed werden onderhouden om de levensmiddelen tegen verontreiniging te beschermen. De oude resten van stickers, vormen een risico voor verontreiniging van het vlees bij het inpakken, uitpakken, vervoer en opslag van het vlees. Stickerresten, waar die ook op het krat zitten en hoe het vlees daarin ook gelegd is (verpakt of naakt), vormen een verontreinigingsrisico (van
het vlees). Stickerresten of andere vormen van verontreiniging (bv bloed, vet, baansmeer) op vleeskratten kunnen een risico vormen voor (kruis)contaminatie met schimmel(sporen) en bacteriën.
(…)
8. Opslag van reinigingsmiddel
Wij zagen een jerrycan met reinigingsmiddel in een ruimte staan welke in open verbinding (…) was met de uitsnijderij, aangezien de wanden en de deur van deze ruimte aan de onderzijde een opening hadden van tien tot vijftien centimeter. Reinigingsmiddelen werden opgeslagen in een ruimte met open verbinding naar een ruimte waar levensmiddelen werden
gehanteerd.”
In het bestuursdwangbesluit staat ook dat de onderneming in een plan van aanpak moet beschrijven hoe zij er voortaan voor zorgt dat het bedrijf en de bedrijfsvoering altijd voldoen aan de toepasselijke wettelijke bepalingen. Daarnaast mag het vlees dat in officiële bewaring is genomen pas in de handel worden gebracht als de onderneming overtuigend aantoont dat dit niet schadelijk is voor de volksgezondheid.
De voorzieningenrechter heeft op 21 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:744) het verzoek van de onderneming om een voorlopige voorziening te treffen toegewezen en de schorsing van de erkenning per 21 december 2023 geschorst.
Met het besluit van 17 januari 2024 heeft de staatssecretaris de schorsing van de erkenning van de onderneming opgeheven, maar de officiële inbewaringneming van het vlees voortgezet (wijzigingsbesluit).
De onderneming heeft vervolgens de voorzieningenrechter gevraagd om de voorziening te treffen dat de inbewaringneming wordt opgeheven. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek tijdens een zitting op 25 januari 2024 behandeld en daar zijn afspraken gemaakt over de monstername van het in bewaring genomen vlees.
Door partijen is overeengekomen dat de onderneming op 26 januari 2024 monsters zou nemen van het in bewaring genomen vlees en deze monsters voor onderzoek zou aanbieden aan Eurofins. De onderneming had hiervoor al voorbereidingen getroffen, waardoor dit onderzoek op zeer korte termijn kon plaatsvinden. De monstername zou worden vastgelegd door middel van filmbeelden. Namens de staatssecretaris zou de heer [naam 5] daarbij aanwezig zijn. Ook moest de onderneming stukken aanleveren waaruit bleek welke inbeslaggenomen producten in welke ruimtes zijn verwerkt.
Na de zitting bleek dat de heer [naam 5] niet beschikbaar was op 26 januari 2024. Vervolgens is telefonisch met mevrouw [naam 7], die de gemachtigde van de staatssecretaris was tijdens de zitting bij de voorzieningenrechter, afgesproken dat de monstername al op 25 januari 2024 (zonder de heer [naam 5]) zou plaatsvinden en dat de monstername zou worden gefilmd. De onderneming heeft hieraan gevolg gegeven en de monsters de dag erna aangeleverd bij Eurofins.
De voorzieningenrechter heeft met de uitspraak van 16 februari 2024 (niet gepubliceerd) het verzoek van de onderneming tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen, omdat de onderneming het vermoeden van niet-naleving als bedoeld in artikel 137 van Verordening (EU) 2017/625 (Verordening) niet heeft kunnen wegnemen. Voor de voorzieningenrechter was aan de hand van de beschikbare stukken niet vast te stellen welke producten in welke ruimte(s) waren verwerkt. Daarnaast bestond er, gelet op de reactie van de staatssecretaris, te veel twijfel over de bemonstering en het rapport van Eurofins om op basis daarvan te oordelen dat het vermoeden is weggenomen. De conclusie was dat de grondslag voor de inbewaringneming, ten behoeve van het onderzoek om het vermoeden van niet-naleving te bevestigen of weg te nemen, nog steeds bestond.
Met betrekking tot het onderzoek heeft de voorzieningenrechter er wel op gewezen dat de staatssecretaris, gelet op artikel 137, tweede lid, van de Verordening, verantwoordelijk is voor het onderzoek om het vermoeden van niet-naleving te bevestigen of weg te nemen. De inbewaringneming dient ertoe de staatssecretaris in staat te stellen dit onderzoek uit te voeren. Het is dus niet zo dat de onderneming moet aantonen dat de voedselveiligheid gewaarborgd is en dat de staatssecretaris dan pas een beslissing hoeft te nemen over opheffing van de inbewaringneming. De staatssecretaris zal zo nodig na onderzoek een besluit moeten nemen over wat er met de in bewaring genomen producten moet gebeuren.
Met het besluit van 17 april 2024 heeft de staatssecretaris vervolgens op grond van artikel 138, tweede lid en onder g, van Verordening (EU) 2017/625 aan de onderneming de verplichting opgelegd om aangifte te doen van het vlees dat op 19 december 2023 officieel in bewaring is genomen bij [naam 8] B.V., zodat het vlees kan worden afgevoerd (en vernietigd).
Met het bestreden besluit I heeft de staatssecretaris het bezwaar van de onderneming ten aanzien van de schorsing van de erkenning gegrond verklaard en ten aanzien van de officiële inbewaringneming ongegrond verklaard.
Met het bestreden besluit II heeft de staatssecretaris het bezwaar van de onderneming ten aanzien van de verplichting om aangifte te doen ter vernietiging van het vlees dat op 19 december 2023 officieel in bewaring is genomen, ongegrond verklaard.
De onderneming is het niet eens met de bestreden besluiten (I en II) en heeft hiertegen beroep ingesteld.
Beoordeling van de beroepen
Standpunt van partijen
Standpunt onderneming
De onderneming betwist dat de feiten en omstandigheden op 7 en 19 december 2023 zodanig waren dat daaruit een vermoeden kon worden afgeleid van niet-naleving van de hygiënevoorschriften zoals volgt uit artikel 137, tweede lid, van Verordening 2017/626. De stellingen van de staatssecretaris zijn gechargeerd, gebaseerd op misleidende foto’s uit de rapporten en gebaseerd op bevindingen in ruimten die niet horen bij de uitsnijderij van de onderneming.
De officiële inbewaringneming was niet passend en/of noodzakelijk, aldus de onderneming. Voor zover de staatssecretaris uit de feiten en omstandigheden al kon afleiden dat sprake was van een vermoeden van niet-naleving van de hygiënevoorschriften, heeft de staatssecretaris als reactie daarop ten onrechte een te omvangrijke officiële inbewaringneming gelast. De staatssecretaris heeft ten onrechte geen onderscheid gemaakt in verschillende productgroepen ten aanzien waarvan verder moest worden bezien of er wel of geen sprake was van een gevaar voor de voedselveiligheid.
De situatie op 19 december 2023 kan niet zodanig verergerd zijn ten opzichte van de situatie op 7 december 2023 dat alsnog aanleiding bestond om niet-naleving te vermoeden. De staatssecretaris heeft ook geen ‘recall-actie’ uitgeroepen naar aanleiding van de bevindingen op 7 en 19 december 2023. De onderneming geeft verder aan dat, als de feiten en omstandigheden daadwerkelijk zo ernstig waren, de staatssecretaris de reeds verkochte producten had moeten terugroepen. Ook zijn producten die zich bevonden in andere vriezers en in de winkel van de onderneming niet in bewaring genomen.
De staatssecretaris heeft de officiële inbewaringneming niet gelast om onderzoek te doen om het vermoeden van niet-naleving te bevestigen of weg te nemen zoals artikel 137, tweede lid, van Verordening 2017/625 dat vereist. Dat (eigen) onderzoek is niet verricht, terwijl de onderzoeksplicht rust bij de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft de bevoegdheid van artikel 137, tweede lid, van Verordening 2017/625 kennelijk toegepast voor een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid aan haar is toegekend. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het verbod op détournement de pouvoir van artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht, aldus de onderneming.
Volgens de onderneming heeft de staatssecretaris de bevoegdheid van artikel 138, tweede lid en onder g, van Verordening 2017/625 niet kunnen aanwenden. Die bevoegdheid mag namelijk slechts worden aangewend, als een vermoeden van niet-naleving is bevestigd door onderzoek van de bevoegde autoriteit. Dat onderzoek heeft de staatssecretaris niet gedaan. Hij heeft ermee volstaan het door de onderneming uitgevoerd onderzoek te bekritiseren door, onder andere, te stellen dat in de door de onderneming aangeleverde lijsten allerlei onduidelijkheden staan en dat een door de onderneming aangeleverd wetenschappelijk rapport van Eurofins niet voldeed aan de eisen die aan een dergelijk onderzoek worden gesteld. Dat bekritiseren is niet gelijk te stellen aan het doen van een (eigen) onderzoek om het vermoeden van niet-naleving te bevestigen of weg te nemen.
Standpunt staatssecretaris
De toezichthouders hebben tijdens de inspectie op 7 december 2023 al meerdere overtredingen ten aanzien van de hygiënevoorschriften geconstateerd. Toen de toezichthouders op 19 december 2023 terugkwamen, was de situatie verslechterd. Hierdoor bestond op 19 december 2023 een sterk vermoeden van niet-naleving op diverse punten van levensmiddelenhygiëne, waardoor ernstige zorgen bestonden over de veiligheid van de in die omstandigheden verwerkte en opgeslagen producten. Het was van groot belang om ervoor te zorgen dat deze producten niet in de handel werden gebracht. Dit zou de voedselveiligheid en daarmee de volksgezondheid ernstig in gevaar kunnen brengen. Er is geen minder ingrijpende wijze om het doel van de bescherming van de volksgezondheid te bereiken dan de officiële inbewaringneming.
Uit rapport II en de daarbij behorende foto’s blijkt dat sprake is van een ernstige overtreding van de hygiënevoorschriften. De staatssecretaris ziet niet op welke manier de foto’s misleidend zijn. De beschrijvingen in rapport II zijn in beginsel ook voldoende om de overtredingen vast te kunnen stellen. De foto’s dienen slechts als ondersteunend bewijs. De bij dit rapport gevoegde foto’s en de uitleg van de onderneming hierover vormen geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de constateringen van de toezichthouder zoals deze in het rapport zijn beschreven.
Dat de inbewaringneming te omvangrijk was omdat geen onderscheid is gemaakt in verschillende productgroepen kan de staatssecretaris niet volgen, gelet op de hoeveelheid geconstateerde niet-nalevingen bij het verwerkingsproces en niet alleen in de koeling. De toezichthouder heeft namelijk niet alleen gezien dat de koelingen niet voldeden aan de hygiënevoorschriften, maar heeft ook overtredingen geconstateerd in de productieruimtes waar op dat moment nog uitsnijwerkzaamheden plaatsvonden.
Het niet-verpakte vlees werd op het bedrijf in bewaring genomen, omdat dit vlees in deze productieruimten werd verwerkt en werd bewaard in kratten en ruimten die vervuild waren of een bron van verontreiniging vormden. Dat wellicht een deel van het vlees eerder is verwerkt en in de handel gebracht is, neemt de ernst van de situatie op dat moment niet weg. Voor het terugroepen van producten op grond van artikel 138, tweede lid, onder g van Verordening 2017/625, moet een niet-naleving van de hygiënevoorschriften zijn vastgesteld. Op het moment van de constateringen was de (omvang van de) niet-naleving nog niet vastgesteld. Daarom is overgegaan op officiële inbewaringneming.
Volgens de staatssecretaris is de stelling dat hij geen eigen onderzoek heeft gedaan om het vermoeden van niet-naleving voor bepaalde producten te bevestigen of weg te nemen, onjuist. Weliswaar had de staatssecretaris niet de verplichting aan de onderneming mogen opleggen om aan te tonen dat de voedselveiligheid van het in bewaring genomen niet-verpakte vlees wél gewaarborgd is, maar dit betekent niet dat hij geen eigen onderzoek heeft gedaan. Het onderzoek bestond uit het uitwerken en uiteenzetten van de constateringen op 7 en 19 december 2023 in de rapporten van bevindingen (rapport I en II), het meerdere keren bevragen van de onderneming en het analyseren van de resultaten van de door de onderneming geïnitieerde onderzoeken door Eurofins. Daarnaast heeft de staatssecretaris geprobeerd zich een compleet beeld te vormen van de situatie op het bedrijf van de onderneming, de productieprocessen, de risico’s voor de diverse producten en over de vraag of deze op enige manier geschikt zouden kunnen zijn voor humane consumptie. De inbewaringneming van het vlees is terecht voortgezet ten behoeve van dat onderzoek. Het was namelijk lang onduidelijk welke producten precies bewerkt zijn ingekocht en welke door de onderneming zijn uitgesneden en dus (mogelijk) in meerdere ruimtes hebben gelegen of in aanraking zijn geweest met onderdelen die niet voldeden aan de hygiënevoorschriften. Het rapport van Eurofins is betrokken bij het onderzoek en kan het vermoeden tot niet-naleving niet wegnemen. Hieruit volgt volgens de staatssecretaris dat hij op grond van artikel 138, tweede lid, aanhef en onder g, van de Verordening bevoegd was om de verplichting tot het doen van aangifte op te leggen aan de ondernemer.
Waartegen zijn de beroepen gericht?
Door het wijzigingsbesluit is de schorsing van de erkenning van de onderneming per 17 januari 2024 opgeheven. Met het bestreden besluit I is het bestuursdwangbesluit door de staatssecretaris herroepen voor zover het de schorsing van de erkenning per 19 december 2023 betreft. Zoals ter zitting ook door de onderneming is bevestigd, is alleen de inbewaringneming van het vlees op grond van artikel 137, derde lid, onderdeel b, van Verordening 2017/625 nog in geschil. Daarbij zijn partijen het erover eens dat zowel verpakte als niet-verpakte vleesproducten die zijn geproduceerd bij de onderneming vallen onder de inbewaringneming. Alleen producten van derden vielen er niet onder.
In het beroep tegen het bestreden besluit II ligt het besluit van de staatssecretaris voor om de onderneming op grond van artikel 138, tweede lid, van de Verordening te verplichten aangifte te doen van het vlees (ter vernietiging) dat op 19 december 2023 in bewaring is genomen.
Zaaknummer 24/568 (bestreden besluit I)
Is de staatssecretaris terecht overgegaan tot inbewaringneming?
Allereerst is tussen partijen, kort gezegd, in geschil of de staatssecretaris terecht tot inbewaringneming van het vlees is overgegaan en of de inbewaringneming op deze schaal had mogen gebeuren.
Artikel 137 van Verordening 2017/625 luidt:
“1. Bij hun optreden overeenkomstig dit hoofdstuk verlenen de bevoegde autoriteiten voorrang aan acties die moeten worden ondernomen om risico’s voor de gezondheid van mensen, dieren en planten, voor het dierenwelzijn of, wat ggo’s en gewasbeschermingsmiddelen betreft, ook voor het milieu, weg te nemen of in te perken.
2. Wanneer niet-naleving wordt vermoed, doen de bevoegde autoriteiten onderzoek om dat vermoeden te bevestigen of weg te nemen.
3. Indien nodig omvatten de overeenkomstig lid 2 ondernomen acties:
a. a) de uitvoering van verscherpte officiële controles op dieren, goederen en exploitanten gedurende een passende periode;
b) de officiële inbewaringneming van dieren en goederen en niet-toegestane stoffen en producten, indien passend.”
Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten, in dit geval de NVWA, wanneer niet-naleving van de hygiënevoorschriften wordt vermoed, onderzoek doen om dat vermoeden te bevestigen of weg te nemen en dat indien nodig en passend, officiële inbewaringneming van goederen plaatsvindt.
Het College overweegt dat er naar aanleiding van de inspectie op 7 december 2023 bij de staatssecretaris een vermoeden is ontstaan van niet-naleving van de hygiënevoorschriften zoals bedoeld in artikel 137, tweede lid, van Verordening 2017/625. Uit rapport I volgt onder meer dat er condens en rijp zijn waargenomen op de plafonds, dat de bedrijfsruimten voor levensmiddelen niet goed schoon en niet goed onderhouden waren, dat levensmiddelen niet adequaat waren opgeslagen en dat er verontreinigde lamskarkassen aanwezig waren. De onderneming is er per e-mail van 11 december 2023 door de toezichthouder van op de hoogte gebracht dat niet werd voldaan aan de basisvoorwaarden voor hygiëne en etikettering en dat er een rapport van bevindingen zou worden opgemaakt. De staatssecretaris heeft het vermoeden van niet-naleving van de hygiënevoorschriften gebaseerd op deze inspectie en het daarbij behorende rapport I.
Naar aanleiding van dit vermoeden is er op 19 december 2023 een herinspectie gedaan, waarbij wederom meerdere (ernstige) overtredingen door de inspecteurs zijn geconstateerd. Bij het College ligt de vraag voor of de staatssecretaris terecht op basis van die geconstateerde overtredingen is overgegaan tot inbewaringneming. De onderneming heeft de bevindingen van de toezichthouders ter discussie gesteld en meerdere foto’s ingebracht om de bevindingen te weerleggen. Daarnaast stelt de onderneming dat er overtredingen zijn vastgesteld in de slachtruimte die geen onderdeel (meer) uitmaakte van de erkenning en waar op dat moment ook geen werkzaamheden plaatsvonden.
Volgens vaste rechtspraak, waaronder de uitspraak van het College van 14 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:131) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbijgegaan worden. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en de inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende element kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in die rapporten vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed, dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Maar dit betekent niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op de rapporten van bevindingen mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn (zie onder andere de uitspraken van het College van 19 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:515) en van 18 november 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:608).
Uit rapport II blijkt dat de inspecteurs een groot aantal overtredingen ten aanzien van de hygiëne hebben geconstateerd. Het College overweegt dat de inspecteurs de overtredingen nauwgezet hebben beschreven en daarbij foto’s ter onderbouwing in het rapport van bevindingen hebben opgenomen. Daaruit leidt het College af dat er bij de staatssecretaris op 19 december 2023 een sterk vermoeden bestond van ernstige overtredingen ten aanzien van de hygiëne. De onderneming heeft hier een aantal foto’s tegenovergesteld, maar daarmee heeft de onderneming niet aannemelijk gemaakt dat de bevindingen van de inspecteurs onjuist zijn. Integendeel: de onderneming erkent de bevindingen, maar meent dat deze niet zo ernstig zijn als ze op de foto’s lijken. Het College volgt de onderneming hierin niet. Er is namelijk geconstateerd dat er sprake was van schimmelvorming, vuil en condens in de productieruimtes (niet zijnde slachtruimte), vuile kratten met oud vlees en vuile planken waar shoarmarollen op stonden die aan de onderkant niet waren afgedekt en ook is geconstateerd dat er een jerrycan reinigingsmiddel in een ruimte stond met een open verbinding naar de uitsnijderij. Reeds hierom kon de staatssecretaris hieruit afleiden dat er sprake was van een vermoeden van overtreding van de hygiënevoorschriften uit Verordening 852/2005 en Verordening 853/2004.
Het College is van oordeel dat de staatssecretaris dan ook bevoegd was tot de officiële inbewaringneming van het vlees. De staatssecretaris hoefde ter plaatse geen onderscheid te maken tussen verschillende productgroepen ten aanzien waarvan verder moest worden bezien of er wel of geen sprake was van een gevaar voor de voedselveiligheid. Dat was onderdeel van het onderzoek dat daarop had moeten volgen. De beroepsgronden slagen niet.
Het betoog van de onderneming dat sprake zou zijn van détournement de pouvoir slaagt ook niet. Dat de staatssecretaris het onderzoek dat hij op grond van artikel 137, tweede lid, van Verordening 2017/625 had moeten doen, (nog) niet heeft gedaan, betekent niet dat hij de bevoegdheid tot inbewaringneming van het vlees voor een ander doel heeft gebruikt dan waar deze bevoegdheid voor was bedoeld.
Strijd met de goede procesorde
Ten slotte beoordeelt het College of er sprake is van strijd met de goede procesorde. De staatssecretaris heeft tijdens de zitting betoogd dat de artikelen 137 en 138 van Verordening 2017/625 er niet toe verplichten dat wordt beoordeeld of het in bewaring genomen vlees een gevaar oplevert voor de voedselveiligheid. De onderneming meent dat dit standpunt niet eerder is ingenomen en dat deze standpuntwijziging in strijd is met de goede procesorde.
Het College is van oordeel dat het standpunt van de staatssecretaris in lijn is met en aansluit op het wettelijk kader waarbinnen de staatssecretaris de besluiten heeft genomen om het vlees in bewaring te nemen. Gelet hierop blijkt niet van een gewijzigd standpunt. Alleen al om die reden is van strijd met de goede procesorde geen sprake. Dit betoog slaagt niet.
Zaaknummer 24/859 (bestreden besluit II)
Heeft de staatssecretaris terecht aan de onderneming de plicht opgelegd om het in bewaring genomen vlees aan te geven (en te laten vernietigen)?
Het College ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de staatssecretaris de onderneming terecht heeft verplicht tot het doen van aangifte van inbewaringgenomen vlees bij [naam 8] B.V. zodat het vlees zou worden vernietigd. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en licht dit hieronder toe.
Artikel 138, tweede lid en onder g, van Verordening 2017/625 luidt:
“1. Wanneer niet-naleving is vastgesteld, nemen de bevoegde autoriteiten:
a. a) elke actie die noodzakelijk is om de oorsprong en de omvang van de niet-naleving te bepalen en de verantwoordelijkheid van de exploitant vast te stellen, en
b) passende maatregelen om te waarborgen dat de betrokken exploitant de niet-naleving verhelpt en vermijdt dat dergelijke niet-naleving zich opnieuw voordoet.
In hun besluit over de te nemen maatregelen houden de bevoegde autoriteiten rekening met de aard van de niet-naleving en met de antecedenten van de exploitant op het gebied van naleving.
2. Bij het optreden van de bevoegde autoriteiten overeenkomstig lid 1 van dit artikel nemen zij alle maatregelen die zij passend achten om naleving van de in artikel 1, lid 2, bedoelde voorschriften te waarborgen, onder meer maar niet beperkt tot het volgende:
(…)
g. het gelasten van het terugroepen, uit de handel nemen, verwijderen en vernietigen van goederen en, indien passend, het toestaan dat goederen voor andere doeleinden worden gebruikt dan waarvoor zij oorspronkelijk waren bestemd.”
Uit het voorgaande volgt dat wanneer niet-naleving van de hygiënevoorschriften is vastgesteld de bevoegde autoriteiten, de NVWA in dit geval, passende maatregelen nemen om te waarborgen dat de betrokken exploitant de niet-naleving verhelpt en vermijdt dat dergelijke niet-naleving zich opnieuw voordoet, waaronder de mogelijkheid tot het verwijderen en vernietigen van goederen.
Het afgiftebesluit is voor de onderneming een belastend besluit. De staatssecretaris mag pas gebruikmaken van de bevoegdheden op grond van artikel 138 van Verordening 2017/625, waaronder het vernietigen van de goederen, als hij de niet-naleving van de hygiënevoorschriften heeft vastgesteld. Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris de niet-naleving evenwel nooit (formeel) vastgesteld.
Op basis van de bevindingen van de inspecteurs tijdens de herinspectie op 19 december 2023 bestond bij de staatssecretaris een sterk vermoeden van gevaar voor de volksgezondheid. Naar aanleiding hiervan heeft de staatssecretaris het vlees in bewaring genomen, zodat de staatssecretaris, nu hij niet-naleving vermoedde, zoals artikel 137, tweede lid, van Verordening 2017/625 voorschrijft, onderzoek kon doen om dat vermoeden te bevestigen of weg te nemen.
Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de staatssecretaris na de zitting op 25 januari 2024 en na de uitspraak van de voorzieningenrechter op 16 februari 2024 geen eigen onderzoek heeft gedaan en evenmin een poging daartoe heeft ondernomen. Het standpunt van de staatssecretaris dat hij op basis van het onderzoek van Eurofins niet kan vaststellen dat de in bewaring genomen partij vlees geschikt is voor humane consumptie, had aanleiding moeten zijn om alsnog eigen onderzoek te doen. Het analyseren van het onderzoeksrapport van Eurofins door de staatssecretaris is geen eigen onderzoek en is dus niet voldoende om het vermoeden van niet-naleving te bevestigen of weg te nemen.
Zoals onder 1.7.1 is besproken, zijn partijen tijdens de zitting bij de voorzieningenrechter op 25 januari 2024 overeengekomen dat de onderneming zelf monsters zou nemen en door Eurofins zou laten onderzoeken. Dat heeft tot onmiskenbaar gevolg dat de verzegeling van de vriezer door de onderneming moest worden verbroken om het vlees te kunnen bemonsteren. De staatssecretaris heeft hier klaarblijkelijk mee ingestemd. Voor zover hij dan ook nog heeft willen betogen dat het de onderneming niet was toegestaan de monstername zelf te doen, slaagt dat betoog niet. De staatssecretaris kan daardoor evenmin met succes aanvoeren dat de door de onderneming gedane monstername in de weg staat aan verder onderzoek, doordat het vlees is verplaatst en het daardoor niet meer mogelijk is om vast te stellen welk deel van het in bewaring genomen vlees in welke ruimtes is verwerkt en mogelijk verontreinigd is. Voor zover nader onderzoek in dit stadium niet meer mogelijk is, komt dit naar het oordeel van het College dan ook voor rekening en risico van de staatssecretaris.
Het College heeft noch uit het dossier, noch uit hetgeen op de zitting is besproken kunnen afleiden dat de staatssecretaris zelf op enig moment tot vaststelling van de niet-naleving zoals bedoeld in artikel 138 van Verordening 2017/625 is gekomen. De staatssecretaris heeft in de besluitvorming steeds aangegeven dat er een sterk vermoeden van niet-naleving bestond. Uit de stukken blijkt niet dat er een omslagpunt van “sterk vermoeden” naar “vaststelling” van niet-naleving is geweest. Tijdens de zitting heeft de staatssecretaris dit ook bevestigd. Nu niet is gebleken dat de niet-naleving is vastgesteld, mocht en kon de staatssecretaris naar het oordeel van het College de bevoegdheid van artikel 138, tweede lid en onder g, van Verordening 2017/625 niet aanwenden. Dit betekent dat de staatssecretaris de verplichting om het vlees aan te geven ter vernietiging niet aan de onderneming heeft mogen opleggen. De beroepsgrond slaagt. De andere beroepsgronden behoeven, gelet hierop, geen bespreking meer.
Conclusie
Het beroep van de onderneming tegen het bestreden beluit I is ongegrond. De staatssecretaris hoeft in het kader van de procedure met zaaknummer 24/569 geen proceskosten te vergoeden.
Het beroep van de onderneming tegen het bestreden besluit II is wel gegrond. Dit betekent dat het College het bestreden besluit II zal vernietigen en het aangiftebesluit zal herroepen.
Proceskosten en griffierecht
9 Het College zal de staatssecretaris in de procedure met zaaknummer 24/859 veroordelen in de door de onderneming gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.868,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1). Ook moet de staatssecretaris het door de onderneming betaalde griffierecht aan haar vergoeden.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen bestreden besluit I in zaak 24/569 ongegrond;
verklaart het beroep tegen bestreden besluit II in zaak 24/859 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit II;
herroept het aangiftebesluit;
veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van de onderneming die zijn gemaakt in de procedure met zaaknummer 24/859 tot een bedrag van € 1.868,-;
bepaalt dat de staatssecretaris het betaalde griffierecht van € 371,- in de procedure met zaaknummer 24/859 aan de onderneming dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.J. Jacobs en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2026.
T. Pavićević B.W.N. van den Oever